荷批约公投失败后欧盟建设前景

《欧洲宪法条约》及法、荷批约公投失败后欧盟建设前景

◎蔡方柏

蔡方柏，中国前驻法大使、中国前外交官联谊会会长，法国研究会会长。本文系作者2005年10月在武汉大学欧洲问题研究中心所作的学术报告。

2004年10月29日，欧盟25国首脑在罗马正式签署了《欧洲宪法条约》(以下简称《条约》)。《条约》如能完成批准手续按期生效，将是欧盟一体化建设又一突破性进展，为其今后的进一步扩大和崛起奠定了政治和法律基础。但是，《条约》还不是一部真正的宪法，又留下了不少未能解决的问题。特别是法国、荷兰公投先后否决了《条约》，将使欧盟一体化建设进入一个非常困难的时期。

一、《条约》的产生背景

为达到“欧洲不再战”和对付苏联威胁的双重目的，法国、联邦德国等西欧国家在美国支持下带头推动欧洲建设。50多年来，一体化进程经历了煤钢联营、经济共同体、统一大市场、经货联盟4个发展阶段和5次扩大，已由当初的6个创始国增加到现在的25国。特别是1993年和1997年先后生效的《马斯特里赫条约》和《阿姆斯特丹条约》不仅把欧洲共同体提升为欧盟，而且把经济、金融等共同体事务、共同外交与安全政策、司法与内政领域的一体化或合作当成支撑欧盟发展的三大支柱。这标志欧洲一体化已从经济、贸易领域向政治、安全、内政等领域扩展。1999年，继欧元问世，欧盟又决定将欧洲防务组织——西欧联盟并入欧盟，作为其“防务臂膀”，还决定建立欧盟快速反应部队，设立政治安全委员会、军事委员会、参谋部等机构。2003年，面对美、英发动的伊拉克战争，欧盟在政治上分裂为主和与主战两派，对外不能以一个声音讲话，在军事安全方面更无能力应对挑战。痛定思痛，欧盟国家感到加强独立防务建设的迫切性，因此注意求同存异，提出自己的安全战略，独自派兵去马其顿、刚果(金)、波黑维和，建立欧盟军备署，发展自己的军事力量。欧盟去年第五次扩大后拥有4.5亿人口、400多万平方公里的面积、与美国相当的国内生产总值，现已成为世界上综合实力最强、一体化程度最高的地区性国家联合体。

由于自身的发展及国际形势的变化，欧盟面临新的挑战:对外两极格局终结，美国从支持欧洲联合抗衡苏联的政策转而牵制欧洲崛起，阻止其挑战美国一超独霸地位;对内第五次扩大后，新老成员国的发展程度差距很大，外交与安全政策存在不少差异，政治倾向和经济利益多元化趋势日渐突出，加之运转机制也不适应扩大后的需要。因此，欧盟必须从法律上规范和协调25个成员国的权益，继续推进一体化进程。《欧洲宪法条约》就应运而生了。

二、《条约》的主要内容

2001年12月，欧洲理事会决定召开欧洲制宪会议，起草欧洲宪法。2003年6月20日，制宪会议主席、法国前总统吉斯卡尔·德斯坦向欧洲理事会正式递交了《条约》草案，这是各方妥协的结果。2004年6月18日，欧洲理事布鲁塞尔会议略加修改并一致通过了《欧洲宪法条约》。《条约》对欧盟现行的条约和规章进行了合并、修改、简化和补充，由序言和四大章组成，其主要内容如下:

(一)序言强调，欧洲各国人民决心超越过去的分裂，不断增强团结，打造共同命运，“在多样性中联合起来”。

(二)第一章是《条约》的核心，规定了欧盟的目标及达到目标的领导体制和运转模式。

1.欧盟的目标是:对内推行有竞争力和充分就业的“社会市场经济”，促进社会正义和社会保障，维护欧盟人民的福祉;对外维护欧盟的价值和利益，为全球的和平、安全、可持续发展发挥作用。

2.欧盟职能分为“专属”、“分享”、“支持、协调或补充”三类。欧盟享有法人地位，可在其职权内签订国际协定。

欧盟在关税同盟、内部市场竞争规则、欧元区货币政策、共同商业政策、共同渔业政策中海洋生物资源保护等5个领域拥有专属职能。在上述部门，只有欧盟享有立法和在法律上采取强制性行动的权力，成员国只能执行有关规定。

欧盟和成员国在其所共同关注的问题的内部市场，在社会政策、经济，社会的一致性和领土完整，农业和渔业(海洋生物资源保护除外)，环境，保护消费者利益，运输、跨欧运输网，能源，自由，安全与司法空间，公共卫生安全等11个方面分享职权。在上述部门，凡是欧盟没有作出规定的，成员国都有权采取行动。

欧盟可在保护和改善人体健康，工业、文化、旅游、教育、青年、体育及职业培训、民事保护、行政合作等方面有权对成员国采取支持、协调或补充行动，但不能就上述问题立法，也不能限制成员国的职能。

3.对欧盟的领导体制进行改革。吉斯卡尔·德斯坦2005年5月在中国人民外交学会的报告中指出，欧盟新领导体制的特点是，欧洲理事会(即成员国首脑会议)起相当一个国家总统的作用，在它的指导下，发挥“三角体制”的作用，即欧洲委员会代表欧洲利益，提出建议，交代表人民的欧洲议会审议通过，再交代表成员国的部长理事会做出决定。欧洲理事会设立常设主席，任期两年半，可以连任一次，负责协调成员国利益。同时，设立欧盟外长兼欧盟副主席，负责执行欧盟共同外交与安全政策。

欧洲委员会独立行使职权，其任务是提出建议，执行决议，监督《欧洲宪法条约》及其他法律的实施，起到协调、执行、管理作用。

欧洲议会由成员国直选的欧洲议员组成，与部长理事会一起行使立法与欧盟预算的审批权，行使政治监督与协商权，选举欧洲委员会主席。

部长理事会由成员国部长级代表组成，根据议题的不同，由相应的部长出席会议。部长理事会的职责是与欧洲议会一起共同行使立法和欧盟预算审批权，行使制定政策和协调权，并为欧洲理事会会议做准备工作，负责其后续行动。

4.改革表决机制。从2009年11月1日起，欧洲理事会和部长理事会均实行“双重多数”表决制，即需要55%的成员国和65%的人口同意才能通过决议。“双重多数”表决范围从34个扩大到70多个领域，但外交、防务、税收等领域除外。

5.成员国在欧盟专属职能外可以强化合作。当所有成员国不能在某领域的合作取得一致时，允许部分成员国在有共同利益的外交、防务等领域先行一步，实行紧密合作。强化合作必须有1/3的成员国参加，并得到部长理事会的批准才能实行。

(三)第二章把2000年12月欧洲理事会尼斯会议通过的《欧盟基本权利宪章》写进《条约》。宪章强调欧盟的共同价值、人的尊严、民主、自由、平等的权利及团结、法治、正义、以人为本等原则。在《条约》起草过程中出现分歧，多数国家认为应给予宪章法律地位，但英国和北欧国家对此有保留。最后采取折中办法，即宪章只能适用于欧盟职能范围内的事务，不适用于成员国职能范围的事务。

(四)第三章把欧盟过去通过的各项政策和相关的规定重新写入《条约》。由于《欧洲宪法条约》已宣布废除了此前的条约，如不把它们纳入，就会出现法律空缺。

(五)第四章规定了批约程序和其他事项。《条约》须待欧洲议会和25个成员国批准后，才能于2006年11月1日正式生效。“鉴于盎格鲁—撒克逊人攻击欧盟是监狱，进出不自由，所以条约规定了成员国可以自由退出”(吉斯卡尔·德斯坦语)。

三、《条约》的意义与作用

在世界多极化和经济全球化深入发展的形势下，欧盟正处在历史转折期，《条约》为其应对内外挑战描绘和展望了新的发展前景。

(一)《条约》有助于加强内部凝聚力，推动一体化深入发展

欧盟“专属”职能的划分、“双重多数”表决机制的规定和使用范围的扩大及初步形成三权制约的权力机构，使欧盟成为带有某些联邦制成分的主权国家联合体。同时，考虑到成员国，特别是新老成员国之间的发展不平衡，允许部分成员国在欧盟“专属”职能外的领域强化合作，先行一步，待条件成熟时再吸纳其他成员。这些规定如能付诸实施，将会把欧盟一体化建设推到一个更高的水平。看来，今后以大国为主导、多速度、多组合的大欧洲将可能是推进欧盟一体化深入发展的主要形式。

(二)《条约》起草者的设想是，随着世界多极化的发展，逐步推行共同外交和安全政策，建设自主防务，增强欧洲对外行动能力

《条约》设立欧洲理事会常设主席和专职欧盟外长，在一定程度上能增强欧盟对外政策的连续性和协调能力。欧盟在对外关系中赞成世界多极化，主张用多边主义应对世界面临的挑战。这些政策受到国际社会的欢迎，增加了欧盟对国际事务的影响力。欧盟针对成员国军备研发分散、效率低下的弱点，成立欧洲防务署，负责协调军备的研发、生产和采购。为有效执行共同防务政策，允许部分国家自己出资在安全、防务领域加强合作，强化对外干预力度，提高对危机的预防和处理能力。其最终目标是要把欧盟建成政治、经济、军事全方位的独立一极，在欧洲成为主导力量，与美国平起平坐。

(三)试图弥补欧洲一体化建设与群众权益脱节的缺陷，为一体化建设拓宽民意基础

多年来，许多民众对一体化建设抱冷漠或怀疑态度。《条约》通过纳入《欧盟基本权利宪章》、扩大欧洲议会和成员国议会对欧盟事务的决策和监督权、增加公民的参与权等措施来增强欧盟行使职权的合法性和决策的民主化。

四、《条约》存在的问题和缺陷

《欧洲宪法条约》不是一部真正的宪法，因为欧盟不享有完全的国家主权，但它又是带有宪法性质的国际条约，因为其中包含一些重要领域的职权让渡。这是欧盟成员国领导人目前所能达到的最大共识。但是它必然给欧盟今后的发展留下不少未能解决的问题，特别是一体化进程与民众切身利益脱节等重大问题。

(一)决策机制仍然复杂

在“双重多数”表决制上又加上“刹车”机制，即在部长理事会表决中，4个国家可以阻止决议通过。在刑事司法合作等领域实行多数表决时，如一国认为其本国利益受到损害，有权向欧洲理事会申诉，欧洲理事会按一致通过原则作出裁决。此外，当一项决议案不是由欧洲委员会或欧盟外长提出的，部长理事会表决时，必须得到72%的国家和65%的人口同意才能通过。这些复杂的决策程序必然使欧盟无法高效运转。

(二)欧盟的经济决策权没有得到加强

成员国仍掌握税收、预算、社会保障、产品研发等方面的决策权。各国利益不一致，协调合作相当困难，欧盟不能形成有效的统一经济政策，即使做出原则性经济决策，执行起来难度大，不易见效。同时经济全球化中的激烈竞争，以三高(高工资、高福利、高税收)为特征的社会、经济结构弊端的影响，拖了欧盟经济发展的后腿。欧盟2000年提出“里斯本战略”，雄心勃勃地要在2010年建成“世界上最有竞争力、最有活力的知识经济”。5年的实践证明，这个宏伟的目标无法实现，欧盟理事会不得不降低要求，采取更加务实的政策，把促进经济增长、增加就业作为今后5年的首要任务。

(三)共同外交与安全政策还难以使欧盟一致对外

对外交、防务领域的事务按一致通过原则做出决策，任何一个成员国可一票否决。欧洲安全还离不开大西洋联盟。《条约》明确规定，欧盟对外尊重其成员国对北约所承担的义务，对内尊重一些成员国的“安全与防务政策的特性”，即尊重奥地利、芬兰、爱尔兰、瑞典的中立地位。这些限制使欧盟难以形成合力，对外以一个声音讲话。

(四)目前成员国在审批条约进程中遇到困难

在一些成员国内，民众对本国政府的经济、社会政策不满，或对欧盟一体化有抵触情绪。法国《费加罗报》早就指出，条约所带来的“社会进步主要是象征性的”。因此，批约过程中必然会出现不确定因素。

综上所述，欧盟尚无一个享有统一领导权威的欧洲政府，其复杂的表决机制又使它们的真正决策权往往掌握在成员国手中。欧洲议会权力虽已扩大，但也没有完全意义上的立法权。即使宪法条约最终能得到批准，欧盟“松散”的局面在短期内也难以较大改变，批约危机使这个局面更加突出、更加复杂。

五、批约危机及其影响

欧盟领导人虽对一体化建设与民众权益脱节的缺陷有所察觉，并在《条约》中做出一些相应的规定，但由于当政者因怕丢失选票而未能下大决心着手结构改革及欧盟经济决策机制不顺等原因，他们未能采取有力措施解决与民众切身利益攸关的失业、购买力下降或停滞等社会经济问题。民众的不满和抵触情绪就通过批约公投爆发出来了。

欧盟创始国法国、荷兰选民分别于今年5月底6月初在批约公投中以压倒性多数否决了宪法条约，这在欧盟建设史上是罕见的。这次“政治大地震”使欧盟一体化建设进入了一个非常困难的时期。其直接原因是，当前，欧盟多数国家经济、社会形势不好。经济增长乏力，甚至负增长，失业率居高不下，购买力停滞不前，加之有关政府推行的经济、社会改革政策不得人心。民众借机发泄不满，惩罚政府。同时，民众特别是法、荷这样创始国的民众对欧盟过快扩大不但感到受益不大，而且对未来产生忧虑和担心:一怕新成员国的移民与他们争夺本来不多的就业岗位，还怕本国的产业加速外移加重失业，据统计法国有80%的工人投了反对票;二怕老成员国要出更多钱来支持欠发达的新成员国，影响他们的福利;三怕新成员国廉价的农产品等商品的冲击，一直是欧盟共同农业政策受惠者的法国农民70%投了反对票。

更深层次的原因是，在经济全球化冲击下，一体化进程和东扩过快所积累起来的结构性问题集中暴露出来，即欧洲如何定位自己，是民族国家联合体，还是联邦制?是继续推进政治、经济一体化，还是搞大的自由贸易区?最终东扩的边界到底在哪里，是否应扩大到土耳其?特别是欧盟的经济与社会发展模式与经济全球化很不适应，发展模式之争见仁见智，是采取盎格鲁—撒克逊模式还是莱茵模式或其他模式?总之西欧经济高涨时期所建立起来的以“高工资、高福利、高税收”为主要特征的经济、社会发展模式加重了国家财政负担，影响企业投资积极性，降低民众发奋工作的动力，从而拉了欧盟经济增长的后腿，导致企业竞争力下降，资本外流，失业率居高不下(欧元区失业率高达9%，德、法分别为12%和10%)，贫富差距进一步扩大，国家公共债务不断增加。这种状况使疑欧势力得到发展。他们强调首先维护本国利益。法、荷公投失败，及欧盟领导人未能就2007～2013年欧盟预算问题达成协议就充分反映了这股力量还在发展。同时，美国对欧盟政策从支持一体化到分化和阻滞欧洲建设也加深了欧盟成员国在内外政策上的分歧，影响了欧盟的决策能力。

这次批约危机将对欧盟一体化建设和法、荷特别是对法国内政产生重大影响。

1.欧盟政治、经济一体化难度增大

新老成员国、大小成员国、发达成员国与欠发达成员国之间经济利益多元化和对外政策取向的差别会使成员国之间的分歧和矛盾不易协调，各成员国政府因受国内压力的牵制，在讨论欧盟事务时，都会从不同角度为本国争取更多利益，这必将对欧盟一体化进程产生消极影响。

2.欧盟将更关注自身建设，对内倾向发展，对外投入减少

这将影响其对外行动能力，对美国单边主义牵制有所减弱，在外交问题上难以做出重大决策，同时贸易保护主义会有新发展。

3.法、德轴心受到削弱，欧盟一体化进程暂时失去推动力

目前，法、德经济低迷，其领导人在国内都遇到困难，德国大选后，两大政治力量旗鼓相当，为今后德国政局发展留下隐患。因此，法德在联盟事务上一段时间内难以发挥火车头作用。法、英又因欧盟预算问题公开争吵，相互矛盾激化。法、德、英还对欧盟发展方向存在很大分歧:为应对欧盟面临的挑战，英主张对欧盟发展模式进行自由化的改革，而德、法虽也赞成改革，但更倾向维护现行模式，反对把欧盟“沦为经济全球化中广阔的自由贸易区”，主张继续推进经济、政治一体化建设。欧盟内小三角之间的矛盾与斗争的加剧及法、德领导作用下降将使欧盟在短期内难有大的作为。

4.希拉克总统的权威和地位受到削弱，他的民意支持率由3月份的50%降到6月份的35%

目前法国政坛正经历一个重新组合期。希拉克总统改组了政府，任命原内政部长多米尼克·德维尔潘为总理，并调整了对内政策，强调新政府的任务要以解决失业问题为重点。最近在巴黎郊区正在扩大的骚乱使德维尔潘政府面临新的考验。在左翼方面，公投结果加剧了社会党内部的派别斗争，第一书记奥朗德为加强公投失败而受到削弱的地位，于6月初解除了与自己意见相左的法比尤斯及其支持者在社会党领导机构中的职务。右翼执政党和左翼反对党围绕2007年的总统选举已开始展开激烈的竞争。法新政府的行动能力受到一定影响，其内外政策会更加务实。但是法政治格局不会发生根本变化。在对华政策上，法会继续发展中法全面战略伙伴关系，但会更加注重经贸往来，其贸易保护主义一面会有所抬头。从长远看，法对外政策会随着国际形势的发展有所调整，但其主要战略目标仍是以欧盟为战略依托，维护其大国地位，在国际事务中发挥独特作用。

六、欧盟建设的前景

欧盟领导人已决定推迟《欧洲宪法条约》生效日期，以便对这次批约危机进行深刻的反思。目前各种思潮空前活跃。今明两年欧盟领导人将召开一系列会议，专门思考和讨论欧盟未来发展的问题。现任欧盟轮值主席、英国首相布莱尔等人已提出改革欧盟发展模式等主张，以应对全球化挑战。

首先，各方情况表明，法、荷民众虽否决宪法条约，但他们并不反对欧洲建设，关键问题是如何找到一个在经济全球化中既能推动经济增长、增强企业竞争力，又能维护民众已得的社会福利、减少失业、增加购买力的经济社会发展模式。这是一直困扰欧盟领导人的主要问题。这既涉及经济、社会福利结构的改革，也关系到政府政策的转变，及民众对上述改革和转变的接受程度。看来短期内难以找到妥善的解决办法。但是，有一点是肯定的，今后欧盟领导人会推行更加务实、更加灵活的经济、社会政策。希拉克总统在公投失败后立即发表声明说，“今后当涉及经济增长、失业和不确定性时，任何解决办法都不能带偏见地加以排除，也不能泼冷水”。根据欧盟建设中“经济先行，政治跟进”的经验，今后一段时期，欧盟成员国之间的经济合作会继续有所加强，政治一体化建设的目标会相应降低。佛罗伦萨欧洲学院院长伊夫·梅尼预言:“欧洲进入一个难有大作为的时期。”

其次，欧盟当务之急是尽快采取行动，力争早日解决面临的预算问题，否则欧盟届时就无法正常运转。由于这是成员国的根本利益所在，预计最迟在2006年内，成员国特别是法、英会相互作出一定让步，找到各方可接受的解决办法。

再次，欧盟扩大的速度可能会放慢。欧盟为在欧洲起主导作用，尽可能吸收欧洲国家入盟，扩大势力范围是其既定政策。但是批约危机的直接原因之一，就是扩大过快。这不但引起老成员国民众的疑虑和不安，也加重欧盟预算负担，从而加深了成员国之间的矛盾与争吵。因此，今后欧盟扩大时，对申请国会提出更加严格的条件。看来，对2007年吸收罗马尼亚、保加利亚入盟的安排不会改变，但提出了更高的条件。对乌克兰和一些巴尔干国家入盟的申请，近期内难以考虑。与土耳其的入盟谈判各方分歧很大，2004年10月初经过艰苦努力，谈判虽如期举行，但前景并不乐观。

最后，《条约》在法、荷遭否决后，其命运面临两种前景。一是按《条约》有关附件规定，如《条约》签署后的两年内，4/5的成员国批准条约，而一国或数国遭到困难，欧盟将召开特别首脑会议，做出相应决定。如出现这种情况，欧盟就可集中力量研究如何解除法、荷等国的关切和担忧。1992年丹麦选民否决《马斯特里赫条约》，及2001年爱尔兰选民否决《尼斯条约》后，就是采取这种方式加以解决的。二是《条约》未获多数成员国通过，整个《条约》无法实施，各成员国只能就欧盟常设主席、专职外长设置等机制问题做出决定。

总的看来，欧盟一体化进程虽受挫折，但不可逆转，将在曲折中前进。综观欧盟发展历程，每次取得重大进展都伴随着争吵和危机。更重要的是，欧盟的存在和发展符合时代潮流，符合欧洲人民的根本利益，特别是在当今一超与多种力量的长期较量中，欧盟国家只有联合起来，才能维护自身的经济和战略利益。欧盟要把自己建成独立一极的战略不会改变。经过较长时间的反思、探索，欧盟可能从这次危机中找到一个符合自己特点的发展模式。欧盟已成为国际事务中一支举足轻重的力量，今后仍会发挥重要作用。