当前保障性住房建设与管理存在的问题及对策

当前保障性住房建设与管理存在的问题及对策

王启富　谢国光　史　斌

摘　要：当前保障性住房建设与管理存在，进入退出机制不健全导致公平性受损，集中建设方式易导致“贫民区”现象的出现，缺少健全、专门的管理和实施机构导致政策难以到位，配建方式导致物业管理和收费存在不公等问题。要科学确定宁波市保障性住房的目标和总体要求，构建政府主导、市场运作、契约化管理的建设模式和科学的土地储备制度，建立健全保障性住房运营和管理的专门机构，同时，建立和完善准入退出机制，制定专门的物业管理、收费专项政策。

关键词：保障性住房　建设与管理　对策

近年来，党中央、国务院对保障性住房建设高度重视，相继推出了一系列政策和措施。宁波也进行了积极的探索，取得了扎实的成效，但与现实要求相比，还存在不少问题和差距。认真梳理并解决保障性住房建设与管理方面存在的问题与不足，进一步完善有关政策、机制与措施，是宁波政府面临的重要课题。

一、当前保障性住房建设与管理存在的问题及其原因

（一）进入退出机制的不健全导致公平性受损

目前，保障性住房的进入退出机制在审批、核准、公示、管理等各个环节还存在一些问题，致使保障性住房的实施效果与预期之间存在较大差异，使得政府的“兜底”保障理念得不到真正实施，社会公平、公正性受损，一定程度上违背了政府制定保障性住房政策的初衷。宁波也不同程度存在类似的问题。具体来看，一是一些“非低收入家庭”也被纳入了保障范围，而有些真正的低收入家庭住房不能得到保证；二是购买经济适用房的家庭在收入提高或家庭人口出现变化后，依然享受政策补贴。分析其原因：一是缺乏严格的家庭收入调查制度，特别是自由职业者等非工薪阶层的收入状况更难查明；二是个人收入和信用制度不健全，造成收入核定及准入确认的难度大，而且就业、收入变化时更难适时、准确地进行复核和清出；三是缺乏科学严格的退出机制，导致大量排队等候的家庭无法正常进入；四是建设标准过高，性价比失调增强了权力寻租的诱惑和腐败的可能性。

（二）集中建设方式易导致出现“贫民区”现象

有的地方政府出于土地价格、成本因素等考虑，多将廉租房、经济适用房等保障性住房建设选址在城市边缘区域或者偏远郊区，使居住在这些保障性住房中的低收入家庭所享受的交通、医疗、娱乐、子女就学等方面的服务水平相对较为落后，无形中形成了所谓的“贫民窟”效应。当前正逐渐形成以环境较好的高档商品住宅区为代表的高收入居住区，以限价房、安居工程和经济适用房小区为主的中低收入居住区，以及廉租房为代表的低收入居住区。保障性住房的集中建设方式把低收入者集中安置在距离市区较远的地方，将导致居住空间分异的加剧，无形中也彰显了“低收入者部落”的公众认知，极易造成社会弱势群体的空间集中并产生严重的社会隔离，甚至加剧城市社会矛盾，引发一系列社会问题。

（三）缺少健全、专门的管理和实施机构导致政策难以到位

我国大部分城市均没有设立明确而专门的保障性住房运营和管理机构，其办事机构往往挂靠在市、县的房管局，人员配备不足，不能满足保障性住房工作需要，使得有关政策法规在执行过程中，遇到了很大的阻碍。

（四）配建方式导致物业管理和收费存在不公现象

配建是目前保障性住房首选的建设方式。配建方式形成了保障性住房和商品房共处一个小区，由同一个物业实行管理的现象。从现实情况看，各级地方人民政府制定的物业管理条例或者管理办法，主要是根据商品房的特性来制定，并没有专门针对保障性住房的相关条款或者收费办法。但是，如果要求低收入群体居住的保障性住房住户和商品房业主，都按一样的标准缴费和享受一样的物业服务，势必会给物业管理带来不少困难。物业管理企业也不可能为低收入困难家庭垫付费用或者提供无偿服务。这是一个现实问题，值得政府认真研究。

二、完善宁波市保障性住房建设与管理的对策建议

（一）科学确定宁波市保障性住房的目标和总体要求

从宁波实际出发，我们认为，目前宁波市保障性住房建设的中长期目标可以是：积极推进保障性安居工程建设，增加保障性住房的有效供给，健全面向城镇低收入住房困难家庭，以公共租赁房、廉租房为重点，以经济适用房、限价商品房、人才公寓为辅助的多层次城镇住房保障体系，努力解决中低收入人民群众住房难问题。一是确保公共租赁房、廉租房、经济适用房、限价商品房和人才公寓等政府保障性住房建设用地。每年应在交通和生活便利地区，重点选址建设一批以满足低收入家庭基本住房需求的中小套型为主的公共租赁房、廉租房、经济适用房，以及建设一批满足中低收入家庭自住需求的中低价位、中小套型的经济适用房和限价商品房。二是同步建设各种配套设施，让入住公共保障房的低收入群体出行方便、生活便利。三是根据住房需求及市场需求控制土地供应总量，确定商品房和政府保障性住房开发建设的合适比例。中低价位、中小套型普通商品房建设用地和政府保障性住房用地总和应不低于住房供应总量的70%。

（二）建立健全保障性住房运营和管理的专门机构

建议在市级层面相应设立或完善具有较大权限的保障性住房运营和管理专门机构，全面负责保障性住房的投资、建设和管理等工作。往下设置各县（市、区）住房保障办公室，主要负责本区域内的住房保障的一系列工作。并发挥乡镇（街道）及社区作用，负责本区域内低收入家庭基本住房保障的相关工作。也可借鉴上海市的做法，将公租房管理机构（房管局）和运营机构分立，其中运营机构走市场化、社会化道路，按公司法有关规定组建，具有法人资格，采取市场机制进行运作，以保本微利为营运目标，把公共租赁房投资、建设筹措、供应和租赁管理、引导各类投资主体积极参与等职能从政府部门分离出来，市级财政将对运营机构给予适当资本金补助。租户将与运营管理公司签订租赁合同，而不是与政府部门签。

（三）构建政府主导、市场运作、契约化管理的建设模式

构建政府主导、市场运作、契约化管理的建设模式，充分发挥政府（责任主体）和社会（建设主体）双重力量，更好地推进保障性住房建设。加快建立健全保障性安居工程融资机制，吸引包括房地产开发企业在内的各方面资金投入。双方采用合约方式就具体项目达成契约，共同实施保障房项目的合作过程，有利于实现决策规范、成本分担、绩效评价、审计监督的高效运作目标。从建设方式来看，可以项目代建制为基础，结合产权回购制的优点，充分发挥两者的优势。即通过招投标方式，取得在建设期间各项活动的代理权的建设单位以自身专业技术力量为基础，对代建工程项目进行全过程管控，并在建成后交付业主单位，从中收取佣金和奖金。同时，之后的销售、管理和运作全部由政府负责。

（四）建立和完善准入退出机制，加强全过程监督

一是建设全市一体化的住房保障信息网络系统。将保障性住房房源统一纳入住房保障信息网络系统，建立相应的房源、租赁、监督管理制度，人口、户籍、计生服务的综合协作管理制度。县（市、区）住房保障主管部门应当健全当地保障性住房管理信息系统和信息发布制度，全面、及时、准确地发布保障性住房供求信息；完善保障性住房档案管理制度，提高保障性住房档案管理的信息化程度，对住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积实行动态管理；完善个人信用体系，确保在保障性住房的销售或者配租中能够有效分离不符合申请条件的居民；对保障性住房的分配实行家庭成员全名制。二是健全保障性住房的公示制度。申请者获得实物配售、配租或者货币补贴后，应当接受人大代表、政协委员、新闻媒体和人民群众全过程监督，建立投诉举报制度，并且延长公示期限，通过公众监督，可以有效地辨别申请人的类型，提高住房保障工作的透明度。三是制定严格的惩罚制度。坚决排除人为干扰，严肃查处以权谋私，对于被查出不符合资格以及违规转售和出租的，要给予相应惩罚，做到过程和结果公开公平公正，使住房困难的中低收入家庭受益。

（五）加大配建比例，制定完善物业管理收费专项政策

加大保障性住房开发配建比例，形成混合居住模式，尽量避免廉租房过多集中，这样更有利于低收入群众融入社会。出台专门适用于保障房居住对象的物业管理政策。一是物业收费价格标准应当低于一般商品房收费价格。保障性住房小区一般套型面积较小、容积率较高、绿化率较低，居住环境相对普通一些，收费也应该低一些。二是政府应给予保障性住房小区物业管理成本方面一定的财政补贴。政府将补贴资金通过公开方式，在小区业主委员会监督下，直接补贴给物业管理企业，可以避免户主得到补贴后依然拒缴物业费。三是要求相关公益性组织，优先予以提供保障性住房小区内的公共设施。小区内的医疗服务，同样应当以社区统一安排为主，以便让低收入困难群体和其他社会成员一样享受到改革开放成果。四是要注重采用集中建设方式的保障性住房选址的合理性。要符合保障性住房的使用者交通出行方便的要求，降低通行的费用。同时，还要完善这些保障性住房的公共服务设施与周围环境。这不仅仅包括环境的绿化，更重要的是文化环境的营造，要为该区居民提供更好的交通、教育、医疗保障，方便百姓生活，提高居民的自我发展能力。

（六）优化保障性住房结构，重点发展公共租赁房

从长远角度考虑，应调整和优化保障性住房结构，缩小经济适用房规模，扩大廉租房比重，重点发展公共租赁房。由于产权归属政府，廉租房对寻租者的诱惑力不高，而且可以不断更换住户，保证居住在廉租房内的均是中低收入者，有助社会公平。公共租赁房则作为今后我们住房保障体系当中的一个重要组成部分，能够很好地缓解城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工以及外来务工人员等无力通过市场来解决住房问题的“夹心层”群体的住房问题，政府应在提供建设条件方面给予支持。在土地的供给上，应由政府无偿划拨。政府应该干预或参与公共租赁房租金的制定，对租用公共租赁房对象当中的支付能力不足的个体或者家庭，应该提供必要的租金补贴，也可能由用人单位来提供这样的补贴。同时，通过税费减免等优惠政策，比如以贴息或者专项贷款的方式降低融资成本，吸引社会力量参与公共租赁房建设。

（七）多途径、有“定力”确保保障房房源和供地，构建科学的土地储备制度

多途径、有“定力”确保保障房房源和供地，实行优先供应、应保尽保，项目审批要急事急办。一是突破行政束缚，实现跨区“保障”。各地区空间资源丰裕度差异显著，政府应统筹规划全盘考虑，突破行政束缚，创新性地实现跨区“保障”，向土地余量相对较多的县（市、区）购置土地，以确保总体目标的达成。二是回购部分村级留用地，实现政府—村集体双赢互动的局面。政府可进行宏观指导、政策帮扶，回购部分村级留用地作为保障性住房建设用地。在缓解保障性住房供地紧张状况的同时为村集体解决建设资金短缺的难题，实现政府—村集体在城市更新改造中双赢互动的良性局面。三是“屏蔽”地块由“生”变“熟”的市场诱惑，坚持规划“保障”为重。四是提倡阶层混居模式，防止社会隔离。以“小规模分散布局＋地块适度配建”为主，建设公共租赁房、廉租房和经济适用房。鼓励和引导各种类型、各个层次、各类群体住房的相对混合布局，避免社会排斥和隔离，促进和谐社区建设。

（八）严抓保障性住房质量管理，确保工程质量安全

突出抓好保障性住房建设的质量监管。一是提高保障性住房建设管理效能。规范审批行为、简化申报材料、完善项目审批“绿色通道”。二是切实履行保障性住房建设基本建设程序。落实项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等规定。三是严格执行工程质量管理法律法规。全面落实住宅工程质量管理责任、住宅工程质量分户验收等规定。严格按照工程建设强制性标准的规定进行勘察、设计、施工、监理、验收，确保工程符合有关标准规范。四是全面落实保障性住房质量责任。大力推行工程质量安全终身制，涉及工程项目的规划部门，建设、勘察、设计、施工、监理单位，法人代表以及参建个人，都对所承担的保障性住房项目在设计使用年限内负责，并将责任单位和责任人员的名字永久留在建筑物上。五是将工程质量管理纳入住房保障工作考核、约谈和问责范围。加大监督检查和工程质量责任追究力度，依法查处违法违规行为。建立健全质量投诉举报制度，主动接受社会监督。全面开展建设工程管理层级督查，进一步促进各地建设主管部门切实履行监管主体责任，加强建设工程监督管理，提高建设工程监督管理水平。

作者单位：宁波市社会科学院

该成果2011年11月7日刊于《宁波社科内参》第28期（总第62期）