社会救助制度

二、社会救助制度

(一)社会救助制度的历史沿革

社会救助是最为源远流长的社会保障范畴，一般认为，它起源于原始社会末期，当时的原始共产主义制度对氏族内部的所有成员均给予生活保障。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中对“易洛魁人的氏族”作出过这样的描述:“不会有贫穷困苦的人，因为共产制的家庭经济和氏族都知道他们对于老年人、病人和战争残废者所负的义务。”^[9]“同氏族人必须相互援助、保护……个人依靠氏族来保护自己的安全，而且也能做到这一点。”^[10]进入奴隶社会特别是封建社会以后，人们出于恻隐之心或者宗教信仰而对老弱病残施以救助，后来就形成了人们用成文或不成文的形式固定下来的慈善事业。

但是，直到1601年英国女王伊丽莎白一世颁布世界上第一部救济贫民的法案(史称旧《济贫法》)，才将社会救助作为一项法定的制度确定下来。它把救济对象分为三类:一是有劳动能力的贫民，强制他们进贫民习艺所，进行极其艰苦的劳动。因为当时新教教义认为贫穷是由于个人原因造成的，特别是个人懒惰。二是丧失劳动能力的贫民，这些人由各教区设立的贫民救济院进行收养，或者施以院外救济。三是无依无靠的孤儿，由贫民教养院和贫民习艺所安排孤儿习艺。

20世纪初，以“自助助人”为旗帜的社会工作在欧美各工业化国家已经形成，它作为一门专业和学科，以及社会工作者作为一项职业，都已经为社会所普遍认可。因此社会工作者就“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共救助”一词，随后又衍生出“社会救助”一词。“社会救助”一词最早见于1909年英国的一个皇家专门委员会的报告中，这个报告要求废除惩戒性的济贫法，而代之以人道主义精神的社会救助，不过这个建议一直到20世纪30年代才被采纳。

正式把社会救助列入社会保障体系的是在1935年美国通过的《社会保障法案》，这部法案把对老人、孤儿、盲人、伤残者和病人的社会救助列为社会保障的三大部分之一。但是在19世纪末，德国俾斯麦政府创建了社会保险制度，甚至有人预言，社会救助将完全被社会保险和社会福利取代。但是，事实证明，在西方发达国家，社会救助仍然是整个社会保障制度的重要内容，它在整个社会中起到了“保底”的作用。1965年，美国出版的《社会工作百科全书》中写道:“社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝时，给予生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中最富有弹性而不受约束的一种计划。”在广大发展中国家和不发达国家，社会救助更是一项主要的社会保障制度。

(二)社会救助制度的分类

社会救助可以根据一个国家或地区受益者的多少以及救助金是否成为受益人生活的主要来源分为“集中型”和“分散型”;也可根据救助内容的不同偏重区分为“现金救助型”和“实物救助型”。当然，有很多的国家或地区的社会救助制度处于这两种分类的类型中间，有集中又有分散，有资金又有服务。

1.集中型和分散型

所谓集中型是指对一个国家或地区的社会救助制度来说，受益者多而且救助金又成为受益者生活的主要来源，或者受益者少，同时救助金又不是其生活的主要来源;反之，分散型即是指在社会救助体系中，受益者多而救助金不是其生活的主要来源，或者受益者少，同时救助金又是其生活的主要来源。

所谓集中型和分散型的分类，着眼于社会救助制度是否在整个社会保障体系中处于最重要的地位，对整个社会稳定起到决定性的影响。但对社会救助类型的分析还有待于更深入的分析，因为对一个国家或地区来说，贫困线的划定和受益者比例有着直接的关系，这不仅对于受益者本群体有着重要的意义，与国家总体经济状况、社会稳定程度和国家对于社会救助体系的建设目标都有关联。

2.现金救助型和实物救助型

现金救助型又分为一般性救助和专项救助。一般性救助即不区别救助对象提供统一水平和统一内容的社会救助。专项救助针对不同救助对象的特点提供不同种类的现金补助。

实物救助型救助制度主要体现在以下两个方面:其一，针对生活贫困者的物质扶助，如当食物、衣服、住房和生活设施等基本生活必需品无法得到满足时，由国家和社会出资给予补足;其二，实物救助型还提供专项服务，它力图立足于对贫困家庭或贫困者的理解上，着眼于“帮助个人自立”、“尊重个人需要”、“理解个人尊严”、提高服务效率。要求社会组织和团体以需求者为本位，创造方便受救助者的综合服务体系。

当然，这两种社会救助制度类型并不是截然区分的。世界上各个国家和地区的社会救助体系在不同程度上表现出两者的交叉和重合。