稳定湖北低生育水平人口政策与实践走向研究

稳定湖北低生育水平人口政策与实践走向研究_湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究

稳定湖北低生育水平人口政策与实践走向研究

李委莎　邹世和

人口压迫生产力，威胁着资源和环境的承载力，是我国实现初步小康和建设全面小康过程中始终面临的首要难题。湖北从20世纪50年代至今，经历了由鼓励生育到计划生育的人口政策转变，在30多年计划生育政策推行中，人口发展在较短时间内实现了由传统型转入现代型，生育率降到了更替水平以下。但是，现实的人口压力并未从根本上得到解除，人口发展正由20世纪后半期的转变型增长进入21世纪前半期的惯性型增长。稳定低生育水平，加速实现人口现代化，确保全面建设小康社会进程的人口安全，仍然是本世纪前半期人口战略和人口政策的选择。

在人口和经济社会发展的内在规律制约下，惯性增长阶段的人口控制面临加速解除人口压力的迫切需求与生育率调节空间受限的两难选择。找准人口控制需求与可行性的最佳结合点，准确把握人口控制力度，实现控制人口规模增速、提高人口素质、优化人口结构三个效果最大化，不断完善人口控制政策，创新人口控制机制，实现人口与资源、环境的全面、协调和可持续发展，既是湖北人口现代化的追求目标，也是人口政策与计划生育工作实践需要解决的重大课题。本文试图结合全面建设小康社会的总体战略，对21世纪头20年湖北稳定低生育水平过程中人口政策和计划生育工作实践走向进行分析和探讨。

一、湖北人口与计划生育工作的成就与挑战

(一)计划生育政策的推行与成就

现实的人口态势和人口问题是过去人口发展转变的结果，因此，了解过去的人口政策和人口调控机制以及人口转变过程，便成为把握今天人口态势和人口问题特征、把握未来人口政策走向、把握人口控制机制转换的必然起点。

1.计划生育政策的推行。20世纪70年代初，迫于人口恶性膨胀的压力，计划生育开始在全国城乡全面推行，人口被正式纳入国民经济计划之中。1975年中共中央、国务院首次提出计划生育“晚、稀、少”方针;1978年明确号召“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”;1980年在《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中进一步提出了“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的号召;1982年确认实行计划生育是我国一项基本国策。2001年12月，《中华人民共和国人口与计划生育法》由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，于2002年9月1日正式施行。

湖北于1979年制定了《湖北省推行计划生育的试行规定》; 1981年以省政府文件形式颁发了《湖北省推行计划生育的暂行规定》;1987年首次以地方法规形式颁发了经省人大通过的《湖北省计划生育条例》，并于1991年和1997年两次修正。新世纪，为贯彻落实《中华人民共和国人口与计划生育法》，湖北制定了地方性法规和实施细则，于2002年12月经省第九届人民代表大会常务委员会第三十七次会议讨论通过了《湖北省人口与计划生育条例》，2003年1月1日正式施行。

《人口与计划生育法》的颁布和实施，意味着我国人口与计划生育工作全面纳入法治化管理的轨道，实现了我国在依法治国理念引领下人口控制方式和手段的变革，对未来人口控制工作提出了全方位的、新的、更高的要求。

2.低生育水平的实现。经过三十多年艰苦卓绝的努力，湖北人口出生率由1971年的31.11‰降至2003年的8.26‰，下降了22.85个千分点;人口自然增长率由1971年的22.72‰降至2003年的2.32‰，下降了20.4个千分点，2003年比2002年仅增长13.9万人。2003年人口出生率和人口自然增长率是湖北实行计划生育政策以来的最低水平。尤其值得强调的是，湖北于20世纪90年代中期实现了人口增长低于更替水平(国际标准:总和生育率2.1为更替水平，2.1以下为低生育水平)的历史性转折，妇女总和生育率由1971年的6左右，降至2003年的1.5。

从计划生育工作看，湖北人口控制工作的整体水平不断提高，尤其是“九五”以来，人口出生率、人口自然增长率、出生统计误差率、多孩率、总和生育率等应该下降的指标都有较大幅度的下降，且呈继续下降之势，其中，人口出生率与全国其他省份相比，降幅最大、降速最快，近几年来一直低于全国平均水平，按人口出生率排位，湖北从1997年末列全国第16位前移至2002年的第7位，接近全国先进水平。计划生育工作为湖北经济社会发展提供了良好的人口环境，三十多年全省少生人口约1892万人，若按联合国粮农组织确定的人均0.8亩耕地的警戒线计算，可节省耕地1513.6万亩;若按每年人均消耗1.15立方米木材计算，每年可节约木材2175.8万立方米;若按每亩林地产出3立方米木材计算，每年可保护725.3万亩林地。

(二)稳定低生育水平面临的任务与挑战

按照湖北全面建设小康新三步发展目标，本世纪头20年在人口控制上，必须通过稳定低生育水平，实现最大限度控制人口规模、大幅度提高人口素质、有效规避人口结构风险、建立适应市场经济和法治化的人口控制机制，为实现人口现代化奠定基础。由于全面建设小康社会的“外需压力”和人口惯性增长的“内部制约”，达到未来人口目标不得不面对现实人口态势三方面的挑战。

1.必须应对人口的五大高峰。按最新测算，湖北即使将生育率顺利稳定在现有水平上，人口规模还将增长十几年，今后20～50年内人口发展史上将出现五大高峰。

一是人口总量高峰。据测算，21世纪头20年湖北省总人口还会以年均4.98‰的速度增长，到2019年达到6569.4万人时才停止增长，人口规模将比现在扩大9.46%。

二是劳动年龄人口高峰。目前，湖北省劳动年龄人口已达4581万人，就业问题不堪重负，全省现有约120多万城镇人口需要安排工作，每年还要新增30多万就业人口;而农村富余劳动力仅2003年就已突破了650万人。据测算，到2010年劳动年龄人口将达到4817万人，劳动年龄人口依然占据主体，就业成为列于首位的民生问题。

三是老年人口高峰。按国际通则以65岁作为界定老年人口的标准，湖北2000年65岁以上人口为420.7万，占总人口的7.01%，已进入老龄化社会。据测算2020年将达到812.18万人，2050年峰值时期将达到1662.76万人，届时老年人口占总人口的比例将是27.92%，超过1/4。

四是流动人口高峰。改革开放促进了经济发展，城乡间、产业间、地区间发展的不平衡加剧了人口的流动，也加剧了人口的城镇化。据“五普”统计，2000年湖北城镇化水平为40.22%。2003年湖北流动人口总数已达606万人，预计21世纪头10年内，流动人口将达到峰值，并将持续到人口城镇化率实现50%以后才开始缓慢下降。

五是出生人口性别比高峰。20世纪后10年，湖北出生人口性别比逐年攀升，2000年“五普”时高达128，其中，0～14岁组人数中，男性比女性人口多100万人。经过艰苦努力，2003年已下降到全国平均水平，但仍然严重偏离正常范围。今后能否在尽可能短的时期内将其稳定住并逐步使其降低至正常范围，尚无十分把握。

上述五个高峰的同期到来，不仅使湖北人口压力达到最大强度，同时也使湖北面临着人口年龄结构和性别结构进行性恶化的风险。以最优的选择趋利避害，度过这段“人口风险期”，不仅关系到未来人口与资源、环境、经济、社会的协调发展，还会对下一周期人口发展产生长远的影响。

2.必须解决“人口适应发展”的三大差距。人口是经济社会发展的主体，湖北全面建设小康社会目标的实现，很大程度上取决于人口控制的成败。目前湖北人口不能适应经济社会发展的需要和资源环境的承载能力，存在着十分庞大的人口数量、相对偏低的人口素质、日趋老化的年龄结构、严重失调的性别结构、急剧扩大的流动人口、不可回避的人口健康等问题，人口安全面临严峻形势，人口控制工作要适应全面建设小康社会，就必须以超常的方式解决下述三大差距。

必须解决人口规模与经济总量的差距。湖北建设全面小康社会规划要求，2020年全省GDP要达到17824亿元(折合2155亿美元)，总人口须控制在6301.5万人以内，方能实现人均28284元(折合3420美元)。以2003年湖北总人口6001.7万人论，要实现这一目标，今后17年内只能净增300万人，年均17.5万人。而在此17年中全省符合现行生育政策的夫妇年均新增24.8万对，2005年湖北进入新的人口生育高峰期，推行现行生育政策2020年人口将达到峰值6585万人，要比全面小康社会规划的人口控制目标多出283.5万人，换言之，未来人口规模要适应经济“总量”的要求，就必须进一步将生育率降至现行政策允许的水平以下，可见实现人口控制的任务十分艰巨。

必须解决人口素质与知识经济需求的差距。人口素质包括文化素质和身体素质。从人口的文化素质看，湖北现有15～60岁人口约4071万人，他们是劳动就业的主力，是人力资源的主体，但由于43.26%为初中文化者，高中和中专只占17.88%，大专以上仅占5.45%，全省人均受教育程度和每100人受高等教育人数均低于全国平均水平，人力资源总体素质偏低。由于20世纪后半期人口控制的成效，湖北今后10年将进入劳动力资源最丰富、人口抚养系数最低的人口转变“获利期”，能否抓住这一机遇将丰富的人力资源提升为人力资本，既取决于生产资本对劳动力容量的扩大，更取决于劳动人口素质对产业优化升级和知识经济创新发展的适应能力。目前由于人口素质偏低，湖北丰富的人力资源不仅难以发挥“人口红利”优势，反而成了就业包袱，一方面劳动力总量供大于求，百万农民工外出打工;另一方面第二、第三产业缺乏合格人才，劳动力产业转移形成了“级别高移，水平低移”，严重制约了知识密集型产业的发展。从人口的身体素质看，湖北在全国处于明显的劣势。全省每年约有7000名肉眼可见的先天畸形儿出生，加上出生数月和数年后才显现出来的缺陷，每年先天残疾儿童的总数实际为2万～4万人，约占每年出生人口总数的5%。2002年全省出生缺陷发生率高达9.1‰，现有残疾人300万，占总人口的5%。2003年我省艾滋病感染数居全国第九位，血吸虫病成为全国重防区，肝炎、性病、结核病等传染病和高血压、肥胖、糖尿病、精神病等非传染病急剧上升，严重威胁人民健康。在工业化过程中，区域经济的发展很大程度取决于人力资源的开发和配置，可见，缩小人口素质的差距，既是湖北实施中部崛起的关键课题，更应是人口工作的主攻方向之一。

必须解决人口结构失衡的差距。经过30多年的人口控制，湖北在收获人口再生产类型转变成果的同时，也付出了相应的成本和代价，不得不应对人口年龄结构和性别结构失衡的后果。目前解决年龄结构失衡带来的人口老化问题，已成为本世纪控制人口规模的底线，湖北将面临着未来“银色浪潮”的强烈冲击。2003年在人口控制将出生人口性别比纳入到现实重要工作内容的情况下，出生人口性别比仍高达124，仅比2000年的128下降4，少数地方性别比还在继续攀升，它将直接影响未来经济社会的发展和稳定。迅速遏制这一势头，确保低生育水平下的性别比平衡，既是当务之急也是整个人口惯性增长期的长期任务。

3.必须完成人口控制机制的三大转变。近十几年来，我国市场经济的发展促进了法治社会的建设，使人口控制工作的环境发生了极大的改变。伴随市场经济体制的日臻成熟、经济全球化和信息化程度的提高以及依法治国理念的深入人心，人口与计划生育工作的主体与客体正在发生着深刻的转变。作为主体的政府，通过转变职能，一方面，使大量权力资源回归社会;另一方面，由行政管理转变为行政服务，将使原有的行政“威力”大大削弱。作为客体的育龄人口，正在由“单位人”转变为社会人，流动程度日益加大，婚育行为趋向多元化，民主维权意识进一步增强，对生活质量的关注和生殖健康的需求日益增长，对计划生育管理服务的要求越来越高。人口与计划生育工作要适应这一变化，必须从资源配置到工作方式进行重大调整，完成工作机制的“三大转变”，即工作主体由单一的政府包揽转向“政府指导，部门协作、村民自治、依法管理、优质服务”;约束手段由强制为主转向以利益导向、法律规范为主;控制机制由“外生”型变为“内生”型，由“要我计划生育”变为“我要计划生育”。倘若这三个转变不到位，不仅低生育水平难以稳定，其他的目标亦难以实现。

二、21世纪头20年人口政策的重点与走向

(一)应对人口问题的政策走向

本世纪头20年，湖北人口与计划生育工作要实现稳定低生育水平的既定目标，无法回避前述人口问题的三大挑战，因此，必须认真分析人口发展态势，有针对性地抓住主要矛盾，统筹兼顾、因势利导地制定相关人口政策，在迎接挑战的同时有效地把握住人口发展机遇，为促进湖北经济社会的可持续发展，维护人口安全，再创良好的人口环境。我们认为，在制定相关人口政策时必须突出在稳定低生育水平前提下，努力提高人口素质，优化人口结构，具体地说，应把握好四方面问题。

1.准确把握控制数量与调整结构的平衡点。在三十多年的计划生育工作中，不断变革并延续至今的现行生育政策，使得湖北人口生育率近十年来持续处于更替水平以下，该政策的历史功绩必须予以充分肯定。面对低生育水平的人口形势，应该清醒地认识到，由于人口增长的“惯性”作用，湖北人口规模仍然在以每年一个小县的数量增长着，人口峰值尚未到来，人口数量增长的势头仍将维持十多年。与此同时，因人口数量控制的“急刹车”所导致的人口结构问题随着时间推移逐渐凸显，其中人口老龄化问题最为突出。如何在人口数量与人口结构之间把握平衡点，无疑成为未来人口政策制定必须面对的首要问题。

本世纪头20年，从人口适应经济发展和资源环境承载力的角度考虑，人口增长率当然是越低越好;但从当前规避人口老龄化过于迅猛的风险角度论，又需要适时放松对生育率的控制力度。对此，目前人口学界从不同角度出发，对我国本世纪头20年生育政策走向提出了不同看法，产生了调整生育政策，“以数量换结构”说。湖北如何取舍?我们以为，应从自身人口发展趋势的实际出发，确定未来人口发展的基本政策走向。从最新人口测算的结果看，若严格执行现行湖北生育政策，标准总和生育率为1.53，实际总和生育率将由2004年的1.4上升到2010年的1.68、2050年的1.78。维持这样的生育水平，总人口将于2019年达到峰值6569.39万人，2020年开始下降，2050年降至5956.26万人。与此相应的老年负担系数2020年为17.74，2050年将升至47.82;总负担系数(含少儿抚养系数)将由2020年的43.44升至2050年的71.32，回复到20世纪80年代的水平。如果采纳“以数量换结构”适当放宽二胎控制的人口政策的话，总和生育率将升至1.84，其结果与上述方案比较:①总人口:人口峰值年将多出135.81万人，2020年将多出136.66万人，2050年将多出358.95万人。②老年负担系数:2020年可低0.07个百分点，2050年可低3.01个百分点;总负担系数:2020年仍将上升2.41个百分点，2050年最终仅低1.11个百分点。由此可见，以“数量换结构”的代价是，2020年总人口数和老年负担系数同步增长，到2050年则以多增358.95万人，换取负担系数降低1.11个百分点(详见表1)。

从以上分析可看出，倘若放宽人口政策希冀“以数量换结构”，实际上并不能缓解湖北人口老龄化以及由老龄化所带来的负担系数问题，反而得不偿失，更令人担忧的是，一旦放宽二胎控制，可能导致人口政策的误读(如上世纪80年代的“开口子”)，所要承担的风险就更大了，这将直接影响到实现全面小康社会宏伟规划的实施，也将直接影响到人口与资源、环境、经济、社会的可持续发展。从以上分析还可看出，人口老龄化的高峰要经历较长时间方能显现，湖北应抓住这段时间为应对老龄化创造条件。总之，无论从利弊的权衡还是时机的选择看，湖北在本世纪头20年不宜对现行生育政策作大的调整，对生育控制的力度更不能有丝毫减弱，应坚定不移地执行现行计划生育政策。

2.充分收获“人口红利”应对老龄社会。“人口红利”又称“人口机会窗口”，指人口再生产类型由“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”模式转变过程中，因人口出生率下降速率快于人口老龄化速率，形成总人口年龄结构“中间大，两头小”(即劳动力人口多，少儿和老龄人口少)的现象，使得劳动力资源供给充足，社会抚养系数随抚养人口减少而下降，为社会经济高速发展提供了最优人口环境。“人口红利”取决于生育水平下降速率，生育水平下降越快，劳动力人口比例越高，潜在的发展机会和“红利”就越大，但是，获取“红利”持续的时间则相对越短;反之亦然。一般情况下，“人口红利”是一次性的，持续时间为30～50年。我国自推行计划生育政策三十多年来，在较短时间内实现了低生育水平，属于享受“人口红利”类型中发展机会大、持续时间短的典型模式。近20年来我国经济快速增长就受益于“人口红利”，丰富的劳动力资源亦形成了我国在国际分工中所具有的最大竞争优势。作为人口大省的湖北，目前亦处于“人口机会窗口”的开启期，据测算，如果维持现有生育水平，湖北劳动力人口的增长趋势还会持续15年左右;2008年湖北总抚养系数将降至最低点为29.08，随后转而上升，至2020年上升至43.44，2050年达71.32，在此基础上稳定十年，遂恢复到全国20世纪80年代的水平。换言之，湖北“人口红利”最丰厚时期仅剩15年左右，伴随人口老龄化高潮的到来，社会抚养系数的逆转上升会随时间推移加速，届时劳动力资源的竞争优势将随之弱化。

与“人口红利”相伴而生的是人口老龄化，它是人口转变过程中的必然产物。国际上以65岁及以上人口占总人口7%以上为老龄化社会，达到14%以上称老龄社会。目前全世界有22个发达国家65岁及以上人口达到15%。我国2003年65岁及以上人口占7.45%，约在2027年达到15%，接近发达国家目前水平。湖北2003年65岁及以上人口已占7.21%，按目前生育率测算，2026年将达到15%，进入老龄社会;2050年将高达27.92%，人口老化速度略快于全国平均水平。人口老龄化无疑会对经济和社会发展各个方面产生深远影响，突出问题之一就是前述社会抚养系数。社会抚养对象主要是少儿和老龄两类人口，少儿抚养意味着未来劳动力人口的培养，社会财富的潜在增加;而老龄抚养意味着社会财富的净输出，因此人口老龄化必然要求有相应的社会财富作保障。我省乃至我国面临的困境正是，经济发展水平与人口老龄化水平的不同步，经济尚未发达，人口过快老龄化。

以上情况表明，本世纪头20年湖北正处于“人口机会窗口”开启期，是经济社会发展的关键时期，必须最大限度地收获“人口红利”，为应对人口老龄化挑战创造更多的有利条件。从人口政策角度看，主要应注重:抓住劳动力供给充足的机遇加快经济社会发展，其中关键是就业问题，只有充分就业才能创造更多的社会财富，为老龄人口的社会保障支出提供更多的积累;要选准生育水平和老龄化水平的均衡点，根据人口转变形势适时调节生育率，科学地调整人口年龄结构;要统筹兼顾、未雨绸缪地建立健全养老保障体系，探索老人就业政策，建立有利于养老的税收政策，健全老年卫生保健体系，提高老年人自我保护能力，提倡代际和谐、家庭和谐和社会和谐，在维护传统的家庭养老基础上，发展社会养老事业，为老龄社会的到来做好准备。

3.建立出生性别结构平衡的长效机制。根据1955年联合国出版的《用于总体估计的基本数据质量鉴定方法》(手册Ⅱ)，确认“出生性别比偏向于男性。一般来说，每出生100名女婴，其男婴出生数置于102～107之间”，即明确认定出生性别比的通常值域判别标准，低于102或高于107都被视为异常。我国自上世纪80年代以来，出生性别比开始超过107且持续攀升，最高为1999年的122.7。湖北出生性别比的变化不仅与全国同步且常常高于全国平均水平，2000年“五普”出生性别比高达128，超出正常值21。

影响出生人口性别比的基本原因有生物学因素、自然因素和经济社会因素，与过去出生人口性别比比较，湖北人口性别比受生物学和自然因素的影响并不显著，出生性别比持续升高主要源于经济社会因素，诸如，几千年传统的男尊女卑生育观念，现实社会保障不健全所导致养儿防老的生活方式，社会重男轻女所造成的养儿投资回报大于养女，以及现代科学所造就的胎儿性别鉴定的技术等。性别比的失衡不仅会影响未来婚育市场的平衡、家庭关系的和谐和社会生活的稳定，也会给可持续发展和全面实现小康社会目标造成不利影响，其影响之深远、危害之严重将远远超出人口问题本身。

针对目前造成出生人口性别比升高的直接原因——人为选择胎儿性别，间接原因——重男轻女等各种经济社会因素，降低出生人口性别比需要像降低生育率一样，建立长短结合的机制标本兼治。相关政策的制定应做到:一方面，采取强有力的政策和技术措施，杜绝一切在孕产过程中人为选择胎儿性别的途径;另一方面，有步骤地调整不利于男女平等的经济社会政策，摒弃重男轻女的文化和观念，逐步缩小生育男女的家庭回报差别，从根本上消除择男弃女的内在动因，确保低生育水平下的出生人口性别结构平衡。

4.为全面小康社会提供高素质的人口资源。中国20世纪的人口问题突出表现为数量问题，进入21世纪，除了数量外更为重要的是结构和质量问题，也就是说，21世纪的人口政策应该是“三维”政策。随着经济结构升级和低生育水平的稳定，被数量所掩盖的质量问题必然会提上湖北人口工作的重要位置，提高人口素质将成为未来20年湖北人口与计划生育工作的“主旋律”。人口素质，学术界有身体素质、文化教育素质、思想道德素质“三要素”论和将后二项合为一体的“二要素”论，不管“三要素”还是“二要素”，人口素质是一个涵盖了人的方方面面的宽泛概念，尤其是当前明确了经济社会发展的“以人为本”宗旨，强调人的全面发展，制定加大人力资本投资，提高人口资源素质的政策，不论在其内涵还是外延上都显示出未来经济社会发展的必然性。为此，按照全面建设小康社会的要求，湖北本世纪头20年必须在提高人口素质上确立三方面的政策导向。

一要以提高人口身体素质为目标，全面实施生殖健康工程。首先，要通过实施出生缺陷干预工程，大幅度降低出生缺陷率，从源头上保障出生人口的先天素质。其次，要通过实施抗生殖道感染工程，把生殖道感染疾病的发病率控制在最低限度，有效保障妇女儿童的身心健康。最后，要建立与市场经济相适应的卫生防疫体系，迅速阻止艾滋病的蔓延，逐步消灭各种传染病、地方病，降低非传染病的发病率，使全体人口的健康水平有一个较大的提高。

二要以提高劳动者生产技能为目标，切实加大人力资本投入。尽管湖北劳动力资源十分充足，但是，劳动力人口的文化构成却以低层次人口为主体，总人口受教育水平偏低，成为就业结构性不平衡的重要根源之一，既加剧了就业矛盾，也制约了经济社会发展。据预测，2020年湖北人口城市化水平将达到60%，将有大批劳动力在一、二、三产业间流动，要使数量巨大的劳动力人口在城乡转变、产业转移过程中适应新的社会角色和劳动岗位，必须提高劳动力人口的文化教育素质，及时抓好职业技术培训和文化思想教育，加大对人力资本的投入，这应该是湖北最大限度地收获人口“红利”和实现全面小康社会的关键之举。

三要以提高整体国民素质为目标，大力创建终生学习型社会。湖北是教育大省，但反映人口文化素质的几个主要指标仍居全国中下水平，高科技产业发展滞后，科技创新能力不强，直接影响着经济竞争能力的提升，落实“科技兴省”既是湖北近20年人口工作的重要任务，也是实现中部崛起宏伟战略目标的关键所在。要注重加快社会事业的发展，充分发挥其为经济发展提供精神动力和智力支持的作用，尤其要加大教育投入，在现有普及初中基础上，尽快普及高中教育，扩大高等教育，大力倡导终生学习型社会，将湖北丰富的人力资源提升为人力资本，促进“人口红利”向更高层次的人力资本“红利”转化，适应以教育和培训为原动力的知识经济，最终超越“人口红利”的有限期而恒久地发挥作用。

(二)应对人口调控机制的政策走向

人口调控机制是指政府运用法规和政策对人口与计划生育进行调节控制，使其在社会生活中发挥有机整体作用的制度和机能。在经济市场化、全球化的进程中，市场经济引发了全方位的社会变革，它不仅加快了工业化、城市化、现代化的速度，也通过市场的法则推动着社会管理方式的转变。由市场配置各类资源的市场经济，要求政府实现社会管理的法治化，启用利益导向机制和通过健全社会保障体系等不同于计划经济的管理方式来实施社会管理和服务。政府如何实现自身管理体制的转变已成为当前社会管理及人口控制工作的首要问题。因此，湖北现有人口调控机制必须秉承“以人为本”和人的全面发展的宗旨，从四个方面运用政策的引导和制约作用加以整合更新，以适应经济市场化的发展趋势。

1.提高依法行政能力。社会主义法律的根本目的，是体现广大人民群众的根本利益，并使其表现为国家意志。计划生育作为基本国策，是为了控制人口过快增长以及提高人口素质、优化人口结构，实现人口与资源、环境、经济、社会的可持续发展，它代表着中华民族及其后代子孙长远发展的根本利益。依法行政是指行政主体依据法律规定，行使行政权力、履行自身的职责和义务。依法行政的宗旨，是以法律作为行政机关据以活动和人们对其活动进行评判的标准。由国家发起的计划生育工作从启动、推进到今天的大见成效，历经了几十年的演变，该过程不仅贯穿着国家行政机构自身的巨大变革，因其直接关涉到每一个家庭、每一个人的现实利益，在由上至下的推行中因具有一定的超前性，其历经曲折和艰辛，遭遇过强烈的振荡，至今仍经受着依法行政变革所带来的行政方式的强烈冲击。改变过去以行政强势直接干预家庭生育的方式，是当前人口控制工作所面临的严峻挑战，创建新的人口调控机制已成为未来人口政策制定和实施的首要任务，同时，提高依法行政能力，切实将人口法规和政策落到实处，亦成为未来人口控制能否成功的关键所在。因此，应重视下述三个问题。

一是健全人口与计划生育的法规体系。依法行政，法制先行。一方面，随着我国民主与法制建设的步伐以及新的相关法律法规的颁布与实施，人口与计划生育法规要不断修正和完善，使其与国家各类法律法规相衔接，例如，《行政许可法》的出台，就提出了对此前计划生育行政法规的规范和清理等。另一方面，要加强人口与计划生育法规体系的可操作性。近年施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》和《湖北省人口与计划生育条例》，为人口与计划生育工作创造了良好的法治环境，但在具体实施中，尚缺乏与原则性法规条款配套的实施细则和具体规定，使其在千差万别的现实执法中难以操作，具体工作仍显得无章可循。例如，计划生育奖惩制度随社会管理体制的变革已难以实施和兑现，必须因时、因地制宜地加以修正和完善，不仅要有相应的实施细则，还应有对不执行或无法执行者的相应对策，以保证法规的权威性和生命力。

二是提高人口与计划生育执法者的执法水平。再好的法规也要由人来执行。计划生育是一项思想性、政策性、科学性、群众性很强的工作，因此，培养一支政治思想素质强、业务熟、法律水平高、热爱计划生育事业的执法队伍，是人口与计划生育法治建设的基本要求，只有提高其文化和法律意识，增强依法行政的自觉性，促使其全面、准确地理解相关法律法规，才能真正做到严格执法，依法办事;同时，为确保行政执法的贯彻和落实，还应建立健全内、外部监督机制，通过有效监督约束执法者的行为，促进执法水平的整体提高。

三是切实维护计划生育者的权益。权力是权益的聚合，其合理性来源于权益，因而以权力维护权益是现代法治的内涵。但是，在三十多年计划生育工作中，政府工作的重点是完成人口数量的控制，关注的是计划生育者应尽的义务，对计划生育者权益的保障和维护却显得软弱无力，现有法规中的一些权益难以落实，使法规失去了应有的权威性和严肃性;与此相应的是，维护权益的措施和手段贫乏，且常常被忽视，致使行政执法质量的提高受到阻碍。例如，按省《条例》规定的独生子女保险、保健经费及其父母退休时一次性补助费，目前全省落实到位率不足10%，它不仅成为城乡广大计划生育者切身利益的维权问题，在建立法治政府中，它也成为政府依法行政能力和公信力问题，是计划生育行政执法中不得不关注并加以解决的重点问题之一。

2.创新行政服务方式。在稳定低生育水平基础上，新世纪的人口控制工作面临着重大变革，变革根源于两个基本要素，一是政府行政行为的自身革命，在市场经济发展和依法治国的要求下，行政行为经历了由行政即干预，到行政即管理，再到行政即服务这样一个行政理念演变的历程;二是人口控制目标的变更，即是由以控制人口数量为主，转向同时注重提高人口素质、优化人口结构、促进人口与资源、环境、经济社会可持续发展。未来人口控制必须适应这些重大变革，在人口政策的制定和实施中注重如下问题。

第一，变革行政理念和人口工作思路。长期以来，我国推行计划生育主要是采取强制性的国家干预，随着行政即服务观念的变革，计划生育必须实行以人为本、知情选择和优质服务，它既是观念的转变，也是行政行为的转变。同时，人口控制工作随着行政主管单位名称的变更，也必须由单纯的计划生育工作转向与经济社会发展紧密结合的各类人口问题的研究，运用综合治理方式探讨、解决和管理更为宽泛的人口问题。

第二，创建新的人口控制机制和人性化的服务方式。中央已明确提出要由过去强迫命令、行政干预向“依法管理、村(居)民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制转变，健全行政管理、技术服务和群众工作相结合的“三位一体”的管理和服务体系，既完成上级制定的目标任务，更要开拓性地创新服务，造福于民，让人民满意，最终营造出“我要计划生育”这样一个自觉自愿的、良好的社会生育文化氛围。

第三，提升计划生育综合服务质量。提高人口素质和人民生活质量是全面小康社会的重要内容，人口与计划生育部门正是完成这一使命的重要部门之一。为育龄人口提供优质技术服务，保证优生优育是未来人口政策不可或缺的重要内容，继续深入地开展“三大工程”(避孕节育优质服务、出生缺陷干预、生殖道感染综合防治)为重点的生殖健康计划，加强怀孕后的“三查”服务、跟踪随访等工作，使其进一步规范化，基层计划生育技术服务人员还应将指导育龄群众选择避孕措施的服务送进家庭，将服务扩展到被忽视的流动人口等弱势群体中，以保证计划生育优质服务的范围和质量;还应有针对性地开展咨询服务，以减少意外妊娠，防治孕产并发症，加强性病、艾滋病的防治，控制性传播疾病等，在满足不同层次、不同内容的生殖健康需求的同时，真正从源头上把住出生人口质量关;还要进一步加强业务队伍建设，提高人员素质，通过改革创新增强发展后劲。

3.激活利益导向机制。建立新的利益导向机制，可为稳定低生育水平提供内在动力。伴随低生育水平下的人口与计划生育工作目标和管理方式的变革，以利益杠杆取代过去行政干预手段已成为未来人口控制工作的必然选择。该选择体现为，一方面，由过去“处罚多生”为主向“奖励少生”为主转变，这是面对未来人口控制工作现实，充分发挥利益导向机制作用的重要内容。正在推广的农村计划生育家庭奖励扶助工作，正是新的利益导向机制的启动。这类制度应随着经济社会的发展，在计划生育家庭中进一步扩大和深化，如逐步推广至对城镇计划生育特困户的扶助等。还应在社会经济生活中继续给予计划生育家庭以与时俱进的优惠待遇，并随经济发展适度地进行调节，充分发挥利益机制的作用，使其真正具有激励性。

另一方面，应该充分利用经济发展中育龄人口随文化教育水平的提高、价值观念的变化，对孩子需求由功利型向情感型转变以及家庭生育成本随孩子抚养成本上升而发生的生育观念变化的时机，有针对性地推出鼓励少生优生且又具有现实和养老意义的相关奖励政策和社会保障措施，以适应年轻育龄人口生育观念的变革，促进人口控制工作的良性发展。

不得不提及的是，在创新激励机制的同时，必须重视已有法规和政策的落实。例如，不论是1987年还是2003年颁布施行的省《条例》都明确规定了计划生育的奖励措施，说明政府在调控中始终注重利益导向机制的作用，然而，随着计划经济向市场经济转型，如何兑现其利益，使其机制真正能够调节生育观念和行为，这既是依法行政、维护履行计划生育者权益的问题，也是运用利益导向机制不可或缺的内容，是未来人口控制政策不可回避的历史与现实问题。

4.健全社会保障体系。社会保障制度是国家为个人维持最低生活需要提供的基本保证。由于计划生育直接关涉到每一个家庭现在及未来的基本生活状况，建立健全社会保障体系，为计划生育家庭解除后顾之忧，已成为当前和未来人口控制工作迫在眉睫的任务。由于长期形成的城乡二元结构，湖北城乡社会保障制度依然呈现分离和割裂状态，从严格意义上说，目前农村的社会保障制度尚属起步阶段，这不仅造成了城乡计划生育政策的不合理，也给稳定低生育水平带来潜在的巨大压力和隐患。结合城乡人口变化趋势，政府通过制定相应人口政策予以规范和引导已是刻不容缓。

在农村，目前建立的属于社会保障体系范畴的主要是医疗、养老和计划生育保障。农村原有合作医疗已基本解体，“初级卫生保健”战略正在起步中，医疗保障的滞后是造成农村婴幼儿死亡率和先天残疾儿出生率高于城镇的主要原因。养老保障水平低已成为农村多胎生育的基本动因之一，生儿子仍然是传统家庭养老的最重要保证，计划外生育屡禁不止由此使然，性别比失衡也因此所致。即便是农村现有的计划生育保障也多限于商业性保险范畴，姑且不论其保险的功效，要实现依法建立带强制性统一的社会保障制度的要求还有相当大的距离，这也是未来控制人口数量、质量和结构都必须进行政策调控的重要内容。

在城镇，社会保障的范围虽然较农村齐全，但因经济形态转轨和经济体制变革，社会保障制度明显滞后。以与计划生育密切相关的养老保障为例，三十多年来湖北城镇独生子女家庭已达80%以上，妇女总和生育率于20世纪80年代后半期就已低于更替水平，武汉市近10年来仅1.2左右，“八四二一”(八个曾祖父母、四个祖父母、二个父母、一个孩子)的家庭格局正在出现，人口老龄化所伴随的养老保障问题刻不容缓。还有伴随各类制度改革所面临的医疗、失业、工伤、生育等保障问题，尤其是对于履行计划生育政策又遭遇失业下岗和在非国有单位的工作人员，相关保障制度的实施和兑现等，都构成了亟待解决的社会保障内容。

三、21世纪头20年人口控制工作实践的走向

(一)宏观思路:以科学发展观为指导

科学发展观要求人口、资源、环境、经济、社会协调和可持续发展。它强调“人口、资源、环境、发展”的四位一体，其中，人口是关键，人口既是可持续发展的起点，也是归属点;发展是宗旨，只有发展才可能解决人类面临的生存问题，只有在发展的动态过程中才能实现由不平衡向平衡的转变。换言之，科学发展观强调的是，必须为满足人的基本生存需求和人的全面发展，在以人为本中求得可持续发展;必须维持、扩大和保护自然资源基础，在合理利用中求得可持续发展;必须寻求生态环境与社会经济发展的平衡，在讲求生态效益中求得可持续发展;必须保持经济的理性增长和提高经济增长质量，在发展中求得可持续发展。人口问题的本质是发展问题，但如何发展又取决于人口的数量、质量和结构，取决于人口转变阶段的特征和规律。将湖北未来人口问题与资源、环境、经济、社会发展相联系，以科学发展观为指导，并以此作为拟定宏观决策的理论依据，方能为人口控制工作指明方向。

1.人口与可持续发展。未来湖北人口控制的宏观决策必须跳出湖北看湖北，跳出人口看人口，才能更全面、更深入、更透彻和更长远地明确人口控制的紧迫性和方向性。2003年湖北人口6001.7万人，居全国第9位，占全国总量的4.73%;全省国土面积居全国第15位，占全国总面积的1.94%，即是说，湖北324人/ km²的密度大大超过了全国平均水平，也超过中部地区249人/km²的平均水平，可见，湖北是人口问题突出的省份。

从土地资源看，1997～2003年湖北耕地资源共减少23.14万公顷，年均减少3.31万公顷，相当于每年减少一个通山县的耕地面积(2.98万公顷);而此7年间人口净增176.57万人，相当于两个中等县的人口。湖北耕地后备资源总量仅30.65万公顷，人均仅0.51公顷，姑且不论耕地后备资源开发困难重重。现实人口与耕地的反向增减，极大地加剧了耕地供求矛盾，为人口控制工作敲响了警钟。

从水资源看，湖北虽号称千湖之省，水网密布、湖泊众多，但经专家研究论证，省内水资源分布不均，总量并不丰沛，江汉平原是著名的“水袋子”，而鄂北高地则是“旱包子”。全省水资源总量仅占全国的3.5%，列全国第10位;人均占有量为1731立方米，仅列全国第17位，低于全国平均值，接近国际公认的人均1700立方米严重缺水警戒线。尤其严重的是，工农业粗放增长，使水资源受到严重污染，可用水急剧减少。例如，主要湖泊和水库的水质大部分已不能满足功能区划的要求，水质较差、符合Ⅳ类或Ⅴ类标准的占61.9%，水质污染严重、为劣Ⅴ类的占9.5%。城市内湖和纳污河渠的水质污染更为严重。

从矿产和能源看，湖北矿产储量潜在价值约为14728亿元，居全国第14位;人均潜在总值2.48万元，排全国第17位;单位国土面积潜在总值为818.24万元，位于全国第12位。仅以能源为例，煤矿已探明储量不足全国1%，全省煤消费总量的85%需从外省调入;石油剩余可采储量仅占全国0.8%，江汉油田提供的原油仅占省内消费量的14%。湖北人均矿产资源、人均林地资源等指标在全国排位相对靠后。

可见，湖北也是人口与资源、环境矛盾突出的地区，人口的持续增长将使人均各类资源的占有量持续下降，资源和环境将不堪重负，未来人口生存空间日趋狭小。

再从经济角度算一笔账。湖北计划生育工作31年来累计少生1892万人，首先从GDP增长看，按2002年全省人均GDP8309元(约1000美元)的水平计算，相当于少需要1572亿元的GDP总量，占2002年GDP总量的31.6%;假定2002年全省达到GDP总量4975.6亿元不变，少生1892万人就相当于提高了人均GDP 1995元，占2002年人均GDP8309元的24%;为解决温饱实现基本小康减轻了人口压力，提前4～5年实现人均800美元的小康水平。其次从抚养资金看，以国家统一测算标准人均终身2.3万元教育成本计算，可为家庭节约教育支出4351.6亿元;全省可少建小学1万多所，按每所小学平均每年支出10万元计算，仅小学教育支出一项，每年可为各级财政节约10多亿元。再次从医疗保险看，按人均地方财政补助10元的新型农村合作医疗保险及其80%的开展面测算，每年可为地方财政节约15136多万元的医保补助费。

可见，控制人口能极大地促进经济社会的可持续发展，能加快全面小康社会的实现。

除了上述资源、环境和经济社会可持续发展因素外，人口控制的必要性、紧迫性还在于，湖北低生育水平是在社会生产力不发达、城镇化严重不足、人均收入不高、行政干预家庭生育等情况下实现的，人们现有生育观念与可持续发展的要求仍然存在着一定差距，这意味着，在一个相当长的时间内，仍然潜藏着人口反弹的危机，控制人口仍然是未来可持续发展的首要因素。因此，要把人口控制工作摆在可持续发展战略的首位，保持清醒头脑，坚决克服盲目乐观和麻痹松懈情绪;要高度关注人口安全问题，本世纪头20年如果低生育水平稳不住，全面小康社会的宏伟目标就可能落空。

2.统筹发展中的人口控制工作。以科学发展观为宗旨，人口控制工作必须与资源、环境和经济社会发展统筹兼顾，尤其应注重三方面问题。

要在统筹城乡发展中控制人口数量、优化人口结构。人口控制应纳入到统筹城乡发展工作中，尤其是农村的人口控制仍然是未来的重点。政府应加强人口的综合治理工作，适应人口控制机制的变革。例如，在建立健全利益导向机制的同时，必须做到千方百计地落实法律规定的计划生育家庭应享有的各种奖励优惠政策，切实执行对农村独生子女和双女家庭的扶助奖励政策等，以维护计划生育工作来之不易的好形势。又如，农村养老保障制度的建立是控制农村人口数量、改善人口结构的重要环节，是解除农民后顾之忧的重要保证，要加快构建多层次、广覆盖面的社会养老保险和保障制度，尤其要引导和增强农村养老工作的开展，在充分发挥家庭养老功能的基础上，引导和发展社会养老。另外，目前湖北城镇化水平尚低，应进一步消除城乡人口流动的限制，制定相应的优惠政策鼓励农村人口向非农产业和城镇转移，加大城镇化及城市圈的发展，创造更多的就业机会。目前发达国家人口迁移率在10%～20%之间，我国仅达3%左右，未来人口流动和迁移的增加既是城市化发展的一个必经过程，也是形成现代生活方式的过程，是促进人口结构优化的必由之路。

要在统筹经济社会发展中提高人口素质。经济发展为社会发展提供了物质基础，而加快社会发展将为经济发展提供精神动力和智力支持。为推进人口控制工作，在加强社会发展中，一方面要注重公共卫生体系建设，提高计划生育技术服务机构的服务能力，把计划生育技术服务机构纳入公共卫生体系建设的总体规划中，统筹安排、协调推进，重点加强县乡两级计划生育服务机构建设，配备必要的医疗卫生设备和专业技术人员，提高服务能力和服务水平，把住出生人口素质的关口，全面提高人口的身体素质。另一方面要加大基础教育和农村教育的投入，促使湖北人力资源中四分之一强(28.55%)的农村文盲、半文盲和小学文化者提高受教育水平，在普及现有初中教育的同时尽快普及高中教育，为农村脱贫致富和劳动力转移增加动力，政府必须充分利用现有教育资源，促进人力资本积累，变人口大省为人力资本强省，这是直接关系到湖北全面小康社会实现的关键。

要在统筹人与自然的和谐发展中强化人口控制工作。首要的是加强人口发展战略研究，各级政府应制定与现代化建设相适应的人口发展规划，以实现建设全面小康社会的目标;同时，还应以促进人的全面发展为核心，深入探讨制约人口发展的突出矛盾和问题，特别是人口与经济发展、社会进步、资源利用、环境保护、社会保障等之间的关系。破除“见物不见人”的发展观，始终把人口控制工作放在经济和社会发展的全局中去考虑，实现由“就数量谈人口”到“就发展谈人口”的转变。其次，要突出“以人为本”的发展观，将其真正作为经济与社会发展的本质与核心，密切关注人口数量、人口素质、人口结构、人口就业、人口健康、人口迁移与流动等问题，促使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源、环境的承载能力相适应，与人的全面发展相呼应。最后，讲发展必须重视人口问题，必须以人均观念衡量其发展数量、质量和速度，讲发展还应以满足当代人和未来各代人的需求为目标，既要为当代人造福，也必须为子孙后代的生存和发展着想，坚持走可持续发展的道路。

(二)微观思路:以机制创新为突破口

20世纪后30年，湖北在控制人口数量，攻克“天下第一难”过程中建立了一套以政府推动、行政约束为主的人口与计划生育工作机制，总结出“三不变”、“三为主”、“三结合”一套完整的经验。进入21世纪以来，随着人口与计划生育工作任务、环境和条件的改变，原有的工作机制正面临一系列严峻挑战。目前，在基层减少行政审批事项、实行依法行政、推行干部“海选”，使过去的“强攻硬上”的方式无法奏效;乡、村、组三级干部精简，使延续多年的计划生育“人海战术”无法进行;规范收费和对行政成本的控制，使计划生育的“消耗战”无法维持;大量农民外出和城镇离岗职工自谋生路，使户籍地和所在单位的计划生育管理无法落实。可以说，每一项完善市场经济改革措施的出台，都给人口与计划生育工作增加了新的难度。湖北人口与计划生育工作要实现本世纪头20年的既定目标，必须适应市场经济的客观要求，以建立内生机制为目标，从资源配置到工作方式实行以下调整。

1.整合社会资源，强化社会制约机制。目标管理责任制是保证计划生育工作得以落实的有效手段之一，但在社会转型中，出现了计划生育的责任制无主体承担，责任制难以落实的现象，如那些由市场经济孕育出的多种性质的企、事业单位及社会组织，因其经营和运行机制的市场化，不愿承担或回避承担政府的人口控制责任;即便是原有国营、集体的企、事业单位及社会组织，因经营和运行机制转换，对责任制的落实也不积极。面对政府职能在弱化，人口计生工作要强化，必须按照责权同步的原则，在权力资源回归社会的同时将人口与计划生育工作责任回归社会，这就必须做到:

一要继续坚持一把手亲自抓、负总责的目标管理责任制。对各级党政领导和计划生育部门进行责任考核，落实“一票否决”制度，对工作失职的要追究责任，以保证将人口控制工作置于各级政府综合治理社会发展所有问题的首位，促进人口控制工作的落实。

二要加强政府各部门的综合治理。人口问题涉及诸如土地、企业、医疗、社会保障、户籍、劳动、教育、财税等诸多领域和社会管理部门，在各类体制改革中，有些部门在改革制度和措施时，忽视甚至取消了原有与计划生育相关的条款和政策，在一定程度上造成了政策上的无序化，使政府调控形不成合力，因此，必须加强政府部门间的政策协调和综合治理及服务。必须强调的是，人口与计划生育综合治理的重点在基层，但在城乡基层社区的建设中，在机构、人员、经费上都没能向基层倾斜，地方政府应对此给予足够的重视，使人口与计划生育工作真正落实到位。

三要还责于社会，建立严格的责任制。首先，要还责于各个有关职能部门，建立责权明确、便于操作、奖罚适度的部门人口计划生育工作责任制，充分利用有关职能部门的权力资源作好人口与计划生育工作;其次，要还责于社区，建立有效的村(居)民计划生育自治机制，使基层的人口计划生育工作由“他治”变为“自治”，彻底改变政府“包打包唱”，计划生育唱在省里、热在县里、急在乡里、冷在村里的局面;第三，要还责于各个社会团体组织，建立严密的属地人口计划生育工作责任制，使人口与计划生育管理服务措施落实到户到人。并要向基层组织提供必要的法制、经费和技术保障，使其具备自我约束、自我激励和自我服务三大功能，能够有效地承担人口与计划生育责任。

2.加强利益导向，催化节育内生机制。政府启用计划生育的利益机制是指运用经济手段引导生育主体从自身利益出发，通过衡量生孩子的成本与效益，实现对生育数量的控制。消除生育意愿与生育政策的差距，是建立人口与计划生育工作内生机制的前提。目前，尤其要加强建立以村为主、户落实的微观自律机制。鉴于湖北农村人口生育意愿的转变有一个较长的过程，在本世纪头20年必须以建立人口与计划生育工作内生机制为目标，锲而不舍地搞好三项工作:

其一，要加强利益导向，从重点处罚超生转向重点奖励少生、优生，使实行计划生育的对象能够直接得到人口效益的回报。要改革一切不利于少生、优生和“女儿户”的规则、观念，保护计划生育对象的合法权益，制定有利于计划生育家庭的社会救助政策，给予计划生育的贫困户生活保障补助，切实解决计划生育夫妇的生产、生活中的困难，使计划生育家庭获得同等“生育效益”。

其二，城乡要加快发展养老、医疗、生育等保险事业和社会福利保障制度，农村应尽快建立计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。还要健全社会保障的法律制度，使其在推进中有法可依。

其三，依法建立健全基层社区的村(居)规民约，充分发挥群体的自我约束能力，使计划生育的自律机制逐步由宏观到微观、由群体转向个体。

3.推进观念变革，培植婚育文化机制。三十年来计划生育的成效与大张旗鼓地宣传教育密不可分，而生育观念的彻底转变才是人口与计划生育工作要达到的最终目标。虽然目前人们初步建立起了有关人口、资源、环境和社会经济可持续发展的观念，但由于我国人口控制方式的特殊性，人们的生育意愿与国家人口政策要求仍存在一定距离，传统的生育观念在一部分人思想中根深蒂固，加之湖北在经济社会发展水平、人口文化素质、社会保障制度、城市化进程以及生产生活方式上依然存在着滋生传统生育观念的土壤，未来依然要加大宣传教育工作，将转变生育观念作为人口控制实践的治本之策。

首先，要充分发挥宣传教育的作用，采取多种群众喜闻乐见的形式，利用各种类型的传播手段宣传人口与计划生育法规，在各级各类学校、人口学校、社区活动室举办人口与计划生育法规讲座，为群众提供技术咨询等，使广大群众了解人口与计划生育法规及现实人口与资源、环境形势，增强人口安全意识，增强人与自然和谐的理念。

其次，要经常地、广泛地开展公益性人口与计划生育教育工作，在农村要更深入地开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，为新型生育文化的创建营造良好的社会氛围。在宣传教育中要注重发挥非政府组织的作用，充分利用其社会资源，这也是发动群众进行自我教育的最佳方式，政府应给予鼓励、支持和引导。

最后，在基础教育中应增设人口与资源、环境可持续发展和普及计划生育的课程，中等以上学校要开设人口及青春期、性保健讲座课程，城乡基层社区人口学校要开办普及避孕、节育、优生优育、生殖保健科学知识的义务讲座或课程，尤其是要加强流动人口的生殖保健教育，积极培育新型的婚育文化和观念。4.增加政府投入，完善管理服务机制。近年来对计划生育投入不到位和空转现象十分严重，成为制约人口控制工作发展的瓶颈。据2002年省财政厅、省计生委联合对湖北省17个市州、直管市和34个县市区计划生育经费收支管理情况进行的检查，有15个市州本级共欠计划生育事业费1241.56万元;31个县市区欠近3 000万元。大部分县市不仅本级不能落实，还将50%左右的经费转移给乡级负担，实际上乡级财政根本无力承担，导致计划生育经费落空，使得一些地方免费技术服务难以落实到位、计划生育行政和技术队伍难以稳定、流动人口管理等一系列基层基础工作难以正常开展，也造成乱收费、乱罚款屡禁不止。对基层人口和计划生育事业的投入是国家经济社会发展的基础性投入，这是未来人口控制工作的财力保证。完善人口的管理服务机制应做到:

一要将人口投入作为公共财政支出的重要项目之一，为人口与计划生育工作提供有效的财力保障。在过去的20多年中，湖北农村人口与计划生育工作投入有三个来源，一是超生罚款，二是村组统筹与行政收费，三是财政预算。近几年超生罚款来源枯竭，行政收费和村组统筹被取消，财政预算成了唯一来源，同时，人口与计划生育工作的开支由于工作内容拓展、服务项目的增多而逐年成倍增长，仅有的财政投入已是杯水车薪。随着人口与计划生育需求的增加和对计划生育对象奖励、优惠力度的加大，人口与计划生育经费支出将逐年成倍增加，要彻底解决投入不足问题，必须根据实际需要大幅度增加预算，并建立稳定的投入增长机制。

二要大力加强专职队伍建设和部门业务建设，大幅度提高人口与计生部门的管理服务水平。随着人口与计生工作范围的拓展和对管理服务要求的提高，人口与计划生育工作的专业化程度将不断提高，必须建立一支与之相适应的能管理、会服务的专职队伍。要根据需要设立计划生育机构和岗位，建立稳定的管理服务网络;健全专职人员的业务培训、绩效考核和准入淘汰制度，确保专职队伍素质。

三要按照工作需要扩大人口和计划生育管理部门的职能，提高各级人口和计划生育部门的综合协调功能及行业管理能力，使其职责对称，能代表和胜任政府有效行使人口与计划生育的管理与服务工作。

参考文献

1.湖北省人口和计划生育委员会:《湖北省计划生育委员会人口预测简要说明》，2004年10月。

2.湖北省人口和计划生育委员会:《坚持计划生育国策不动摇促进人口与经济社会的协调发展和可持续发展》，2004年3月。

3.湖北省国土资源厅:《统筹人与自然和谐发展(国土资源部分)有关材料》，2004年2月。

4.施中传:《关注人口安全为建设小康社会创造良好社会环境》，2004年。

5.田雪原主编:《全面建设小康社会中的人口与发展》，中国人口出版社，2004年。