我国城市居民最低生活保障制度的对策

二、我国城市居民最低生活保障制度的对策

城市居民最低生活保障制度是一项市场经济国家必备的社会政策。目前中国的这项制度尚需完善，根据社会救助理论原则，结合我国的实际情况，笔者提出以下几点建议。

(一)保障范围覆盖全面

能否实现对符合救助条件的城市贫困人口的“全覆盖”，成为评价制度实施成效的最重要的指标之一。如何全面实现“应保尽保”，成为一项紧迫而艰巨的任务。

在当前“三条保障线”并存的情况下，应加强最低生活保障同下岗职工基本生活保障、失业保险之间的衔接工作，发挥社会保障的综合效益。对于目前下岗职工基本生活保障存在部分不落实和失业保险覆盖面小的情况，要首先保证让那些已享受其应得的待遇后，家庭人均收入仍低于当地保障标准的居民得到保障。同时严格按照“三条保障线”的衔接顺序和各自的分工，明确职责，不将那些应由前两条保障线保障的人员直接纳入城市居民最低生活保障范围，以避免造成政策上的混乱。对那些因长期无法享受最低工资、基本生活费等待遇而造成家庭生活特别困难的人员，可采取临时救济方法解决其实际困难。从制度本身和制度实践中共同努力，使制度的覆盖面涉及整个贫困人群。

(二)保障经费共同负担

各级财政特别是中央财政，要按照建立公共财政的目标，加快财政预算支出结构调整的步伐，明显提高社会保障资金支出占财政预算支出的比重。尤其要较大幅度地提高城市居民最低生活保障资金所占的比例，做到基本满足实施城市居民最低生活保障制度的需要。

保障资金应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担。传统的城市社会救济经费主要是基层负担的，而现在建立的城市居民最低生活保障制度，中央和省级财政要参与分担，市财政也必须参与分担，而且还应负担大头;区、县的财政负担减少到最低程度，不然，扩大救助范围的努力会遇到障碍。

要开支就得有收入，按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。从这个意义上说，个人所得税是支持社会保障开支的最好财源。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%，而用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20%～30%。在我国现行的税制安排中，个人所得税是中央和地方共享税，地方政府应该把该税种作为支持此制度的主要财源。

经济欠发达，财政压力大的地区，应坚持走多元化筹集资金的路子，实行预算内安排一部分，福利彩票筹措一部分，发动社会捐赠一部分，筹措足够的资金用于保障支出。积极发挥非政府、非盈利部门的作用，依靠社会福利社团和慈善团体，广泛发动国内外的社会捐赠，建立救助基金作为这项制度的有益补充。这些基金虽然不能替代政府财政资金的主渠道作用，但在一定程度上可以缓解对财政预算的压力。

(三)完善救助标准

近年来，国务院有关领导一再指出，城市居民最低生活保障标准是个应该认真研究的问题，标准既不能定得太低也不能定得太高。

在保障标准的确定上，应充分体现出科学性、公平性和有效性。科学性指的是科学合理地测定、调整保障标准;公平性指的是得到救助的对象确实是需要帮助的人，且他们得到救助后的生活水平不能高于非救助对象;有效性指的是得到救助的对象能维持基本生活，他们当中的大部分人能通过自身的努力，有望逐步摆脱贫困。

实际操作中，由于中国社会经济发展极不平衡，制定全国统一的社会救助标准显然不可行，而且，现行标准是由地方政府结合本地实际自行确定的，这就使得各城市间的保障标准出现了极大差异。

但是，这并不是说民政部门在这方面无事可做，民政部门可以结合社会经济的发展水平测算出一个综合指数，将全国分成若干层次，在每个层次中随机抽取若干城市作抽样调查和定量分析，对各个层次保障线的下限提出一个对全国具有指导意义的相对统一的标准。这是因为目前城市居民最低生活保障标准的制定大约有三种方式:一是通过较为科学的调查研究再结合本地的财政能力来确定标准，这种保障水平比较符合当地的实际;二是参照与本地发展程度差不多的城市的保障标准，再结合本地的财政能力来确定标准，相当一部分大中城市都是采取这种方式，这种方式的保障水平一般偏低;三是完全依据本地的财政能力来确定标准，绝大多数中小城市都是采取这种方式，这种保障水平大多偏低。

另外，还要建立社会救助资金自然增长机制。按照国家法定统计部门公布的与城市居民最低生活保障有关的最新数字资料，自动增加城市居民最低生活保障资金，提高补助标准。考虑到人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素，保障线应该经常进行调整，并与失业保险金标准、下岗职工基本生活费标准和最低工资标准进行衔接。

(四)改革管理体制

新的制度必然呼唤新的管理体制，为了满足建立城市居民最低生活保障制度乃至整个社会福利和社会保障制度的要求，必须对现行的管理体制进行改革。

首先要明确中央政府和地方政府的职责，对于开展城市居民最低生活保障制度工作，中央政府在宏观决策上负主要责任，地方政府负责具体组织落实城市居民最低生活保障制度工作，组织制定实施方案，确定本地区的保障标准，并根据本地经济发展实际情况适时调整这一标准。

其次要强化监督机制。保障资金，是城市贫困人口的“救命钱”，为保证这笔有限资金在社会救助中用到实处，要求在工作的各个环节中，都要注重调查研究，坚持公平、公开、公正的原则。为了防止资金被挪用，避免贪污、拖欠等现象的发生，必须对资金流向的各个环节加强监督，除了各级审计部门依法审计外，接受群众监督是必不可少的。

从基层到中央，各级政府部门都应该建立畅通的投诉渠道。对于有理有据的投诉，相关机构可以让投诉者提请行政复议。如果符合政策规定，就要责成下级机关改正。如果申请者对行政复议的结果仍然不满意，他们应该还可以提起行政诉讼。因此还应该建立相关法律援助制度，帮助他们打官司。

以群众团体和社会团体、社会知名人士和学术界的专业人士为主，建立民间性质的城市居民最低生活保障制度社会监督委员会。政府授权委员会接受相关投诉展开调查，委员会根据调查结果有权对民政部门提出改进意见。社会监督委员会还可以进行政策评估，并根据评估结果向民政部门提出改进建议。评估结果和政策建议向社会公布。社会监督委员会下设城市居民最低生活保障制度社会监督网络，授权他们通过直接向调查对象发问卷、实地调查等方式进行调查，并向社会公布调查结果。

最后要完善相关法律体制，不断改进工作方法和手段，规范工作程序和运行机制，提高准确性和工作效率。目前中国的社会救济工作急需规范，订立一部《社会救济法》，明确从事社会救济的行政机关的权力和义务、社会救济工作的操作程序、被救济对象的确定程序、被救济对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等，依法约束行政机关及其工作人员和被救济对象的行为，规范社会救济工作的开展，已是一项迫在眉睫的工作。建立健全城市居民最低生活保障对象审批制度和档案管理制度，强化内部管理监督机制，严格规范保障金申请、审批和发放程序。加强立法，将城市居民最低生活保障制度管理工作逐步纳入到法制管理的轨道之中。

(五)改善救助形式

鉴于现行救助形式的弊端，笔者认为应该采用上文介绍的“负所得税”方式作为我国城市居民最低生活保障工作主要的救助形式。这种方式使资金集中用于穷人，并将他们当做认真尽责的人而不是无能的、受国家保护的人来对待。按照收入标准来给予帮助，使穷人担负起对其自己的福利状况的责任，从而有利于培养独立与自立习惯。

充分发挥这种补助形式的优点，在具体的制度的设计上，如果负所得税的保障标准和税率定得过高，无疑会损害纳税人的利益，给“负所得税”政策的实施增加阻力。实行一种尽可能低的税率更加具有激励贫困者自助的效果，但是这种税率必须要提供一个能够维持基本生活的收入水平。实践中，可以采取在部分城市试点的方案，选择部分经济发展程度相对较好，制度建设相对完善的城市先进行试点，条件成熟再向全国推广开来。在具体的补助数量上宜暂时采用320元的补助标准和20%的负所得税税率，使得这种新的补助形式和现行的所得税能有很好的衔接。积累了足够的经验后，在补助形式上，应该采用更加完善方案，例如，根据经济发展状况，调整补助标准和税率，使用更加科学的累进制的负所得税税率等。