湖北省人口老龄化与养老保障制度建设

时间：2023-03-10 理论教育版权反馈

【摘要】：人口老龄化是指老年人口在总人口中所占比例不断增长的过程。人口中未成年人、成年人以及老年人比重的变化，对社会经济发展影响巨大。特别是在养老保障领域，人口老龄化将对养老保障制度带来严峻挑战。课题由三部分组成，依次分析了湖北省人口年龄结构特点及老龄化现状;人口老龄化对湖北省养老社会保障制度带来的挑战;最后提出相应的对策建议。

湖北省人口老龄化与养老保障制度建设_湖北省全面建设小康社会人口发展战略研究

湖北省人口老龄化与养老保障制度建设

杨　玲

党的十六大提出我国在21世纪前20年经济社会发展的目标是:“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步，文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。”^[1]

在全面实现小康社会的道路上，我们依然面临一系列矛盾和问题，人口老龄化就是其中之一。人口老龄化是指老年人口在总人口中所占比例不断增长的过程。衡量一个国家或地区人口老龄化的程度，国际上通常用老年人口比例表达。当一个国家和地区60岁及其以上人口占总人口的比重达到10%或65岁及其以上老年人口占总人口7%，即意味着这个国家或地区人口年龄结构进入老年型。

由于不同年龄段人口具有不同的经济社会特征，因而在经济发展中的作用也存在显著差异。人口中未成年人、成年人以及老年人比重的变化，对社会经济发展影响巨大。特别是在养老保障领域，人口老龄化将对养老保障制度带来严峻挑战。

人口老龄化既是生育率持续下降和平均预期寿命不断提高的产物，具有一定必然性;同时又是社会人口结构的一个重大变革，并将对社会发展带来一系列潜在影响。

随着科学技术的进步，社会经济的发展，不仅发达国家人口进一步老龄化、高龄化，多数发展中国家也在快速步入老龄化社会。据世界银行预测，到2030年，全世界老年人口将达到14亿人，是目前老年人口总量的2倍，届时老年人占总人口比例也将由1990年的9%增至2030年的16%，人口老龄化成为全球关注的热点问题。各国人口问题专家普遍认为，人口问题将成为21世纪的主要挑战。

中国是世界上人口最多的国家，快速增长的人口给中国的社会经济发展带来了巨大压力，影响了经济发展速度，妨碍了人民生活水平的提高。因此，我国自20世纪70年代开始推行以控制人口数量为目标的计划生育政策，有效地控制了人口数量的迅猛增长，但同时也带来了一个令人关注的问题:人口老化。

根据全国第五次人口普查统计，2000年底我国60岁以上人口已经达到1.32亿人，约占全国人口10%，中国进入老龄化社会。与发达国家不同的是，发达国家老龄化进程一般长达几十年甚至100多年(如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年)，而我国仅用18年(1981～1999年)就从成年型社会进入了老龄化社会;此外，发达国家人口老龄化伴随着城市化和工业化，呈现出渐进特征，当这些国家65岁以上老年人口达到7%时，人均GDP一般在1万美元以上。而我国进入老龄化社会时，人均GDP仅为800美元，发达国家的人口是“先富后老”，我国是“未富先老”。有预测显示，我国人口老龄化在未来几十年中将呈现加速发展态势:2010年、2020年、2030年、2040年、2050年我国65岁及以上人口占总人口的比重将分别上升至8.4%、11.7%、15.9%、21.5%、23.0%。^[2]

湖北省作为中部省份，虽然人口老龄化程度不及东部的江浙、上海，南部的广东，北部的北京、天津等地区，但在经济发展水平相对落后、农村剩余劳动力输出规模不断扩大等因素的共同作用下，可以预见，我省老年人口保障问题将成为未来若干年内我们必须面对的难题之一。

本课题将重点分析在老龄化背景下，湖北省老年社会保障制度面临的冲击以及应对措施。课题由三部分组成，依次分析了湖北省人口年龄结构特点及老龄化现状;人口老龄化对湖北省养老社会保障制度带来的挑战;最后提出相应的对策建议。

一、湖北省人口年龄结构特征及老龄化概况

湖北是中国人口大省。中华人民共和国成立后，我省人口发展经历了三个阶段，人口年龄结构也呈现出三种不同特征。中华人民共和国成立后至计划生育政策推行前，我省0～14岁人口比重持续上升，从1953年的34.17%上升到1964年的40.12%;老年人口比重则出现下降趋势，65岁以上人口比重从1953年的3.97%下降到1964年的3.47%，老少比为11.60%，人口年龄结构属于年轻型。20世纪70年代我国推行计划生育政策后，人口生育率大幅下降，加之人均预期寿命延长，人口年龄结构迅速发生变化。1982年湖北省人口结构类型从年轻型转变为成年型。此后，随着计划生育工作在全省普遍推行以及人们生育观念的改变、医疗技术水平的提高，我省人口再生产类型发生根本转变。

2000年第五次全国人口普查数据显示，湖北省人口出生率、自然增长率已分别下降到9.7‰、5.2‰，育龄妇女总和生育率低于更替水平，人口再生产类型由“高出生、低死亡、高增长”转变为“低出生、低死亡、低增长”，人口老龄化趋势显现。2000年我省人口平均预期寿命71.08岁，65岁以上老年人口为3818701人，占总人口的6.42%，社会步入老龄化阶段。2003年末，湖北省总人口为6001.7万人，居我国大陆省份第8位，当年人口出生率为8.26‰，自然增长率2.32‰，人口总量呈现持续低速增长的态势。

(一)湖北省人口年龄结构特点

1.近10年来湖北省人口年龄结构变动特征。表1分别给出了第四次、第五次人口普查中湖北省人口年龄结构数据:

表1　　湖北省人口年龄结构基本状况

资料来源:根据第四次、第五次人口普查资料整理。

1990年第四次人口普查资料显示，湖北省总人口为5397.05万人。其中，0～14岁人口为1535.67万人，占总人口的28.45%; 15～64岁人口为3564.61万人，占总人口的66.05%;65岁及以上人口为296.77万人，占总人口的5.50%。

同1990年第四次人口普查相比，2000年第五次人口普查直接登记人口增加到5949.82万人，增加552.77万人，增长10.24%。其中0～14岁人口减少到1360.74万人，比重下降了5.58个百分点;15～64岁人口增加到4213.94万人，比重上升了4.77个百分点;65岁及以上人口增至375.13万人，比重上升0.81个百分点。通过对两次人口普查资料的比较分析，可以看到近10年湖北省人口年龄结构变化的特点。

(1)少年儿童组人口不仅比重有较大幅度降低，而且绝对数量也持续下降。表2显示:我省0～14岁人口在1990～2002年12年间，绝对数量减少了206.98万人，占总人口的比重下降了6.26个百分点。并且，随着我省计划生育政策的有效推行，这一趋势将持续发展。

表2　　湖北省0～14岁人口变化

资料来源:根据第四次、第五次人口普查资料以及2002年、2003年湖北统计年鉴计算整理。

(2)15～64岁劳动年龄人口数量、比重略有上升。表3显示:我省15～64岁人口从1990年的3564.61万人增加到2002年的4253.28万人，净增688.67万人;该年龄段人口比重也从1990年的66.05%增加到71.03%，增长4.98个百分点。

表3　　湖北省15～64岁人口变化

资料来源:根据第四次、第五次人口普查资料以及2002年、2003年湖北统计年鉴计算整理。

(3)人口老龄化问题日益突出，老年人口不仅占总人口比重不断增加，而且绝对数量快速增长，见表4。

表4　　湖北省65岁及以上老年人口变化

续表

资料来源:根据第四次、第五次人口普查资料以及2002年、2003年湖北统计年鉴计算整理。

在计划生育政策持续有效推行及人民健康水平不断提高的背景下，我省65岁及以上老年人口快速增长，从1990年的296.77万人，增加到2002年的405.99万人，净增109.22万人;该年龄段人口占全省总人口比重也从1990年的5.50%增加到2002年的6.78%，增长1.28个百分点，人口老龄化程度不断加深。

2.湖北省各地区人口年龄结构差异。总体上看，湖北省人口年龄结构不但显示了老龄化的发展趋势，而且省内不同地区之间人口年龄结构也存在较大差异，地区发展不平衡。从表5中我们可以了解到湖北省各地区人口年龄结构的差异。

表5　　湖北省各市(州)、县、(市、区)人口年龄构成(2000年)

续表

资料来源:根据湖北省第五次人口普查汇总资料(上册)整理。

在老年负担方面，武汉、宜昌、恩施土家族苗族自治州等地区的老年人口比重最高，65岁及以上人口接近或超过7%，老年抚养比在10%左右，其中宜昌该项指标达11.63%，老年负担较重;黄石、咸宁、鄂州、孝感、黄冈等地区65岁及以上人口比重在5%～6%之间，老年负担相对较轻。儿童负担方面，武汉、宜昌等地区0～14岁儿童占总人口比重不足19%，少儿抚养比不足25%，负担较轻;咸宁、鄂州、孝感、黄石等地该年龄段儿童占总人口比重超过25%，少儿抚养比在37%～39%之间，负担较重。

(二)湖北省人口老龄化概况

1999年，湖北省60岁及以上老年人口达600万人，占全省总人口的10.06%，标志着我省已进入人口老龄化初期。2002年，湖北省65岁及以上老年人口占总人口的比重为8.81%，高于8.16%的全国平均水平，也高于同属中部省份的河南(7.38%)，老龄人口无论是数量还是比重都呈现出快速增长的趋势。

1.湖北省人口老龄化特点。

(1)老龄化速度较快。新中国成立后的第一次人口普查(1953年)资料显示，湖北省65岁及以上老年人口为110.31万人;1964年第二次人口普查时，我省65岁及以上老年人口增加到116.87万人;1990年第四次人口普查时，湖北省该年龄段人口为296.77万人;2000年，第五次人口普查资料显示，该年龄段人口增加到375.13万人，十年增加了78.36万人;2003年该年龄段人口达到420.7万人，比2000年第五次人口普查增加了45.6万人，增长12.16%，见表6。

表6　　湖北省65岁及以上人口数量及比例变化

资料来源:根据第一次、第二次、第三次、第四次、第五次人口普查资料及2001年、2002年、2003年湖北统计年鉴整理。

据统计，2000年与1990年相比，湖北省65～69岁人口增加了21万多人，增长16%;70～74岁人口增加20.2万人，增长23.4%;75～79岁人口增加27.6万人，增长54.7%;80～84岁人口增加18.5万人，增长97.7%;85岁以上老人增加1.5万人，增长19.8%^[3]，老年人口高龄化趋势明显。

据预测，今后5年内，我省人口老龄化的速度还将进一步加快，60岁、65岁、80岁及以上老年人口将分别以3.97%、3.31%、8.14%的速度增长;预计2010年，全省65岁及以上老年人口将达到908.48万人，占全省总人口的13.48%^[4];到本世纪中叶，全省老年人口将占总人口的27.4%，人口年龄结构迅速老化。

(2)人口老龄化存在显著的城乡与地区差异。湖北省第五次人口普查资料显示:我省乡村老龄化程度高于市、镇。2000年市、镇65岁及以上人口比重分别为5.87%、5.28%，低于全省平均6.42%的水平;全省乡村65岁及以上老年人口比重则达到6.91%，高于全省平均水平0.49个百分点，高于城市1.04个百分点，高于镇1.63个百分点，农村人口老龄化问题突出。此外，省内不同地区之间老龄化程度也存在着较大差距(见表7)。

表7　　湖北省不同地区65岁及以上人口比重

资料来源:根据湖北省第五次人口普查汇总资料(上册)整理。

从全省范围来看，65岁及以上人口比重最高的是宜昌地区，为8.52%，最低的黄石地区为5.24%，两者差距达3.28个百分点;从省内城市来看，差距同样明显:最高的武汉市65岁及以上人口比重为6.89%，比最低的咸宁市高出2.94个百分点;从镇来看，最高的荆州为6.03%，最低的黄石为4.16%，二者相差1.87个百分点;从乡村来看，宜昌地区65岁及以上人口比重最高，达9.92%，黄石地区最低，为5.23%，两者相差高达4.69个百分点。

(3)人口老龄化与经济发展水平反差大。考察发达国家人口年龄结构变化历史我们发现，发达国家是在经济高度发展的背景下进入老龄社会的，属于“先富后老”。因此，这些国家在人口老龄化来临时，已经具备了较强的物质基础和社会承受力。而湖北省与我国多数地区相似，老龄化主要是计划生育政策实施后人口生育率在较短时间内大幅度下降造成的，是在经济实力不足、社会承受力较弱的条件下出现的，属于“未富先老”。资料显示:日本65岁以上老年人口达到7.1%时，人均国民生产总值为4981美元，而湖北省老年人口比重达到同等水平时，人均国民生产总值只有1000美元左右，仅为日本的1/5。人口年龄结构老化对经济产生巨大压力。

2.湖北省人口老龄化成因。人口老龄化是现代人口转变的必然结果。人口出生率、死亡率、人口迁移等因素均对人口年龄结构产生不同程度的影响。其中，死亡率和出生率的下降是导致人口老龄化的基本因素。但是，在人口发展的不同阶段，二者所起的作用不尽相同。一般而言，在老龄化的最初阶段，人口出生率下降，同时，死亡率下降的重心也从儿童逐渐向中老年人群转移，这一阶段的老龄化是出生率与死亡率两个因素共同作用的结果，老龄化进程也在这一时期呈现加速发展的特点。当出生率降至历史最低位，其继续下降的空间已极为有限时，导致人口老龄化的主导力量是老年人口死亡率的下降。

(1)人口出生率变动对湖北省老龄化的影响。湖北省人口老龄化的主要原因是生育率的快速下降。妇女生育水平降低，人口出生率下降，出生人口的大量减少使少年儿童在总人口中所占比重降低，从而增加老年人口所占比重，使人口结构出现老龄化现象。出生率下降越快，人口老龄化的发展也越快，只有当出生率不再下降，人口老龄化过程才会相应停止。这种由出生率引起的老龄化，不是靠增加老年人口的绝对数量，而是由于少儿人口绝对数的减少引致老年人口比重相对上升。

与全国其他地区相同，湖北省生育率下降并不是自发的生育行为，而是诱导性计划生育政策和社会经济发展共同作用的结果。

自20世纪70年代我国实行计划生育政策以来，湖北省人口快速增长的势头得到有效遏制，妇女总和生育率降至更替水平以下，人口再生产类型实现了由“高出生、高死亡、高增长”到“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变，进入低生育水平发展时期，人口出生率持续下降。

表8　湖北省历年人口出生率、死亡率及自然增长率变化(‰)

资料来源:2003年湖北统计年鉴。

从表8可以看到，1980年湖北省人口出生率为20.36‰，到1995年、1996年，我省人口出生率分别降到16.18‰和16.08‰，但仍高于相邻的中部省份河南(14.41‰、14.28‰)和湖南(13.02‰、11.72‰);1999年，湖北省人口出生率降至11.57‰，低于河南(14.07‰)、湖南(11.72‰)，人口出生率下降速度较快。2000年我省人口出生率降到10‰以下，近几年一直稳定在8.5‰左右的较低水平;2002年该指标降至8.38‰。1980～2002年，我省人口出生率降低了11.98‰，符合政策生育率提高到94%，一孩妇女积存率达到45.85%，接近全国先进水平。

2003年我省全年出生人口49.5万人，出生率为8.26‰，死亡人口35.6万人，死亡率为5.94‰，全年净增人口13.9万人，自然增长率为2.32‰。人口出生率与自然增长率分别低于12.41‰和6.01‰的全国平均水平;与2002年相比，我省出生人口减少0.6万人，人口出生率下降0.12‰，人口出生水平为20世纪70年代实行计划生育政策以来的最低水平，是全国降幅最大的省份。据预测，如果现行计划生育政策不变、工作力度不减，湖北省将在2020年实现人口“零增长”(比全国预计时间提前15年)，我省人口年龄结构进一步老化的趋势不可避免。

(2)人口死亡率变动对我省人口老龄化的影响。考虑到死亡率下降水平在不同年龄人群中的分布对人口年龄结构影响不同，因此，对死亡率下降的影响必须做具体分析。如果死亡率的增减变化在各年龄组是均衡分布的，则无论死亡率怎么下降也不会引起人口年龄结构的改变;如果死亡率的下降主要集中于少儿人口群组，将增加低年龄人口的存活率，提高人口出生率，增加少儿人口数量，其结果将是人口年龄结构的“年轻化”而不是“老龄化”;当死亡率下降重心向中老年人口倾斜时，将会直接增加老年人口数量，人口年龄中位数随之上升，结果将导致人口老龄化。这种通过直接增加老年人口绝对数量来实现的人口老龄化，相当于人口年龄结构的“绝对老龄化”。经验表明，在一个完整的人口发展过程中，死亡率的下降总是先集中于少儿人口，其后逐渐过渡到老年人口。

中华人民共和国成立后，湖北省各年龄组的死亡率均有明显下降，20世纪90年代之前，儿童组死亡率下降幅度较大。统计资料显示:解放初期的1958年，婴儿死亡率约为70.9‰;到1990年第四次人口普查时，婴儿死亡率降低到32.9‰，降幅达38‰。70年代中后期，人口死亡率下降的重心向老年人口转移，人口预期寿命不断延长。1973～1975年我省人口平均预期寿命为男63.9岁，女66.4岁;1990年湖北省平均预期寿命为67.85岁，比1981年的65.66岁提高2.19岁;1990年湖北男性人口平均预期寿命为66.14岁，比1981年的63.98岁提高2.16岁，总人口平均预期寿命平均每年提高0.25岁;2000年第五次人口普查时，湖北省人口预期寿命达到71.08岁。老年人口死亡率的下降、人口预期寿命的延长推动了我省人口年龄结构的进一步老化。

(3)妇女受教育水平提高对我省人口老龄化的影响。育龄妇女是从生理年龄角度确定的女性人群。从生理功能上看这个年龄段的妇女，基本上都具有生育子女的生理条件。但是，在一定的社会、经济、文化条件下，由于育龄妇女人群在社会、经济活动中所处地位、所受教育水平不同导致其生育观念和生育行为也存在差异，育龄妇女所受教育水平与其生育率存在密切关系。

根据1982年人口普查和1987年1%人口抽样调查数据，按教育程度划分的育龄妇女生育率资料显示:育龄妇女受教育程度与生育率水平有直接的反向依存关系，生育率随教育水平提高而下降，且几乎呈直线负相关关系。

其原因在于，首先，受过现代教育的妇女，特别是受过高等教育的妇女愈来愈摆脱传统婚姻生育文化观念的影响。她们对自身价值有了新的认识，要求发展个人才能，积极参与社会、政治、经济、文化等活动，希望在各方面获得发展。她们愿意节育少育，以解决个人发展、参与社会生活和生育子女消耗过多个人时间、精力、财力之间的矛盾。其次，妇女受教育程度的不同造成了对孩子价值观念的差异，对孩子的价值观念是决定父母一代生育动机和生育行为的直接原因，因而会对生育率产生直接影响(这里所讲的孩子价值主要指孩子的家庭价值，不涉及社会价值)。受过较高教育水平的妇女，她们对生育子女的注意力主要集中在孩子能否健康成长，能否受到良好的教育以及孩子的未来发展和事业成就上。也就是说，她们关心的主要不是希望孩子给家庭增加多少收入和作为养老的经济保证，而是在孩子的未来发展方面。因此，她们并不追求孩子数量的多寡，而是追求孩子质量的高低，会自觉地沿着控制数量、提高质量的原则指导生育行为。

第五次人口普查资料显示，2000年湖北省人口中，接受大学(指大专及以上)教育的有231.94万人，占3.9%;接受高中(含中专)教育的749.39万人，占12.6%;接受初中教育的2041.47万人，占34.31%;接受小学教育的2107.19万人，占35.42%。与1990年第四次人口普查相比，每10万人中拥有各种受教育程度的人数发生如下变化:具有大学受教育程度的人口由1566人上升为3898人，具有高中受教育程度的由8866人上升为12595人，具有初中受教育程度的由23156人上升为34311人，具有小学受教育程度的由35856人下降为35416人。2000年全省大专以上文化程度者中女性有83.34万人，占36.1%，普通高等学校、成人高等学校中女生人数分别比前5年增长5%和4%。^[5]妇女受教育程度提高，一定程度降低了我省生育率水平，加深了人口老龄化程度。

(4)人口迁移对我省老龄化的影响。人口迁移虽然不是人口老龄化的最重要且具有普遍意义的原因，但在特定的历史时期，特定的国家和地区，仍然是人口年龄结构变动不可忽视的因素。一般而言，人口迁移对人口年龄结构的影响与迁移人口的规模和年龄密切相关。

2002年，户口登记地在湖北省，实际居住地在其他省份的人口达到280.52万人，其中仅在广东省的就达到146.37万人，且绝大多数是农村外出打工人员。据2003年乡村外出人口调查，我省外出半年以上人口占乡村户籍总人口的比重已达到24%;在外出人口中，15～64岁人口所占比重高达93%，这是导致我省农村人口老龄化程度高于城市的主要原因之一。

3.人口老龄化的经济社会影响。人口老龄化虽然是社会经济发展、人民生活水平普遍提高、医疗卫生条件改善和科学技术进步的结果，体现了社会的文明进步，但对正处于经济起飞阶段的发展中国家而言，人口老龄化进程的加快，势必给社会经济发展带来前所未有的困难和矛盾，如劳动年龄人口比重减少、老年产业的需求、老年保障问题等，都将对社会经济生活提出新的课题与挑战。

(1)劳动年龄人口比重下降，导致劳动力不足。劳动年龄人口在总人口中处于核心和支配地位，劳动年龄人口比重高表明劳动力资源丰富;而老龄化使劳动年龄人口比重下降，导致劳动力不足。西欧和北欧的一些国家，由于人口老龄化严重，导致劳动力短缺，并因此影响到了经济的发展。

我国劳动年龄人口比重从现在到2020年将在63%～67%之间，但是随着老龄化程度的加深，2030年和2050年将分别下降为56.8%和53.9%，劳动年龄人口比重递减的趋势将会在全国出现。

在计划生育政策持续执行以及湖北省生育水平持续走低的条件下，未来我省劳动年龄人口比重的下降趋势将不可避免。劳动年龄人口比重下降必然减少劳动力的有效供给，对经济发展造成不利影响。同时，人口老龄化还将导致劳动年龄人口老龄化，不利于科技发展和劳动生产率的提高。

(2)人口老龄化将减少积累资金的形成。一个国家的国民收入经过初次分配和再分配之后，最终会形成积累基金和消费基金两部分。在国民收入一定的情况下，积累基金和消费基金存在此消彼长的关系:消费基金多，积累基金就少，反之，消费基金少，积累基金就增加。积累基金是扩大再生产的源泉，是促进经济发展的必要条件。积累基金充足意味着国家和企业可以拿出更多的资金用于投资和扩大再生产，这对推动经济增长是至关重要的。而人口老龄化会增加养老经费的需求，导致消费基金增长，积累基金相对减少，影响投资和再生产规模。

在我国，由于老年人口的不断增加，造成退休金总额不断上升。1978年全国离退休人员社会保险福利费用总额为17.3亿元，而1997年该项费用增加到2068.3亿元，19年增长了118倍。有预测表明，到2030年，这一费用将达到73219.5亿元，2050年将达到182195.2亿元。^[6]学界普遍认为，一个国家用于老年人的费用占国民收入的10%，就会对该国的财政和经济发展造成严重阻碍。我国到2030年，用于老年人的费用将会达到10%的“警戒线”，将对我国经济发展产生不利影响。^[7]

此外，人口老龄化对投资的影响还通过储蓄反映出来。因为国内储蓄是投资资本积累的重要来源，储蓄率高，可用于投资的资金就多;储蓄率低，可用于投资的资金少。人口老龄化不利于储蓄率的提高，这是因为，一方面，老年人退休后经济收入下降，能够用于储蓄的资金减少;另一方面，随着年龄增高、疾病增多、生活自理能力下降，老年人口的支出增加，往往还需要动用过去的储蓄。这样，不但不能增加储蓄，反而还会减少储蓄，从而减少投资资金的积累。

(3)人口老龄化导致老年抚养系数上升，增加家庭和社会负担。人口老龄化将使社会总供养系数上升，劳动力成本增大。1990年湖北省总供养系数为56.9，预计2030年和2050年将分别上升到70和85.5。由100个劳动年龄人口供养70～85个非劳动年龄人口，不但会使劳动者不堪重负，而且会大大提高劳动力成本，降低产品的竞争力和经济发展速度。2003年，湖北省老年人口抚养比为9.87%，比1982年7.97%提高了近2个百分点，老年负担不断加重。

此外，人口老龄化将会使传统家庭养老功能面临挑战。每一位老人都归属于特定家庭，人口老龄化使家庭成员中老年人增多，养老负担沉重，必然对传统家庭的伦理、道德、婚姻关系产生影响。传统家庭子女多，人口预期寿命较短，高龄老年人口少，因此家庭中子女供养老人的负担相对较轻。现代社会，在生育率下降与人口寿命延长的共同作用下，家庭中供养人数减少，而需要供养的老人增多、供养的时间延长，使子女供养老人的经济负担加重。特别是由于推行一对夫妇生一个孩子而导致的“4－2－1”家庭格局的出现，使一对夫妇要面对供养双方父母共四位老人的局面，养老负担相当沉重。这将对子女的生活产生严重影响，进而对与养老相关的道德观念造成冲击，导致代际矛盾加剧。而代际矛盾如果解决得不好，老年人口生活得不到有效保障，无法享受社会经济发展的成果，将影响到整个社会的和谐与稳定发展，并造成新的社会不公平。

(4)人口老龄化有利于促进老年市场的形成和老年产业的发展。人口老龄化除了会造成上述矛盾外，同时也会带来一些机遇:老年人口的增加将刺激老年产业的产生和繁荣。老年产业，又叫老龄产业、银色产业，指为满足老年人的特殊需求而提供产品和服务的产业。人作为消费者，是市场需求的提出者和原动力，缺乏一定数量的消费群体，是难以形成市场的。现实中，由于不同年龄阶段的消费者对所需的商品和服务有着不同的要求，因此，年龄因素即消费者的年龄构成是市场需求的重要影响因素之一。老年人由于生理、心理的变化，对所需商品和服务有着不同于其他年龄组人口的特殊需要，希望商家能够为其提供相应产品。如果老年人在总人口中所占的比重很小，数量很少，厂家从成本效益角度考虑，往往不愿意生产;即使有少数商家生产，也难以形成市场规模。而老年人口比重的上升和数量的增加，可以为老年市场的形成提供前提条件，吸引厂家关注老年人口的消费需求，从而引致老年产业的兴起和发展。而老年人需求的多样性，使得老年产业所涉及的领域十分广泛，如为老年人居家生活提供服务的家庭服务业;与老年医疗保健相关的医疗保健业;老年人日常生活用品业;针对老年人特征的保险业等。

二、人口老龄化对湖北省养老保障制度带来的挑战

总体来看，人口老龄化将对整个社会保障体系产生不同程度的影响，但在人口年龄结构迅速老化、程度不断加深的趋势下，其对养老保障体系的影响尤为显著。根据王东岩等人(1995)的估计，2050年中国城镇退休人口占劳动人口的比重将达到52.1%(1995年为18.2%)，养老负担系数激增，老年保障面临巨大危机。

湖北作为中部省份，经济发展水平相对落后，人口老龄化程度不断深化，加之大量青壮年劳动力迁出，因此，我省老年保障制度面对的局面更复杂、任务更艰巨。必须充分认识到可能出现的各种危机和挑战，未雨绸缪，积极应对。

(一)人口老龄化对养老保障制度的影响

1.人口老龄化使老年人口抚养比不断增加。老年人口抚养比及其变化是衡量人口老龄化程度的一项重要指标，其中老年抚养比的高低一定程度上反映在职人口与退休人口的比例，对养老保险制度将产生直接影响。

湖北省人口普查资料及中国人口统计年鉴等相关资料显示，湖北省老年抚养比(老龄人口与劳动年龄人口之比)呈现出不断上升的趋势。

表9　　湖北省老年人口抚养比变化

资料来源:根据中国人口年鉴(1985)、第四次和第五次人口普查公报、2003年湖北省国民经济和社会发展统计公报整理。

表9显示:随着湖北省人口年龄结构的老化，老年人口抚养比不断提高，社会老年负担呈现出日益加重的趋势。1982年第三次人口普查时，湖北省65岁及以上老年人口为238.90万人，到2003年达到420.7万人，增加181.8万人，增长76.1%;老年抚养比也从1982年的7.97%增加到2003年的9.87%，20年增长了1.9个百分点。

与我省人口老龄化趋势一致，我省离退休人员无论是数量还是比重均持续增加。

表10　　湖北省离退休人员数量变化　　　单位:千人

资料来源:根据中国劳动统计年鉴1998年、1999年、2000年、2001年、2002年计算整理。

表10显示:我省离退休人员从1997年的141.1万人增加到2002年的186.8万人，5年中增加45.7万人，增长32.39%^[8]，养老保险需求快速增长。

2.人口老龄化导致养老社会保险基金支付压力增大。湖北省社会养老保险制度以现收现付为主，即通过在职人员的缴费形成基金以支付退休人员的养老金。因此，离退休人员的增加必然加大养老保险基金的支付额。

与湖北省离退休人员变动趋势一致，我省养老保险支出额也大幅增长。

表11　　湖北省离退休人员福利支出　　　　　　万元

续表

资料来源:根据中国劳动统计年鉴1998年、1999年、2001年、2002年、2003年整理。

表11显示:我省退休金支出额从1997年的575112.9万元迅速攀升至2002年的1235540.2万元，5年增加了660427.3万元; 2002年退休金支出是1997年的2.15倍;1997年、2002年湖北省离休金支出分别为51508.7万元和80880.8万元，后者是前者的1.57倍，离退休金支出压力骤增，出现入不敷出的局面。据统计，2002年、2003年、2004年湖北省基本养老保险基金收入分别为747726万元、747726万元、802909万元，支出分别为1052449万元、976102万元、1079471万元，支出大于收入^[9]。据预测，2005年和2006年我省基本养老金收入将分别达到862163万元、925791万元，相应年份支出分别为1193787万元和1320209万元，基本养老保险基金入不敷出的局面将持续存在^[10]。

更为严重的是，养老保险金入不敷出的状况才刚刚开始，随着我省人口老龄化高峰的到来，养老保险基金收支平衡问题将更加严峻。

3.人口老龄化将对养老保障财务制度产生冲击。目前世界各国养老保险制度的筹资模式大体可分为现收现付制、部分积累制和完全积累制。现收现付制是预先留出储备，以当年收入来满足当年支出，并争取略有节余。其特点是在制度建立初期收费率较低，但要随着受保人年龄结构的变化而调整。这种模式适合老年人口少，人口年龄结构较轻的社会发展阶段。其优点是不易受通货膨胀影响，且具有较强的再分配功能，有利于社会成员间的互助共济;其缺陷是由于事先没有储备积累，因此在人口老龄化加深，社会保障费用支出需求急剧增长的情况下，将导致筹资对象负担急剧加重，造成费用征集与支付危机，制度难以为继。

完全积累制是寻求当前基金积累与未来支付相适应的一种筹资模式。该模式筹资速度快，在较长时间内费率保持相对稳定，不具有社会互济功能，也不存在代际之间的再分配，能够比较顺利地应对人口年龄结构老化的趋势。该模式的主要问题是，积累的储备基金如何才能实现保值增值，保障退休人口收入的稳定性。

实际上，中国原有养老保险制度采取现收现付模式，主要同当时人口年龄结构轻，养老金支出压力较小的现实相适应。随着我国人口老龄化高峰的到来，在职职工与退休职工的比例发生显著变化。城镇退休人员在20世纪末和21世纪初将达到高峰，实行现收现付制度将给企业和在职职工带来巨大压力。世界银行的一项研究表明，如果一直沿用现收现付制度，中国的养老金支出与工资总额的比例到2010年将达到25%，到2030年该比例将达到48%，远远超过国际公认的20%～25%的警戒线，^[11]养老金支付面临严重危机。由于现收现付制度由在职者为退休者提供养老金，因此在职者负担沉重，必然影响在职人员的工作积极性，制约经济发展，并很可能引起以代际矛盾为核心的社会问题。基于此，我国基本养老保险制度开始逐步实现从现收现付模式转向社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式。

与全国其他地区一样，湖北省原有基本养老保险制度从现收现付制向部分积累制的转变同样源于不断加深的人口老龄化现实。作为中部省份，虽然湖北人口老龄化程度略低于相邻的湖南、河南省，但我省退休人口的数量、养老金的发放额却相对较高。2000年，湖北省65岁及以上人口占总人口比重为6.31%，低于河南6.96%和湖南7.29%的水平，^[12]但同年湖北省退休人口为165.8万人，高于河南的160.8万人，也高于湖南的146.8万人;当年湖北退休金支付额为1027643.5万元，高于河南944414.2万元与湖南833039.1万元。^[13]显然，同样作为中部省份，湖北省养老保险支付面临的问题更严峻。由于原有养老金给付方式是以现收现付为主，缺乏足够的积累资金，因此，人口年龄结构老化将对我省养老保险制度造成巨大冲击。目前虽然我省养老保障制度已经实现从现收现付制向部分积累制的转变，但在统筹部分与个人账户部分的比重、二者应承担的作用等方面仍然需要进一步调整与完善，以适应我省特殊的情况。

(二)人口老龄化对养老保障制度的要求

1.老龄化对养老保障制度的内容提出新要求。从养老保障制度结构和内容的角度看，虽然社会经济、政治因素会对养老社会保险产生一定的影响，但最终决定因素是人口本身的发展需求。特别是人口年龄结构的变化决定着养老保险制度的项目及内容。

传统老年保障制度关注的核心是对老年人口的经济保障，即满足老年人的基本生活需求，有关老年人的生活照料、医疗照顾主要由子女承担。但是，随着人口老龄化的加深，家庭规模的核心化发展，这种方式面临着越来越大的挑战。

我国自1978年以来推行的计划生育政策，使我国的家庭结构发生急剧变化，家庭中需要扶养的老年人口增加、赡养人口减少，家庭的老年照顾功能难以为继。特别随着第一代计划生育子女成年，其父母逐渐进入退休行列，“4－2－1”家庭格局出现，一对夫妇要面对供养双方父母共四位老人和抚养一个未成年子女的局面。经济上的压力固然存在，但对于参加了城镇养老保险制度的城镇居民而言，这种压力远不及由于为老年人提供日常生活照顾、疾病照料给年轻一代造成的困扰。

此外，人口老龄化使空巢家庭迅速增加。在家庭生命周期理论中，“空巢期”一般被看做是家庭生命周期发展的最后一个阶段，指子女不在身边的老年人家庭。空巢阶段，家庭的代际关系发生了重要变化，父母和子女在居住上开始分离。2003年湖北省家庭户中，65岁以上老年人单独生活的家庭户占22.63%，与2000年的18.75%相比增加3.88个百分点;空巢家庭的增多，使传统家庭赡养老人的方式受到冲击，老有所养成为社会经济发展过程不容忽视的一个重要问题。

因此，养老保障制度安排中，必须考虑以社会化形式解决老年人日常生活照料、医疗照顾等越来越普遍的问题。这是我国老年保障领域中需要特别给予关注的焦点之一。

2.人口老龄化对养老保险筹资模式的要求。社会保障制度实质是实行收入与财产再分配的重要工具，作为社会保障制度主要内容之一的社会养老保障采取何种政策，需要根据各国的具体情况而定。目前席卷全球的社会保障制度改革，从本质上讲是源于各国人口老龄化所引起的保障危机。这一轮改革的核心之一就是对原有制度的筹资模式进行改革，以适应不断加深的老龄化趋势。

我国改革前的养老保险制度实行的是现收现付模式，但随着人口老龄化的冲击，这种机制很难继续维持下去。

因此，为了适应新的人口形势，避免原有制度的支付危机，我国养老保险在筹资模式上发生了重大变化，从单一的社会统筹改为社会统筹和个人账户相结合的模式。1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定实行养老保险社会统筹，费用由国家、企业、职工三方负担，基金实行部分积累制。

3.人口老龄化要求多支柱的养老保障模式。人口老龄化不仅促使我国养老保险筹资模式发生改变，同时由于我国老年人口无论数量还是比重都迅速增加，且养老保险覆盖面有了一定增长，财政负担沉重，原有基本养老保险给付出现危机，老年人口依靠基本养老金难以保障退休后的生活质量。为了让老年人享受到经济发展的成果，减轻基本养老保险的基金支付压力，我国采取了世界银行提出的“老年保障三支柱”方案，开始了政府、企业、个人共同养老的新格局，并逐步建立起了适应老龄化发展的、多层次的养老保险模式。

1994年6月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确要求全国城镇企业职工基本养老实行统一方案。这个方案在“统账结合”的基础上统一了个人缴费的比例，规定了个人账户规模，统一了养老金发放标准。实际上，我国企业职工基本养老保险制度中的个人账户部分相当于世界银行主张的个人储蓄养老;此外，各方又努力促成了养老保险另一支柱——企业年金制度的建立。2004年中华人民共和国劳动和社会保障部通过了《企业年金试行办法》，并于2004年5月1日开始执行。《办法》明确提出，企业年金建立的目的是为了建立多层次的养老保险制度，更好地保障企业职工退休后的生活，完善社会保障体系。

(三)湖北省养老保障制度现状及存在的问题

在世界各国的社会保障体系中，养老保险由于涉及面广、伴随参保人时间长、保险费用支出多而成为社会保障体系中最重要的组成部分。

湖北省的养老保障制度同全国一样大体经历了两个发展阶段:第一个阶段是解放后的前三十年，是与计划经济相适应的传统社会保障，以“国家包企业、企业包职工”的统包政策为特征。其优点是保障水平虽低，但对解放初期的社会稳定起到了积极作用;同时，由于职工养老保险以企业为负担主体，因此不同企业职工保险待遇差距大，造成企业负担畸轻畸重、管理分散、层次单一等问题。

第二个阶段是改革开放后的二十多年。作为经济体制改革，特别是国有企业改革的配套措施，养老保险制度改革开始与市场接轨，在保障范围、保障方式、负担主体等方面做出较大调整。1999年湖北省政府按照《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发〔1998〕28号)精神，结合我省实际，就全省实行企业职工基本养老保险费用省级统筹工作颁发通知，明确了省级统筹的目标和原则是:第一，量力而行，逐步提高统筹社会化程度;第二，国家、企业、个人三方合理负担、逐步减轻企业责任;第三，实行省、市、县三级负责，对辖区范围内的企业离退休人员基本养老金按时足额发放。按照以上原则，全省省级统筹目标是:1999年1月起建立基本养老保险基金省级调剂机制，到2000年基本实现统一基本养老保险待遇计发办法，统一企业缴费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金。省级统筹的范围是国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等城镇各类企业及其职工。城镇个体经济组织及其从业人员都应参加基本养老保险并纳入省级统筹。养老保险覆盖面由国有企业向非公有制企业扩展;保障形式由企业保障向现代养老保障所遵循的社会共济模式发展;改变过去由国家、企业包揽的状况，将个人账户引入养老保险，实行“统账结合”的新模式。

新的养老保险制度适应了我省经济发展和人口年龄结构变动趋势，取得了积极成就:养老保险覆盖面不断扩大、“统账结合”模式基本形成、基本实现了养老金社会化发放，全省17个市、州中，已有13个市、州的养老金社会化发放达到100%。但是，我们必须看到，在我省养老保障制度取得了积极成果的同时，也出现了一些值得关注的问题。

1.养老保险制度的覆盖面有待进一步扩大。虽然新制度确立以来我省养老保险逐步从国有企业向集体、私营、外资等其他形式的企业拓展，但是，由于原有养老保障制度以退休职工较多的国有企业为主，其他经济形式，特别是年龄结构较轻的私营经济、外商投资经济参加养老保险制度的相对较少，因此，养老保险金受益人增长幅度远远超过了为制度供款的在职人员。

统计资料显示:湖北省参加基本养老保险的人数从1994年的364.1万人增加到2002年的628.8万人，增加了72.70%;其中，参加基本养老保险的在职人员从1994年的307.5万人增加到2002年的481.6万人，增加了56.62%;离休、退休、退职人员则从56.6万人增加到147.2万人，增加了160.01%(见表12)，其中大部分来自国有和集体经济单位。

表12　　湖北省历年参加基本养老保险职工人数及

离休、退休、退职人员人数　　　　(单位:万人)

资料来源:根据中国劳动统计年鉴1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年统计数据计算整理。

在国有、集体经济单位退休人员不断增加、养老金领取者数量迅速增长的同时，其从业人员却出现不断下降趋势;而年龄结构轻、退休人口少的私营经济以及股份合作公司、股份有限公司、外商及港澳台等经济单位的从业人员却呈现增长态势，见表13。

表13　　　湖北省国有、城镇集体、城镇私营、个体经济单位

从业人员比较　　　　　　　(单位:万人)

续表

资料来源:根据中国统计年鉴1998～2002年以及中国劳动统计年鉴1998～2002年计算整理。

注:其他经济单位指联营、股份合作公司、股份有限公司、国有独资等经济单位。

从表13可以看到，国有经济单位、城镇集体经济单位从业人员分别从1997年的560.1万人、126.5万人减少到2001年的379.5万人、52.2万人;而城镇私营企业从业人员从1997年的33.5万人增加到2001年的39.1万人;股份合作公司、股份有限公司等其他经济单位从业人员则从1997年的48.8万人增加到2000年的61.5万人。

国有集体经济单位领取养老金人数不断增加，但其从业人员却持续减少;城镇私营企业、股份合作公司等其他经济形式从业人员逐年增加，但基本养老保险制度尚未广泛覆盖上述企业，这一方面限制了基本养老保险基金收入的增长、增加了基金的支付压力，另一方面使我省养老保险覆盖面呈现出显著的所有制特征，与基本养老保险低水平、广覆盖的目标相背离。

2.养老保险基金隐含财务危机，支出压力大。自从新的社会养老保险制度实施以来，湖北省社会养老保险基本实现了“收支平衡，略有节余”的目标，养老保险基金收入逐年增加。2002年基本养老保险基金收入为1050487万元，是1995年(298773万元)的3.516倍，养老保险基金收缴工作取得了显著进展。同时，我们也应该看到，我省基本养老保险基金支出也呈现出快速增长势头，从1995年的251727万元增加到2002年的1052449万元，七年基本养老保险支出增长800722万元，支出负担日益沉重，甚至在一些年份出现了当年收不抵支的现象，如1999年、2000年、2002年，见表14。

表14　　湖北省基本养老保险基金收支及期末结余情况

(单位:万元)

资料来源:中国劳动统计年鉴1996年、1997年、1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年。

随着我省人口年龄结构的不断老化，必然导致在职人员与退休人员比重的进一步降低。可以预见，我省养老金支付压力将是未来若干年内持续存在的问题，而且基本养老保险基金缺口将呈现逐年增大的趋势。据预测，2005年我省基本养老保险基金缺口将超过33亿元，到2006年缺口逼近40亿元^[14]，社会养老保险制度面临巨大的支付压力。

3.个人账户“空账”运行及养老保险隐性债务对“统账”结合模式提出挑战。1997年国务院26号文件确立了基本养老保险制度采取社会统筹和个人账户相结合的模式。湖北省也按照这一原则建立我省城镇职工基本养老保险制度。

建立个人账户的目的是为了有效解决老龄化高峰时产生的供款不足、支付增加等矛盾，避免个人过分依赖社会而产生道德风险。个人账户具有可流动性和可继承性特点，因此具有较好的激励机制，能够减轻人口老化高峰期的支付危机和代际转嫁负担带来的社会问题。但是，由于业已存在的退休负担，在新老制度转换期间，出现了目标设计上的部分积累基金制与实际操作上现收现付制之间的冲突:虽然社会统筹与个人账户相结合的模式已经确立，但是为了保证当期养老金支付，统筹基金和个人账户基金一直混账运行，统筹部分透支了个人账户资金，形成了庞大的养老金个人账户“空账”。据统计，截至2003年底我国养老保险个人账户“空账”接近6000亿元。^[15]

根据2003年我国基本养老保险参加人口约为15506万人及2003年底我国养老保险个人账户“空账”6000亿元的统计数据，我们粗略估算，湖北省2003年个人账户“空账”规模大致为283亿元，是2002年基本养老保险基金收入105亿元的2倍多。

个人账户“空账”的持续增长，既违背了通过个人账户激励个人缴费，用个人缴费督促企业缴费，体现公平与效率相结合的制度初衷，同时也对“统账”结合模式存在的合理性带来挑战，威胁“统账”模式的继续推行。因此，必须采取有效措施解决这个问题。

做实个人账户是维持基本养老保险“统账”结合模式的必然选择。在操作层面应实行“统账”分开管理，逐步做实个人账户。这将使“现收现付”制度中参保职工积累起来的养老金权益——隐性债务凸显出来。所谓隐性债务指:1997年前退休的人员，以及1997年前已经工作的人员，他们1997年前的个人账户并没有任何积累，但是现在或者以后都需要支付所形成的资金缺口。由于政府未能承担起偿还隐性债务的责任，一定程度上导致了部分个人账户资金用于偿还隐性债务，造成“空账运转”的现实。

目前隐性债务的规模越来越大，偿还的压力与日俱增，甚至可能导致“统账”结合制度的破产。养老保险隐性债务及个人账户“空账”问题已经成为养老保障制度改革中迫切需要解决的主要难题。我们认为，只有正视和解决“空账”和隐性债务问题，才能使部分积累制真正建立起来，实现“统账结合”模式的初衷，迎接人口老龄化高峰的到来。

4.农村养老保障问题日益尖锐。作为农业大省，湖北农村人口占全省人口的大多数。受传统文化影响，我国农村长期以来形成了家庭供养、自我保障、家族互助的传统;此外，由于我国社会保障制度改革以城市为中心，因此农村未建立起有效的养老保险制度。

但是，随着我省人口老龄化的加深、农村劳动力向城市的迁移，我省农村老年人口的养老保障问题日益突出。

首先，我省农村老年人口比重迅速上升，使农村面临更为严重的老龄化压力。据统计，2003年我省农村65岁及以上老年人口占总人口的比重达到7.9%，比全省平均水平高0.89个百分点，农村老龄化问题较城镇更为严重。此外，根据2003年乡村外出人口调查，农村外出青壮年劳动力规模不断扩大，外出半年以上人口占乡村户籍总人口的比重已经达到24%，外出人口中，15～64岁人口所占比重高达93%。伴随着城镇化发展浪潮，农村劳动力流出将持续增加，造成农村老年人比重进一步上升。

其次，我省农村家庭收入水平远低于城镇，抗风险能力弱。

改革开放以来，虽然我省城乡居民人均收入水平稳步提高，但二者之间的差距也在不断扩大。2002年我省城镇居民人均可支配收入为6800元，农民人均纯收入为2444元^[16]，农村居民收入是城镇居民的1/3左右，抗风险能力相对较弱。由于我省农村养老保险制度覆盖人口非常有限，所以，农民面临更大的养老风险。

再次，将农民工逐步纳入城镇企业职工范围的客观趋势，将进一步弱化农村家庭的养老功能。

2004年劳动和社会保障部提出:将农民工逐步纳入城镇企业职工的范围，由劳动法统一调整;国家在制定有关法规政策时，明确规定各级政府和有关组织取消对农民工进城务工的一切不合理限制;保障广大农民工的劳动保障权益。上述建议表明，将农民工逐步纳入城镇社会保障体系不再只是学术界的理论探讨，而且，已经得到中央相关政府部门的认可。

如果将这部分劳动力纳入到城镇社会保障体系，其对城镇社会保障的各项缴费义务则不可避免，这将减少农民工的现金收入，降低对农村老年人的经济资助，从而削弱家庭养老保障功能。

如果坚持要求进入城镇养老保险体系的农民工既为城镇养老制度供款，又为农村老年人养老买单，将造成对农民工的新歧视，与制度建立的初衷相背离。

农村人口迅速老龄化的现实、城乡居民收入水平差距的不断扩大、农民工逐步纳入城镇社会保障体系的客观发展趋势，使农村人口的养老保障矛盾更尖锐、任务更艰巨。如果不采取果断措施，建立能够为农村老年人提供有效经济支持的养老保障制度，那么，未来我们将会面对比目前城镇老年保障更为严重的危机。

三、湖北省养老保障制度建设对策建议

我们认为，湖北省老年保障制度的建设和调整应该在充分尊重我省经济社会发展水平、人口老龄化现状及未来发展趋势的基础上，既服务于现实，又具有一定的前瞻性;既要满足老年人的特殊需求，保障老年人的各种权益，同时也要积极促进社会经济发展，减少人口老龄化对经济和社会发展带来的消极影响。

(一)大力发展经济是我省养老保障制度建设的关键

从本质上看，老年保障问题的日益突出源于人口老龄化的现实，而缓和老龄化危机、解决老年人口保障问题的根本途径是发展经济。任何解决老年保障问题的政策选择，都必须以促进经济发展为出发点，增强未来老龄社会的经济承受能力。特别是对处于中部地区的湖北省而言，大力推动经济发展尤为重要。

1.湖北省在经济发展水平相对落后的条件下进入老龄化社会。按照一般规律，经济发展、科技进步、出生率下降和人口老龄化的进程大体上是一致的。发达国家的人口老龄化伴随着经济高度发展出现，而我国是在经济欠发达条件下进入老龄化社会。湖北省作为中部省份，同样是在经济不发达的情况下迎来了人口老龄化。1999年湖北进入老龄化社会时，我省人均国民生产总值仅有700多美元^[17]，不仅远低于发达国家老龄化初期水平，即便与国内先期进入老龄化的地区相比，湖北省经济发展水平也处于落后状态。以较早进入人口老龄化阶段的长江三角洲为例，2003年按户籍人口计算，其人均GDP已经突破3000美元大关^[18]，步入中等发达国家行列，经济承受力较强;2002年我省人均GDP为1000美元左右，仅为长三角地区的1/3。因此，我省人口老龄化进程与经济发展之间的矛盾相当尖锐，解决老龄化问题的经济任务非常艰巨。

2.抓住“人口红利”黄金时期大力促进经济发展。根据湖北省人口年龄结构发展预测，在未来10多年中，湖北省将出现一个抚养比低、经济快速发展的黄金时期，即由于生育率迅速下降使劳动年龄人口比重上升，在老年人口比例达到较高水平之前，我省将形成一个劳动力资源丰富、少儿与老年抚养负担相对较轻、对经济发展十分有利的“人口红利”时期。这个时期少儿人口在总人口中的比重将呈现不断下降趋势，老年人口的比重刚刚上升，总抚养比处于从下降到上升的低谷。因此，劳动力相对年轻、劳动力资源充足，这样，一方面可以为经济增长提供充分的劳动力供给，另一方面由于老龄化高峰尚未到来，养老保障支出负担相对较轻，财富积累速度比较快，可以为经济增长提供有力的资金支持。

但是，由于我国计划生育政策的持续推行，将导致“人口红利”持续的时间相对较短，人口红利的黄金时期将很快消失。因此，我们必须充分利用“人口红利”这一有利时机，大力促进我省经济发展，增加财富积累水平，促使经济跃上一个新的台阶，以强大的经济基础作后盾迎接我省老龄化高峰的到来。

(二)湖北省养老保障制度政策建议

在养老保障领域，湖北省既存在人口年龄结构老化、养老保障制度覆盖面有限、养老金支付压力大等全国普遍存在的问题;同时作为中部省份，我省经济发展水平相对落后、农村青壮年劳动力大规模迁移、农村老年人口养老矛盾突出等问题，使我省老年保障制度建设任务非常艰巨。我们认为，当前湖北省养老保障制度的建立与完善应从以下五个方面切入。

1.进一步扩大城镇基本养老保险制度覆盖面。现代社会保障制度伴随着工业化大生产出现，是生产社会化的必然要求。由于工业化生产使家庭结构核心化，导致老年保障成为人们普遍面临的社会性风险，因而，养老保障社会化成为一种客观发展趋势，建立覆盖广泛人口的养老保障制度是现代社会保障制度的应有之义。

但在我国，受特殊经济背景的影响，改革初期，我国养老社会保障作为国有企业改革的配套措施，保障对象仅限于国有企业员工;其后，随着经济体制改革的深入、中国人口老龄化程度加深以及对社会保障本质认识的深化，养老保障制度的覆盖面逐步向集体经济以及私营、外资等非公有制经济推广，但从总体上看，基本养老保险制度的参加者仍以国有企业和集体经济员工为主，非公有制经济从业人员参加基本养老保险的人数非常有限。

湖北省基本养老保险制度与全国多数地区相同，也经历了上述发展历程。但是，随着私营企业、个体经济、外商投资企业对我省经济增长的贡献不断增大、从业人员迅速增加(见表13)，促使我们开始关注上述企业员工的养老保障问题。

1998年9月，湖北省政府发布了《湖北省三资企业、私营企业、个体经济从业人员参加基本养老保险的规定》，将我省基本养老保险的覆盖面由公有制经济扩大到非公有制经济领域及个体劳动者，基本养老保险制度覆盖面不断扩大。

新规定要求全省所有三资企业、私营企业比照国有企业基本养老保险统筹费率缴纳基本养老保险费，并具体规定了参保企业和人员的权利与义务。社会保险机构将为每个参保人员建立一个终身不变的基本养老保险个人账户，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，所筹集的基本养老保险资金与从国有、集体企业筹集的基本养老保险资金实行统一管理。

2003年12月，湖北省又出台了针对灵活就业人员养老保险的新政策，颁布《湖北省城镇灵活就业人员基本养老保险暂行办法》，将城镇灵活就业人员首次纳入了基本养老保险范围。灵活就业人员包括5类:凡在我省城镇就业，且未达到国家法定退休年龄的个体工商户及其雇工;从农村进入城市从事个体经营，并有工商营业执照、固定经营场所及缴费能力的人员;未与用人单位建立劳动关系的自由职业者;在用人单位从事非全日制工作(在同一用人单位平均每日工作时间不超过5小时，或累计每周工作时间不超过30小时)的劳动者;原为国有、集体企业或机关、事业单位职工，解除劳动关系并办理了基本养老保险关系接续或补缴手续的人员。

可以说，从政策层面看，我省城镇养老保险制度已经基本覆盖了城镇就业人员，适应了我省工业化、城镇化的发展进程，符合现阶段我国基本养老保障“低水平、广覆盖”的基本原则。

但在实践中，我省城镇基本养老保险制度覆盖面依然呈现出显著的所有制特征:国有集体企业职工基本参加了城镇基本养老保险制度;而三资企业、私营企业员工参加数量虽然有所增加，但与国有企业存在较大差距;绝大多数灵活就业人员和个体经济从业人员依然游离于城镇基本养老保险体系之外。

因此，当前及未来一定时期内提高我省基本养老保险覆盖面的工作重点应该放在:提高三资企业、私营企业、个体从业人员和城镇灵活就业者的参与率，使城镇基本养老保险制度真正成为城镇就业者防范老年风险的有效制度安排。

由于我省现行基本养老保险制度面临着巨大困境(其一，财务风险大，1999年、2000年、2002年我省基本养老保险基金连续出现收不抵支的情况;其二，个人账户的“空账”问题持续存在，未能得到有效解决)，使人们对现行制度的可持续性持有深刻怀疑，影响了制度的推广。因此，应对三资企业、私营企业、个体从业人员和城镇灵活就业者参加基本养老保险给予一定的政策灵活性，提高上述主体参加基本养老保险制度的积极性。

首先，改变外资、私营企业及个体经济从业人员基本养老保险资金与国有、集体企业筹集资金统一管理的规定。《湖北省三资企业、私营企业、个体经济从业人员参加基本养老保险的规定》要求:三资、私营企业筹集的基本养老保险资金与从国有、集体企业筹集的基本养老保险资金实行统一管理。要求上述参保企业的基本养老保障基金与困难重重的国有、集体经济的基本养老保险缴费统一管理，将导致这些参保企业和员工担心“为他人做嫁衣”，从而拒绝参加基本养老保险制度。

为了改变这种状况，现阶段可采取如下措施予以应对:

(1)允许三资企业、私营企业、个体经济及其员工缴纳的基本养老保险基金中的个人账户部分独立“做账”，与原有国有、集体经济从业人员个人账户分开管理，杜绝以新参加基本养老保险的企业人员的个人账户基金支付统筹部分的养老金，防止新的“空账”产生，保障新参加企业员工个人账户资金的安全性、明确账户资金所有权性质，明确账户所有人对其个人账户所享有的各项权利，提高人们参与的积极性。

(2)对基本养老保险统筹部分资金可以强制性规定与原有基本养老保险基金的统筹部分统一管理，一方面提高我省基本养老保险基金的收入，增强制度的抗风险能力;另一方面，在更大范围内发挥社会养老保险制度互助共济和再分配功能。

其次，对灵活就业人员而言，应根据其收入具有不稳定性，经济承受能力相对较弱的特点，在基本养老保险制度设计中，对该群体的缴费基数、费率等方面需要给予特殊考虑:

(1)为了吸引更多的灵活就业者参加基本养老保险，可以在现有制度框架内根据保障水平的高低设计不同的保障层次，再根据不同的保障层次设定不同的费率，灵活就业人员可根据自己的收入状况和经济承受能力，自由选择。

(2)鉴于目前我省基本养老保险“统账”结合模式存在着个人账户“空账”、账户内无资金的现状，允许该群体只缴纳养老保险基金的社会统筹部分，退休后只保障基本养老金，个人账户部分则采取自愿原则，不予强制。这样既照顾到灵活就业者的特殊性，又避免更大的个人账户“空账”的形成，同时也有利于基本养老保险制度覆盖面的进一步扩大。

此外，应加强我省公务员和事业单位工作人员养老保险制度建设。一方面，公务员及事业单位从业人员基本养老保障制度既应起到防范老年风险的作用，同时在筹资方式上应加强该群体自我保障责任，减轻财政负担;另一方面，在公务员与事业单位从业人员基本养老保险制度的设计中，应在企业和机关事业单位的养老保险制度之间建立一种保险权益的转移机制，使人才在不同单位、地区之间可以自由地流动，提高资源配置效率。

2.隐性债务与个人账户“空账”问题解决思路。我国养老保险制度中的隐性债务与个人账户“空账”有密切联系。“空账”形成的主要原因之一是:在养老保险制度转轨过程中，政府没有承担“转制”前退休者(老人)及新制度建立前已经工作，制度建立后才逐渐退休人员的养老金补偿问题，一定程度上造成统筹基金不足以支付退休人员的退休金，从而导致以个人账户基金解决当前退休人口的退休金给付问题。

因此，对养老保险隐性债务问题的解决是保障现有养老保险制度健康、可持续发展的前提。我们认为，隐性债务问题的最终解决更多应依靠中央政府。财政划拨专项资金、发行福利彩票等都是可供选择的手段。

此外，“空账”问题的存在已经严重影响到我国基本养老保险“统账”模式存在的合理性。2003年十六届三中全会《决定》明确提出，要逐步做实养老保险的个人账户。我们应抓住这一有利时机，尽快完成从“空账”向“实账”的过渡。

第一，从短期看，首先要切断个人账户与统筹账户基金的联系，避免以个人账户基金支付统筹部分养老金;其次，遵循劳动与社会保障部最近提出的“以中央和地方政府两级财政解决‘空账’问题”的原则，一方面积极争取中央财政支持，另一方面省级财政应每年向个人账户划拨专项资金，逐步做实个人账户。

第二，从长期看，在我省基本养老保险制度中，应逐步将个人账户剥离，与个人储蓄养老制度合并，只保留统筹账户。其原因在于:首先，个人账户与统筹账户分别属于两种不同性质的养老保障理念，个人账户资金是所有权明确的私有财产，强调自我保障，是个人收入在一生中不同阶段的分配，因此不具有社会再分配功能，实质上是个人储蓄养老制度;而社会统筹部分的养老保险运用保险学原理，通过风险在不同代际之间的分散，达到养老目的，实际上是财富在不同代人之间的再分配机制。其次，养老保险个人账户的积累存在一个较长的期间，因此在财务上注重的是保值、增值;而统筹部分基金，虽然也存在着保值增值的任务，但它在财务上实行现收现付模式，更侧重于养老保险收入与支出的精算，强调收支平衡。再次，将个人账户从基本养老保险中剥离，有利于从制度上切断个人账户与统筹账户基金混用的可能性，防止个人账户“空账”问题的恶化。

3.促进多支柱养老保障体系的建立与完善。我国城镇基本养老保险制度设计目标是“低水平，广覆盖”，因此，制度提供的养老金水平相对较低，只能满足退休人员基本生活需要。同时，由于我省人口老龄化速度加快，基本养老保险面临巨大基金支付压力，如果仅仅依靠现有的基本养老保险，难以保障老年人分享经济发展的成果、获得较高质量退休生活的需要。因此，在积极推行政府主导的基本养老保险制度以外，我们还需要支持多种养老保障模式，从总体上提高老年人的收入水平。

(1)积极推进我省企业年金制度的建立与推广。企业年金即企业补充养老保险，是我国养老保险制度体系中的重要组成部分，它与基本养老保险以及个人储蓄养老保险共同构成养老保障的三大支柱。

早在20世纪90年代初，我国就提出建立企业补充养老保险制度(企业补充养老保险于2000年正式更名为企业年金)，希望通过企业年金制度的推广，减轻基本养老保障压力，提高退休人员的生活水平。

从1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出鼓励企业为职工举办企业补充养老制度，到2004年5月1日《企业年金试行办法》正式实施，有关企业年金的政策虽然不断修改与完善，但企业年金制度在我国发展依然缓慢，无论是参与企业、覆盖人口还是积累资金的规模都与预期目标存在较大差距，无法发挥养老保障第二支柱的功能。我们认为，这种现象的产生与我国企业年金制度设计不合理关系密切。

①现行企业年金制度存在的问题有:

第一，企业年金制度以参加基本养老保险为前提，既限制了年金计划覆盖面的扩大，又造成了新的社会不公平。我国《企业年金试行办法》第三条有关建立企业年金制度条件的规定明确要求，依法参加基本养老保险并履行缴费义务的企业方可参加企业年金。这一规定体现了我国长期将企业年金定位为养老保险第二支柱的传统思路，但它忽视了我国现阶段的特殊国情。

首先，该规定将把大量未参加基本养老保险的企业，特别是民营(私)营、外资企业排除在年金制度之外。如前所述，我省私营、外资企业从业人员基本养老保险参与率低，对于多数没有参加基本养老保险的民营、私营、外资企业而言，即便他们有举办年金计划的愿望，也会因为其不具备参加企业年金的前提条件而被排除在年金制度之外，使我省企业年金制度的推广遭受到来自制度内的严重阻力。其次，以参加基本养老保险为前提，将加剧养老保障领域的“马太效应”。只有参加基本养老保险的企业和员工才有权利建立企业年金制度，才能够享受国家对年金制度的各种优惠政策;而对于那些没有参加基本养老保险企业的员工，他们既没有基本养老保险提供的经济保障，同时又必然丧失企业年金的福利给付，这无疑将造成不同企业员工之间养老保障的差距进一步拉大，造成“富者越富，贫者越贫”的被动局面，违背现阶段我国养老保险制度“低水平、广覆盖”的基本目标。

第二，企业年金制度设计以政府目标为主，忽视了企业利益。

《企业年金试行办法》第二十条规定“企业年金基金必须与受托人、账户管理人、投资管理人和托管人的自有资产或其他资产分开管理，不得挪作其他用途。”

这项规定主要从政府以及参保员工的角度出发，以增加企业年金基金的安全性、为职工未来养老提供有效保障为目标。笔者认为，安全性固然是必须考虑的因素，同时我们的制度设计也应尊重我国经济起飞阶段资本要素稀缺的现实。

作为处于经济起飞阶段的发展中国家，我国将要长期面对的一个问题是:资本稀缺。对资本的渴求使企业对年金账户积累资金的使用权非常敏感;特别是对民营、私营企业而言，它们发展历史短，正处在发展壮大的关键时期，面临着严峻的资金短缺问题;同时，由于国有商业银行对上述企业普遍存在“惜贷”现象，因此对年金账户积累资金使用权的严格限制对这些企业的影响更为显著，将打击它们举办年金制度的积极性，导致大量民营、私营企业逃避企业年金责任。

笔者2004年上半年对武汉等地区的民营、私营企业进行了实地调研，企业负责人普遍表示，企业处在发展时期，缺乏投资资金，虽然他们希望享受年金制度的各种税收优惠政策，但因企业无权使用年金基金积累用于本企业生产经营或投资，因此，企业主不愿将自己的一部分资金缴纳企业年金，他们更愿意将资金投向高回报的项目，以获得更高的收益。

可以说，以上我国企业年金制度设计中的不合理因素直接或间接地导致了企业年金制度发展滞后的现实，并难以在短期取得重大突破。因此，必须对现有制度进行适当调整，以推动我省企业年金制度的健康发展。

②推动我省企业年金制度发展的政策建议:

在中国经济改革进一步民营化的大趋势下，扩大企业年金制度的覆盖面，提升退休人口的生活质量，不可忽视民营、私营、外资企业员工这一规模巨大的劳动群体。在中国目前劳动力市场总体上供大于求的背景下，企业年金制度如果不能充分尊重企业利益，制度的推广将会举步维艰，形同虚设。

因此，民营、私营、外资企业年金计划的推广，一方面需要在制度设计中体现企业利益，另一方面必须考虑现阶段我省上述企业员工福利现状，使年金制度设计与企业现实相结合，以提高我省企业年金制度的参与率。

企业年金制度的设计应当明确，企业是企业年金制度的主要支撑点，改变过去将企业年金仅仅视为减轻政府基本养老保险责任、提高员工退休生活水平的养老保障第二支柱的观点，相对弱化企业年金的社会功能，强化、突出其企业人力资源管理的经济功能，在制度的设计中更多地体现企业年金对企业发展的积极促进作用，吸引更多的企业举办年金计划，构建企业年金制度的内生激励机制。

第一，鉴于以企业年金作为养老保障第二支柱在我国不具有广泛现实意义，应当改变以参加基本养老保险为前提举办企业年金的规定。

1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，企业缴纳基本养老保险费(以下简称企业缴费)的比例，一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分)。在各地的基本养老保险方案中，普遍将20%作为企业基本养老保险的缴费额，这对普遍以低劳动力成本为竞争优势的民营、私营企业而言，无疑是一个重负。可以预期，短期内民营企业基本养老保险参与率不可能大幅提高。

因此，企业年金制度安排应该从客观实际出发，允许大量尚未参加基本养老保险的民营、私营企业建立年金计划，允许其享受一定的税收优惠政策;同时为了推动基本养老保险制度在民营企业的发展，在一定时期内，可以规定同类性质的企业中，未参加基本养老保险的企业可以享受一定程度的税收减免优惠政策，但优惠额度可适当少于已参加基本养老保险的企业。这样，一方面可以增加参加企业年金制度的企业和员工数量，提高年金计划的覆盖面，同时，也可以鼓励有条件的企业积极参加基本养老保险，使两种养老保障方式能够并行发展。

第二，尊重现阶段我国民营、私营企业普遍存在的资本稀缺现实，短期内对企业年金账户基金的使用权给予一定程度的灵活性，提升企业举办年金计划的意愿。比如对于劳动密集型的民营、私营企业而言，为员工举办企业年金必将占用企业大笔流动资金，并有可能影响到企业的扩大再生产。因此，如果在企业能够保证政府规定的年金收益率的前提下，允许企业对其年金账户中的供款拥有使用权，用来扩大再生产或进行资本运作，无疑将对资本稀缺的民营、私营企业具有巨大的诱惑力，这是我国企业年金发展初级阶段的合理选择，也是各国企业年金制度发展早期普遍采取的方式。

(2)鼓励个人储蓄养老保险。职工个人储蓄养老保险是由职工自愿参加的一种补充养老保险形式。一般由社会保险主管部门制定具体办法，职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户，本息收入一并归职工个人所有。职工达到法定退休年龄或经批准退休后，一次总付或分次将账户积累资金支付给账户所有人。职工跨地区流动时，个人账户的储蓄养老保险金随之转移。职工未到退休年龄而死亡的，其个人账户积累资金可以由其指定人或法定继承人继承。

个人储蓄养老保险实际上是自我保险的一种方式，是个人收入在生命周期不同阶段的分配;现实中，由于个体的“短视”行为，往往造成老年阶段收入不足，难以保障生活需求，因此政府为了提倡自我负责精神，一般会鼓励个人进行储蓄养老保险，一方面改善职工退休待遇，提高退休人员的生活质量;另一方面降低基本养老保险压力、减轻政府养老负担。

作为经济发展水平相对落后的中部省份，湖北省应积极促进个人储蓄养老保险制度的建立，鼓励民众自我养老，以应对老龄化带来的老年保障危机。我们认为，推动湖北省个人储蓄养老保障工作应从以下几方面入手:

第一，改变个人储蓄养老针对企业职工的限制，扩大参与的人口规模，鼓励个体从业者、自由业者以及流动就业人员参加个人储蓄养老保险。

第二，对个人储蓄养老账户的供款，给予税收优惠，刺激人们的缴费意愿。从政府角度讲，对个人储蓄养老的支持源于对未来政府养老金支付压力的转移，目的是保障退休人员达到一定的生活标准，因此，对个人储蓄养老供款的优惠应具有选择性。首先，规定个人储蓄养老账户供款的最高限额，超过规定限额则不再享有税收优惠，以防止高收入阶层通过该账户避税;其次，可以把个人储蓄养老账户的缴款划分为若干区间，对规定区间内的供款给予累退的优惠政策。这样，一方面可以为低水平供款提供更多的优惠，使政策向低收入水平人群倾斜，另一方面，这种累退的税收优惠政策将有助于缩小贫富差距，实现制度的相对公平。

第三，拓宽个人储蓄养老保险账户资金的使用范围。鉴于我国处在经济体制改革的过程之中，住房商品化及教育产业化的趋势不断加强，医疗费用支出压力大，人们预期支出较高，从而影响到现期储蓄意愿。为解决这一矛盾，可以将个人储蓄养老账户资金与住房、教育、医疗建立连接通道，在上述消费行为发生时，允许在享受各项政策优惠的条件下提取部分积累资金，提高人们为该账户供款的积极性。

4.加强农村养老保险制度建设。由于我国基本社会养老保险制度只覆盖城镇职工，因此农村老年人无法享有政府主导的社会养老保险。对多数农村老年人而言，除部分来自土地收入和不确定的家庭经济扶持外，没有固定的养老收入，因此面临着比城镇老年人更大的养老风险。农村老年保障问题成为制约我省全面建设小康社会的一个难题。

湖北省政府1995年出台《湖北省农村社会养老保险暂行办法》(以下简称《办法》)，规定以省内非城镇户口的农村居民为保障对象的农村养老保障制度。制度出台至今已近10年，但我省农村社会养老保险参与人口非常有限。2002年我省农村人口为3490.9万人，占总人口的58.3%^[19]，但农村基本养老保险参加人口仅有307.5万人，当年领取养老金的人数只有2.2万人^[20];同年，占我省总人口41.7%的城镇人口中，参加城镇基本养老保险制度的达628.8万人^[21]，是农村参与人口的2倍。现行制度安排难以达到为农村人口提供养老保障的功能，制度设计存在明显缺陷。

①我省农村养老保障制度存在的问题有:

第一，在保障原则方面，《办法》虽然规定了“坚持社会养老保险与家庭养老相结合”的原则，但是，在实际操作过程中，由于农村集体经济难以为继，对农村养老保险投入非常有限，无法达到社会养老保险的目标，使农村基本养老保险沦为不具备任何再分配功能的个人储蓄养老保险，难以发挥社会保障互助共济的功能。目前在我省农村主要还是依靠非制度性的家庭养老，制度化社会养老保险依然远离广大农村居民。

第二，在资金来源方面，政府责任缺失。虽然《办法》规定农村社会养老保险“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，原则上提出国家应对农村养老保障给予资助，但是，并没有明确各级政府在资金投入方面的具体责任，造成财政对农村养老保险支持乏力。在农村养老保障领域，农民几乎没有得到政府的任何资金给付。

第三，现行制度供款额度低，无法保障农民的老年生活。《办法》规定农村基本养老保险月交费标准设2、4、6、……等档次;缴纳年限从20岁到60岁，共40年;积累基金保障投保人领取10年养老金(60～70岁)。

即使按照1991年我国《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》最高标准每月20元供款，且足额缴纳40年，按照领取十年计算，每月可领取养老金80元。据统计，2003年我国农村人均生活消费支出为1943元^[22]，月生活消费支出162元。在农民养老金制度缺乏通货膨胀和工资、物价指数调整机制的状况下，40年后每月80元的养老金能够保障什么，的确值得怀疑。

如果按照最低每月2元供款，足额缴纳40年，则每月可领取8元养老金，仅相当于目前农村居民月均生活消费支出的1/20，根本无法为老年人提供有效的经济保障。

第四，《办法》有关农村养老保障覆盖人口的规定，与我国城镇化、非农化的发展趋势相背离，并与现行政策之间存在冲突。

《办法》明确规定:湖北省境内非城镇户口的农村居民是制度的保障对象，实际上是以户籍制度为依据，将农村务农、务工、经商等各类人员养老保险纳入到农村社会保障体系，忽视了我省城市化进程中农村劳动力大量流入城镇的客观现实及发展趋势，阻碍了二元经济结构的转型，与城市化发展趋势相违背。同时，该规定与劳动和社会保障部有关将农民工纳入城镇企业职工范围的建议相矛盾，也与我省有关将灵活就业人员纳入城镇养老保险制度的相关规定相互冲突，对农民工社会保障权益城镇化的转变造成阻碍。

我们认为，农村社会保障制度作为社会制度的一个子系统，只有与整个社会经济协调发展才具备可持续性。同时，我省农村社会保障制度是在我国城镇社会保障体系不完善、农村社会保障体系尚未形成的条件下建立的，因此农村社会保障制度设计应充分考虑这种特殊的历史背景，既应该尊重现实，同时也应该具有前瞻性，为其未来的可持续发展创造有利条件。

②对完善我省农村养老保障制度的政策建议:

在农村社会保障制度中，应从根本上改变长期忽视农民社会保障权益的思路，积极推动适应现阶段农村发展现实的养老保障制度。

首先，必须明确政府在农村养老保障制度中的责任，加大财政支持力度。

现代意义的社会保障以政府参与为标志，其主要特征是政府承担一定的资金支持责任。在日本，政府补贴的资金占日本农民年金计划基金费用的2/3以上;在加拿大，联邦和省两级政府为农民养老保险制度提供与农民个人供款相同的资金支持(联邦与省政府各出50%)，以提高农民养老保险的支付能力。而在我国，无论是中央还是地方财政对农村养老保障支持都非常有限。

我们认为，中央、地方政府除了应负责制度管理责任外，还需在资金支持上明确责任。这一点可以学习正在试点中的新型农村合作医疗制度，各级政府每年向参加农村社会养老保险的农民给予一定资金支持，吸引更多的农民参与到制度中来，提高制度覆盖面。这是现阶段各级政府必须为农村社会养老保险制度承担的责任。

其次，应改变以户籍为原则参加农村基本养老保险的规定。

改革开放后，随着大规模农业人口持续流入城镇，已经使中国农村家庭成员之间的身份发生分化。而以户籍为依据的农村养老保险的覆盖原则，将人为地限制农村进城务工人员身份的转换，阻碍我省城镇化、非农化的发展进程。

因此，我们应采取果断措施改变上述不合理的政策规定，对从事农业生产的农民和进入城市的农民工的社会养老保险区别对待。

首先，尽快制定针对农业人口并符合当前农村经济发展现实的新的农村基本养老保险制度。其一，从根本上改变原有农村个人储蓄养老保险的性质，新制度应体现社会保险互助共济功能，提高统筹层次，加大再分配力度。其二，对农村养老保险制度资金来源、供款数量以及保障水平进行精算，为广大农民建立起能够确实防范老年风险的养老保障制度。

其次，对长期在城镇工作的农民工，应将其逐步纳入城镇基本养老保险体系，促进其从农民向市民的转变。这既是我国社会经济发展客观趋势的必然要求，同时，也与2004年劳动和社会保障部将农民工逐步纳入城镇企业职工范围的建议相协调，避免政策之间的冲突。

再次，逐步建立强制参加的农村基本养老保险制度，提高我省农村养老保险的立法层次。

现代工业化社会，人们普遍面临养老风险。但是，由于个人的短视行为，对即期利益的重视很可能导致未来养老保障准备不足，加重社会负担。因此，政府应对这种行为进行纠正。我们认为，应尽快出台《农村养老保险法》，对农村基本养老保障采取强制性参与原则，以提高参与率，分散风险，保障老年人口的基本生活，减轻社会负担。

最后，在农村养老保障领域，积极宣传家庭成员之间的互助、互济，发扬我国尊老、敬老传统。

5.加大对老年保障相关产业的支持力度。受文化传统的影响，虽然目前我省绝大多数老年人依然采取居家养老方式，但是，随着人口老龄化的到来，老年人口、高龄人口越来越多。庞大的老年群体和众多的高龄老年人不仅需要提供有效的经济保障，也需要大量的日常生活照料。而随着家庭核心化的发展、空巢家庭和单身家庭的逐渐增多，家庭的养老功能逐渐弱化，对我省老年服务业提出新的要求，需要社区老年服务业和相关老年产业弥补家庭养老功能弱化的现实。我们应及时把握这一变化，积极促进我省老年保障和老年服务业的发展，实现老年服务的社会化和产业化。

第一，加大对社区养老服务的支持。作为一项公益事业，社区养老一方面能够为老年人提供全面照顾、提高老年人的生活质量，同时也在很大程度上减轻其他家庭成员的负担。随着人们养老观念的更新，要求社会化服务的老年人会越来越多，需求层次也将发生分化。因此，政府应逐步增加对老年公益事业的投入，同时鼓励、扶持社会各方面力量出资兴办老年福利院和老年公寓，并根据需求建立多种规格、多种功能的服务，满足不同层次老年人的需求。

第二，积极发展老年产业，开拓老年消费市场。老年产业，就是指由老年消费市场需求增长带动而形成的产业，它包括所有有关满足老年人特殊需求的生产、经营、服务等经济活动。老龄产业作为老年保障事业的重要组成部分，它的发展标志着一个国家文明和社会进步的程度。我省老龄产业目前还无法满足老年人口的需求:我们缺乏为老年人服务的专业医护人员;缺乏足够的养老机构;缺乏上门服务的保健机构，而这些服务产业将创造大量新的就业机会，缓解就业压力。

因此，我们应高度重视发展老年产业，把发展老年产业与产业结构的调整结合起来，在调查研究的基础上，引导企业开拓老年市场，保护和促进老年产业的健康发展，满足老年人的养老、医疗保障、生活消费等多方面需求，促进我省老年产业与经济的协调发展。

参考文献

1.江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年。

2.李宝库:《新世纪老龄工作实用全书》，华夏出版社，2002年。

3.姜向群、杜鹏:《中国人口老龄化对经济可持续发展影响的分析》，《市场与人口分析》2000年第2期。

4.李建新:《倒金字塔理论与21世纪中国老龄社会》，《中国人口科学》2000年第3期。

5.杨玲:《以家庭为单位参加新型农村合作医疗制度与城镇化的两难选择》，《中国农村经济》2004年第12期。

6.万明国、李珍:《湖北省养老社会保险基金急需寻求平衡对策》，《湖北社会科学》2004年第8期。

7.湖北省统计局:《关于2002年国民经济和社会发展统计公报》。

8.《中国劳动统计年鉴》(2003)。

9.《中国统计年鉴》(2004)。

10.成德宁、刘传江、周立:《湖北省人口老龄化的现状、特点与对策》，《湖北社会科学》2002年第11期。