中国的教育制度及变革

中国的教育制度及变革_社会学

第二节　中国的教育制度及变革

一、中华人民共和国成立后教育制度的变革

一般说到教育制度的变革是指有关国家教育制度主要是学校教育制度的变化与发展。事实上，除了国家有关学校教育制度之外，还应有地方、学校及师生个体及群体间的教育制度的变化，后者由于其个别性、特殊性、隐伏性等特点，难以进行普遍性的描述，本节着重要谈的是国家有关学校教育制度的变革。

(一)中华人民共和国成立初期的学制改革

中华人民共和国成立后，随着政治经济制度的根本改变，国民经济的迅速恢复与发展，国家对原有的学校制度进行了改革，使之适应社会主义革命和建设的需要。1951年，政务院依据《共同纲领》中的有关文教政策，继承老解放区教育制度的优良传统，结合国家当时的实际，颁布了《关于改革学制的决定》，这标志着我国教育制度的发展已进入了一个新的阶段。新学制的主要特点有:

①充分体现教育机会均等的原则。对国内少数民族，不仅尊重它们平等接受教育的权利，而且还尊重它们民族的选择与自主权，允许各民族使用自己的语言文字进行教学。新学制规定，男女儿童受教育的权利一律平等，学校实行男女同校制度。

②学校教育面向工农，使广大劳动人民有优先受教育的权利。新学制不仅要求各级各类学校向工农开门，而且还把工农干部学校和工农群众学校列入学校系统之内，使其相互衔接，保证工农干部群众有受到各级教育的机会。

③重视培养合格的生产建设人才。新学制确定各种专业学校的适当地位，并纳入整个学制系统，使成千上万的青年和成年人，有机会接受各级各类专业教育。

④贯彻统一性与灵活性相结合的原则。既统一规定了各级各类学校教育的方针和任务，又适当放权，允许地方和学校依据自身的实际，制定相应的教育制度，采用多样化的教育方法及其组织形式。

新学制从1952年起逐渐在全国有计划、有步骤地实施，在实践中又进行了一定的修改和补充。如小学5年一贯制于1953年仍沿用过去的四二制，分初高两级。工农速成学校和政治教育学校逐步停办，在此期间，创办了业余高等教育。

(二)1958年的学制改革

为了适应加速发展社会主义文化教育和科学事业，党中央、国务院于1958年颁布了《关于教育工作的指示》，确定了“两条腿走路”的办学方针和三个结合，六个并举的办学原则。即统一性和多样性相结合，普及与提高相结合，全面规划与地方分权相结合。国家办学与厂矿企业、农业合作社办学并举，普通教育与职业(技术)教育并举，成人教育与儿童教育并举，全日制学校与半工(农)半读、业余学校并举，学校教育与自学(函授、广播学校)并举，免费教育与不免费学校并举。同时规定全国有三类主要学校，即全日制学校(包括大、中、小学和中等专业学校)、半工半读学校、业余学校。全日制学校，包括全日制的大、中、小学和中等专业学校。全日制学校以教学为主，并使学生按照规定时间参加一定的生产劳动。半工半读学校教学与生产劳动并重，学生一面学习，一面劳动，学习和劳动时间大致相等。学生在这种学校里学习，不但可以学到文化科学组织，而且可以为国家和集体创造一些物质财富，学生也可得到一定的经济收益，节省国家开支，减轻家庭负担。业余学校，这类学校以生产劳动为主，学习为辅，是广大工农群众和在职干部在不脱产的情况下进行学习的一种形式。业余学校贯彻“结合生产、统一安排，因材施教，灵活多样”的原则，担负着普及和提高的双重任务。1958年的改革，其宗旨就是要在党的领导下，调动一切积极因素，充分发挥地方和群众办学的积极性，加快社会主义教育事业的发展。

1958年教育制度的改革，既有成功的一面，又存在不少的问题，强调了普及，忽视了提高;强调了多样性，忽视了规范性;强调了群众办学，忽视了统一领导，打乱了教育秩序，降低了教育质量。

“文化大革命”期间，林彪、“四人帮”鼓吹“教育要革命”、“学制要缩短”，在相当广泛的范围内推行五年制小学、两年制的初中与两年制的高中，乱砍课程，甚至企图取消学校，推垮整个教育事业。在高等教育中，鼓吹“用政治冲击一切”、“知识越多越反动”等极“左”路线的谬论，使我国高等教育濒临崩溃，造成人才断层。

(三)改革开放后教育制度的改革与发展

十一届三中全会以后，教育制度的建设空前加强，并取得了明显进展。1982年修改颁布的《中华人民共和国宪法》中教育条款有了增加，对于教育有了新的重大原则规定。这为我国教育制度的建设提供了可靠依据。1985年中共中央颁发的《关于教育体制改革的决定》和1993年中共中央国务院颁发的《中国教育改革与发展纲要》从宏观上对办学方针、发展战略、改革办法作了规定，体现了党和国家对教育事业的高度注视和加速发展的决心。从1982年颁布的《中华人民共和国学位条例》开始，到《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》再到中国教育的根本大法——《中华人民共和国教育法》的通过，直至《中华人民共和国职业教育法》的实施，这些教育法规的颁行与实施，反映了改革开放以来我国教育制度的建设日趋健全和完善，同时对我国各类教育事业的改革与发展产生着深远的影响。

改革开放以来，我国教育制度建设重点在普及九年制义务教育、发展职业技术教育、高等教育和成人教育四个方面。

1.普及九年制义务教育

义务教育是按法律规定，适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须保证的国民教育。义务教育既是国家对公民的义务，也是家长对国家和社会的义务。实行义务教育并逐步延长其年限是衡量一个国家文明程度的重要标志，这正在成为各国教育发展的基础。

我国的基础教育在20世纪五六十年代得到了巨大的发展，适龄儿童入学率和普及的程度迅速较高，但离普及义务教育的要求还有较长的距离，20世纪80年代中期，国家颁布了《中华人民共和国教育法》把普及九年义务教育用法律形式固定下来，标志着我国基础教育在整个学制中的重要地位，并从此进入了依法推行普及九年义务教育的新时期。1993年党中央、国务院公布了《中国教育改革与发展纲要》又进一步明确了到20世纪末，“在保证必要的教育投入和办学条件的前提下”，全国基本普及九年义务教育(包括初中阶段的职业技术教育)，“要建立检查、监督和奖惩制度。确保义务教育法的贯彻执行”。这一重大目标现已实现，目前正进入深化阶段，中小学教育正由“应试教育”转向全面提高国民素质教育的轨道，面向全体学生，促进学生生动活泼的发展方面而努力。

2.积极发展职业技术教育

职业技术教育是现代教育的重要组成部分，是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱，是经济、科技和教育的结合点。1985年为适应改革开放与发展的需要，中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》中指出，“调整中等教育机构，大力发展职业技术教育”，并以中等职业技术教育为重点，“建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。随后，我国职业技术教育得到了长足的发展，1992年高中阶段的职业技术学校与普通高中招生人数比例达到1.2∶1。《中国教育改革与发展纲要》更是把发展职业技术教育作为20世纪末教育发展的重大目标，明确提出，高中阶段职业技术学校在校学生人数要有较大幅度的增加，未升学的初中和高中毕业生普遍接受不同年限的职业技术培训，使城乡新增劳动力上岗前都能得到必要的职业技术训练。为此，1996年国家颁布了《中华人民共和国职业技术教育法》，使我国职业技术教育有章可循，有法可依，有力地保障了职业技术教育的继续健康发展。进入21世纪，国家调整了学校布局，将原来的中等学校改制成多种类的高等职业学校有力地促进了高等职业教育的发展。

3.探索高等教育的发展之路

高等教育担负着培训高等专业人才，发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务。我国高等教育在20世纪80年代以来发展较快，1979—1991年普通高等学校毕业生总数为504.95万人，约为前30年(1949—1979年)毕业生总数的2倍左右，初步形成了多形式、多种层次、学科门类比较齐全的高等教育体系。^[2]1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》指出90年代应积极探索发展高等教育的新路子，“使规模有较大的发展，结构更加合理，质量和效益明显提高”。1998年我国颁发了《中华人民共和国高等教育法》有力地保障了我国高等教育的发展。世纪之交的几年我国高等教育的规模迅速扩大，学校在校学生数占适龄青年的比例超过了20%。进入了高等教育大众化发展的阶段。从1999年开始，中国高等教育有了跨越式发展。1998年，全国高校的招生人数为180万，1999年扩招比例高达47%，其后三年分别以25%、17%、10%的速度增长，到了2005年，高校招生人数已达到530万。

高等教育的规模发生了历史性变化，在短短五六年中，大学招生扩大了近3倍，“大众化教育”取代了“精英教育”。至2005年，统计结果显示，中国内地适龄青年高校在校人数居世界第二位，仅次于美国。到2002年，我国高等教育的毛入学率约15%，这标志着我国的高等教育开始进入大众化的发展阶段。1998年全国招收研究生72508人，全国普通高校招收本专科生108.36万人;2002年全国招收研究生20.26万人，全国普通高校招收本专科生542.82万人。同1998年相比，2002年我国研究生招生增加了近三倍，本专科招生增加了五倍多。

高校扩招给了农村孩子、特别是困难群体子女更多上学机会，使知识改变他们命运的愿望得以实现。1998年招收大学生108万人，其中农村子弟40万人，占37%;2005年招收大学生447万人，其中农村子弟230万人，占51%。这组数据说明，农村子弟上大学的绝对数字上升得很快，比例也增加了，并且第一次超过了城市青年。

4.继续发展成人教育

成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。20世纪80年代以来，成人教育贯彻“一要改革，二要发展”的方针，国家于1988年颁布了《扫除文盲工作条例》，成人教育取得了较大的成绩。我国的文盲率已从1982年的23%下降到1990年的15.8%，到2006年中国平均受教育年限是10年，文盲率接近12%。^[3]在职人员的岗位培训有很大加强，全国职工每年每4个人中就有1个人在进行培训学习;在农村8个青壮年农民中有1个参加各级各类的技术培训，成人高等和中等学历教育也有很大发展，夜大、函大、自大、电大等多种形式的成人高等教育为成人接受高等教育提供了大量机会。

二、教育机会与社会分层

社会分层理论主要用来描述和解释社会权力和结构中的那些实质现象，如阶级、利益群体、地位、种族不平等以及社会性别不平等。马克思主义者认为，在阶级社会中，其生产关系是一种剥削与被剥削的关系，社会存在着两大对立阵营，即剥削者与被剥削者。如奴隶主与奴隶;地主与农民;资产阶级与无产阶级。教育是阶级统治的工具，是统治者阶级的政治、经济、文化再生产的工具，从根本上是维护统治阶级利益的。社会学家韦伯认为资本主义社会存在四个阶级(层):①作为整体的工人阶级;②小资产阶级;③缺少财产的知识分子和专业人士;④凭借财产和教育获得优势的阶级。^[4]韦伯的分析为西方社会分层理论开了先河，尤其是对中产阶级(层)的划分，符合西方社会发展的实际。在美国，中产阶级越来越成为大多数，使人觉得中产阶级是社会走向民主富裕的保证。

教育与社会分层的问题是教育社会学的一个重要研究领域，包括两方面的情况，一方面，是社会分层状况对教育机会获得的影响;另一方面是教育成果的获得对社会分层的影响。

(一)社会分层状况对教育机会获得的影响

教育机会获得的直接关系者是家庭，因此，对家庭进行分层是认识分层状况对教育机会获得的影响的前提。在众多的家庭特征因素中，一般认为，家庭的经济状况，家长的文化程度、家长的职业、家庭所处的地域环境四个方面是进行家庭分层的重要因素。

1.家庭经济状况对教育机会获得的影响

我国改革开放以后，不同家庭在走向富裕的道路上，出现了明显的贫富两极分化现象。首先表现在高低收入组家庭的收入差距继续扩大。2005年城镇居民家庭中收入最高10%收入组的人均可支配收入为28773元，是收入最低10%收入组(3135元)的9.2倍(相差25638元)，比2004年的8.9倍进一步扩大。二是五等分组显示收入差距呈加速扩大趋势。1990—2000年的10年间，最高10%收入组与最低10%收入组收入比从3.2倍上升到4.6倍，扩大了44%;而在2000—2005年的5年间，最高10%收入组与最低10%收入组收入比从4.6倍上升到9.2倍，扩大了1倍。三是高低收入组的收入增长不平衡，收入越高增长越快。从增长速度来看，2005年，最高10%收入组的人均可支配收入比上年增长13.4%，而最低10%收入组的人均可支配收入比上年增长9.5%，比前者低4.9个百分点。^[5]

家庭经济条件上的差异不但会影响高等教育的入学机会，还直接影响接受高中、基础教育及幼儿园教育的机会。20世纪80年代中后期，我国出现了一些“贵族幼儿园”和“贵族学校”。时至90年代，重点中学又办起了高额收费的“校中校”，这些教育机构都具有良好的教学环境和教育设施，有着高薪聘请来的一流教师。但是昂贵的费用将低收入阶层及需要救济阶层家庭的孩子拒之门外。

上述现象，可以从学者的实证研究中得到证实。杨东平及其团队于2003—2004年对高中生的社会分层做了实证研究，他们发现单一的分数—能力标准已经被打破，约1/5的学生是通过缴纳赞助费或者择校费进入高中的，并且越是重点学校这一比例就越高。^[6]

2.家长的文化程度对教育机会获得的影响

家长的文化程度对教育机会的影响主要是间接地通过家庭生活环境起作用。家庭生活环境包括家庭氛围、家长的态度和教养方式以及对子女的早期教育等。家长文化程度的差异将会造成家庭环境的差异，从而对子女产生不同的家庭教育结果。西方的一项名为IEA的国际教育研究表明，造成子女学业成绩差异的原因80%在于校外，而家庭文化背景是其中最主要的因素。^[7]另外，家长的文化程度不仅影响子女是否能接受高等教育，而且直接影响子女对高等学校类型和层次的选择。有学者研究发现，在重点大学中，父亲是大专及大专以上学历的学生的比例高于小学以下的，而在普通本科中的情况则相反，表明父亲的文化程度越高，其子女选择重点大学的机会也就越多。^[8]

3.家长的职业对教育机会获得的影响

家长的职业对教育入学机会有明显的影响，特别是对高等教育入学机会的影响远远大于基础教育。父母所从事职业的经济和社会地位越高，其子女接受高等教育的可能性就越大。有学者研究指出，国家和社会管理者和私营企业主的辈出率分别是农业劳动者子女的约8倍和13倍，从高教育的类型来看，国家与社会管理者，专业技术人员和私营企业主阶层在重点高校的辈出率均大于普通本科院校。表明这几个阶层子女就读重点高校的机会较多。而农业劳动者等阶层的情况则相反，他们的子女更多地是选择普通院校。可见，父母所从事职业的经济和社会地位越高，其子女接受高等教育以及选择重点大学的可能性就越大。^[9]

4.家庭所处的地域环境对受教育机会的影响

地域环境在我国最突出的表现就是城乡差异。城乡二元结构是我国社会主义初级阶段的基本国情，城乡在经济、社会以及文化发展水平上存在重大差别。城乡差别的根本原因，在于城乡之间拥有的知识资源，文化资源和经济资源存在重大差异，城市占绝对优势，而农村相当贫乏。可以说，我国城乡差异是造成教育机会差异性的基本因素之一。当然，地域环境差异除了城乡环境差异外，在我国有沿海、内地与贫困地区的差异性，还有家庭居住环境的差异，这些对教育机会获得也是有一定影响的。如当前的义务教育就近入学的制度，就会导致不同家庭环境的子女享有不同水平的教育资源。

(二)教育对社会分层的影响

自从人类社会进入工业时代，教育在现代社会中的作用越来越重要，不仅仅对经济增长有着很大的作用，而且改变着人们的生活方式和质量，不仅仅能促进社会分化，而且日益成为社会分层的一个重要因素。

1.教育与社会阶层的形成

韦伯认为，高等教育机构逐步演变为生产中产阶级的工厂。新韦伯主义者柯林斯(Randall Collins)继承了韦伯的传统，集中分析了教育是如何使一些人成为中产阶级的。他认为教育也像是一个竞技场，最初时，各个集团为了达到或巩固它们的高地位阶层，都去争夺并控制教育，使教育成为达到它们目的的工具。这样，当代教育制度就成了大多数人用来作为促进他们自己的目的——主要是在社会流动方面——的一种方式。教育已经被当代社会中的大多数人看成是改善他们自己的经济地位和获得地位、声望的一种工具。

2.教育与社会阶层的巩固

教育是社会阶层尤其是统治阶级得以巩固的基本因素。在奴隶社会、封建社会，教育被奴隶主阶级、封建地主阶级所控制，成为统治阶级的工具。统治阶级通过教育再教育生产新的接班人，而接受教育的主要是统治者的子女。在资本主义社会，由于现代工业的发展，需要大量的有知识的工人，普及教育就势在必行，但在普及教育的同时，资产阶级为了巩固自身的地位，维系甚至增加自身的利益，他们操纵着教育资源，将优势的资源据为己有，将主流价值观念通过教育形式灌输给受教育者，进而认同既有的社会阶层事实。在我国，主流的价值观念也是通过教育途径传授给受教育者的，这种传授对既有的社会阶层的认同有很大作用。

3.教育有助于向上层社会流动

教育在总体上维系既有的社会阶层的同时，在个体上特别有助于人们实现向上层社会流动的愿望。我国持续千余年的“科举制”就使许多地位低微的有学之士成为统治阶层的一员。在今天，持有大学或以上文凭的就业者能够找到社会经济地位相对优越的岗位，并且后续的可期待上升的概率会大很多。

三、教育公平及其实现

在现代社会，教育的地位和作用越来越突出，由此，教育平等(或公平)问题成了世界教育理论研究和实践活动中的重要问题。联合国教科文组织在其发表的一系列有关的教育书籍、论文中，多次重申教育公平问题的重要性。各国教育法律都明确规定，公民依法享有平等的受教育机会。

(一)教育公平的概念

教育公平的理念是政治、经济领域的自由和平等权利在教育领域的延伸。在超越了身份制、等级制等将教育视为少数人特权的历史阶段以后，平等接受教育的权利作为基本的人权，成为现代社会普适的基础价值。因而，现代社会的教育，被视为是“实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都伟大得多”。^[10]

至于什么是教育公平?我国学界大致有如下几种认识:①教育公平是“社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会均等这样两个基本方面”;②教育公平是“公民能够自由平等分享当时、当地公共教育资源的状态”;③教育公平是“指教育活动中对待每个教育对象的公平和对教育对象的评价的公平”;④教育公平是“是教育主体对待每一个教育对象和评价每一个教育对象应该合情合理，教育公平的最终体现是受教育者享有平等接受教育的权利”。^[11]那么，教育公平的本质到底应该是什么呢?

第一，教育公平蕴涵着人对自己、对他人乃至人类的意义关怀。教育公平问题之所以在当代得以凸显，就是因为教育在社会生活中的作用日益凸显。受教育的程度已成了人们获得一定社会地位或职业的主要条件之一，教育日益成为人们生存和发展的必需，失去了教育从某种程度上也就意味着个人失去了生存和发展的条件。就我国而言，教育公平问题之所以突出，有其特定的原因:一是我国目前教育仍属短缺资源，教育供给远远满足不了教育的需求;二是改革开放以来，人们的收入差异日益扩大，经济的不平等渗透到教育领域中来;三是人们民主平等的意识日益增强，要求社会保障其合法的受教育权益;四是实践中出现的一些教育现象也逼迫人们思考教育平等的问题。因此，人们提出或思考教育公平，从对人的意义关怀上说，其目的就在于“为了一切人的发展和人的全面发展”，这既是社会发展的最终目标，也是教育公平所隐含的本质之一。

第二，教育公平反映着教育利益在人们之间的分配关系。把教育公平界定为“公民能够自由分享当时、当地公共教育资源的状态”是有其合理性的，因为从教育公平本质而言，就是对公共教育资源这种利益的分配关系的反映，要求这种分配关系体现人与人之间的平等。

第三，教育公平是规范概念与描述概念的统一。教育平等作为规范概念与描述概念的统一，一方面它包含着对现实利益关系、分配模式的价值评价;另一方面也包含着对教育的现实、事实、实然的超越，即包含着教育平等的理想与应有的价值指向。

我们认为，教育公平主要是指教育权利的公平和接受教育机会的均等，其实质是教育机会的均等，而机会均等从绝对意义上讲，就是人们在相同的约束条件下，具有平等竞争的权利。

(二)教育公平的分类

对于教育公平或平等的外延与分类，依不同的视角可以划分为不同类型，如观念公平、市场公平与社会公平;自然公平与社会公平;绝对公平与相对公平;起点公平、过程公平与结果公平等。这里仅就教育起点公平、过程公平与结果公平作一阐述。

1.教育起点公平

教育起点公平的核心就是入学机会均等，是指除个人天赋条件外，不因其他任何因素考虑个人的入学机会。我国教育法第九条规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”然而，由于社会发展水平的局限，不可能使每个人接受同等条件的各类教育，那么谁受教育，受何种条件，何种层次的教育，主要由政府来决定。“正义或公平确实要求，人们生活中由政府决定的那些状况，应该平等地提供给所有的人享有。”^[12]在现实社会中，个人天赋以外的因素常常因各级政府制定的制度或其他原因而造成入学机会的不均等。目前，在我国就存在着城乡教育机会的不公平，农村地区教育服务不足，占有的教育资源相对较少;少数民族地区教育比较薄弱，普及水平相对低下，文盲、半文盲较多;特殊儿童受教育机会少，时间短，条件差;女性受教育机会不平等状况仍然存在，在有些地区还比较严重;义务教育阶段还不能保证适龄少年儿童全部入学，“就近入学”制度因地理位置而决定，享受不同的教育资源其本身就是不公平的制度，更何况在免费义务教育全面实施的今天，“择校费”，重点中学的“寄宿部”(即收费学校)还大量存在;高等教育作为收费教育，家庭的经济资本或社会资本在选择学校类型、学科、专业的过程中起着重要作用。

2.教育过程的公平

教育过程的公平包括课程中的公平、教育活动中的公平和教育评价中的公平三个方面。

①课程中的公平。学生学习不同的课程，他们的潜能就会得到不同程度的发展，学校课程蕴含着特定的教育机会。课程知识的选择、分类、分配、传递，具有教育公平的意义。课程价值实现的程度，在一定意义上体现了学生发展的程度，即学生教育机会的满足程度。对每个学生来说，尽管学习的课程是相同的，由于学生生活的文化环境、家庭文化氛围、个人天赋程度不同，使每个学生实际体验到的东西是不同的，因而，他们从中获得的实际发展机会和程度是有区别的。

②教学活动中的公平。教学活动是教师和学生在特定的教育情景中，围绕一定的内容进行的特殊交往活动，在这种交往活动中，教师对课程的领悟水平和教学水平，教师对待学生的方式，表现出复杂的公平问题。如现代班级教学组织形式强调教学的标准化、同步化、统一化，忽视学生之间的个性差异及其个性发展的需要，不能充分发展学生的潜能，照顾个体学生的个性差异，这种表面上的公平掩盖了实质上的不公平。

③教育评价中的公平。教育评价中的公平一方面是指评价所依据的价值观和标准是否合理。不同的价值观、人生观就会得出不同的评价结论，也就会制定出不同的评价标准;另一方面评价工具和手段的科学性，制约着教育评价的公平。例如，一些英语考试，存在出怪题、偏题现象，偏离了考试目的，即使是留学生也得不到高分，这种评价就不公平。

3.教育结果的公平

教育结果的公平，一方面是指每个受教育者的个性潜能得到充分的开发，即全面的最大限度的发展，那种将教育结果的公平理解为每个受教育者获得相同的教育成就是机械的、僵化的。在当代社会，由于每个人受教育过程中所享有的经济、社会和文化资源不同，特别是在教育过程中获取知识信息的内容、方式不同，信息交流的时间、环境不同等原因，导致了教育结果的不公平，即并不是每个人的个性潜能得到充分的开发。

(三)教育公平的实现

教育公平的实现涉及政治、经济、文化传统、民族习惯、地理环境、家庭状况以及教育本身诸多因素，要彻底消除教育领域中的不公平现象，实现教育公平的难度是相当大的。但作为实现教育公平的主体即政府坚持公平原则，最大限度地减少教育不公平现象是完全可行的。具体来讲就是要在改革和发展中扩大教育公平。^[13]

1.将教育公平问题作为与效率同样重要的价值目标

处于不同的发展阶段，教育公平的内容和重心是不同的:①在义务教育尚未普及的地区以继续普及教育为主，通过普及教育、扩大教育机会，使人人都能享受相同的受教育机会，实现教育机会均等。②在已经普及九年义务教育的地区，以“改善教育品质、提高教育质量”为主，通过推进素质教育，建立以人为本的、高质量的基础教育，使人人平等地享受高质量的义务教育，追求教育质量公平。同时，通过发展高中阶段教育和高等教育，解决非义务教育阶段的机会平等。③高等教育在迎接大众化阶段到来的大发展过程中，要充分重视公平问题，争取在大发展之初建立起兼顾公平的价值观，以及相应的机制和制度架构。

2.增进教育公平的主要途径

各国在教育现代化过程中，实现教育公平的途径是大致相同的:通过发展教育，促进教育机会均等;通过制度改革和政策调整奠定游戏规则的公平;通过政府行为和转移支付制度扶持落后地区和弱势群体。

①通过发展教育扩大教育机会，缩小教育质量的差距，是实现教育公平最基本的途径。要实现农村初中、城市高中和整个高等教育较大的发展，一是各级政府必须按照教育法和有关规定保证教育经费持续增长。此外，一个重要的方面是通过制度创新、政策调整开放教育，吸引和促进社会资源向教育的流动，满足教育快速增长对教育经费的强劲需求。要采取切实政策，放开、扶植和鼓励发展民办教育，鼓励私立、民办中小学发展，满足一部分人享受高质量教育的需求，使政府能集中力量推进落后地区的义务教育。

②促进教育资源配置的合理化、均衡化。应当确立新的资源配置的理念:在发展中缩小差距，增加公平。在照顾各地历史形成的实际差距时，应当将逐步缩小地区差距、城乡差距作为重要原则之一。各地在本地区内，同样应遵循这一原则，至少不能人为地拉大这种差距。教育新的发展布局、教育的增量部分应向薄弱地区倾斜，增加其教育机会。例如，原则上在沿海发达地区不再新设公立高等学校;高等学校扩招的增量部分，主要向人口大省和贫困地区倾斜，以利于不同群体获得大致相同的教育机会和进行公平竞争。

③建立转移支付制度、优惠政策和相应机制，加大对西部地区和弱势群体的教育支持。支持重点应是首先在边远和少数民族地区普及义务教育，缩小西部地区与东中部地区在初中教育普及上的差距，提高少数民族自治县的初中教育普及率。高等学校可扩大国家所需要的、免收学费学科的范围，制定鼓励高校招收贫困生的社会政策。同时，应当重视和切实解决流动人口、贫困阶层子女的教育机会和教育公平问题。

3.促进教育发展的“地方化”

对于中国这样人口众多、地区差距极大的发展中大国，应当将因地制宜地发展教育，作为今后教育发展和改革的重要原则。建立教育发展“地方化”的思路和管理模式，改变无视地区和城乡间巨大差别的大一统模式，从而矫正全国一刀切、整齐划一的弊端，改变高度国家化、城市化的取向，是缩小地区差距和城乡差距的重要选择。

通过宏观管理体制改革，政府部门应进一步转换职能，下放权力，促进教育的地方化，以利于教育模式多样化的改革。逐渐实行教材、评价标准、考试制度等主要由各省市区根据自身的特点和实际需要制定。下放高等教育管理权和落实高校办学自主权，促进招生、考试模式的多样化。

4.实施义务教育“均衡化”的政策

为了实施素质教育，形成中小学良好的教育环境，有必要将义务教育的“均衡化”作为一项重要的政策和指导思想。

由于重点学校制度和应试教育模式，造成学校之间的巨大差距，将学校和学生分为三六九等，是完全违背义务教育的宗旨和教育公平价值的，也是当前推行免试升入小学、初中的政策、实行素质教育的实际障碍。为了改善中小学教育的品质，使学校教育正常化，必须推行教育均衡化的政策。可以考虑:在确定的期限内，通过改造“差校”，首先实现小学教育水平的均衡化;然后，分阶段实现初中教育的均衡化。其基本措施包括:平衡分配教育经费，使学校的校舍、设备等硬件水平大致相似;公平地调配师资、校长，或实行定期轮换，以保证大致相同的师资水平;按学区平等地接受学生，使生源质量大致相似。在教育资源比较充裕，小学教学条件较好的城市、地区，可以将实行“小班小校”作为改善小学品质的现实目标。

5.深化教育体制和办学体制改革，以促进教育公平

通过深化教育体制、办学体制、教育内容和方法的改革，也是提高教育效率、增进教育公平的重要途径。在城市和经济发达地区，高中阶段教育将成为热点。除了更多地举办普通高中，应将高中教育的多样化作为改革的重要内容，尝试实行选修制、内部分流的综合高中模式。高等教育为适应大发展的需要，必须深入改革办学模式，更新教育内容，通过实行完全学分制等弹性化的灵活学制，使贫困学生能够通过分阶段学习自助地解决学费问题，以适应走读生、分阶段就学、停学创业、提前毕业等各类学生不同的学习需要。

6.建设“终身教育”体制

教育民主化的最终实现，依赖充分的教育机会，开放的、多元化的教育体制，灵活的学校制度——构建终身教育的社会环境和体制。1999年召开的第三次全国教育工作会议，《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》第一次明确提出“终身教育”的理念，提出“形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式的教育开辟更为广阔的途径，逐渐完善终身学习体系”的内容。对此应当作出具体的计划和安排，通过10～20年的时间，最终建立终身教育体制。当前，应当将发展远程教育、网络教育和其他多种形式教育;开放教育系统，加强社会教育和公众参与;增加现行教育制度的弹性、选择性和适应性作为重要内容。