中国的生育保险制度及其改革

6.6　中国的生育保险制度及其改革

生育保险是现代工业社会的产物，也是现代社会文明的标志。中华人民共和国成立初期，中国就建立了包括企业、机关、事业单位的生育保险。生育保险制度的建立对于维护中国女职工的生育权、维护社会稳定起到了很大的作用。随着市场经济的发展，生育保险制度也开始了从企业型生育保险到社会化生育保险的转变，为中国市场经济的发展提供了良好的制度支持。但是，目前中国的生育保险制度建设仍然存在比较多的问题，需要进一步改革与完善。

6.6.1　中国生育保险制度的建立与发展

中国生育保险基本上是一种职工生育保险，其覆盖对象主要是城镇就业职工。中国生育保险制度的建立和发展大致可以分为生育保险制度的建立时期、企业生育保险制度的形成时期和生育保险制度的改革时期。

1.中国生育保险制度的建立时期

20世纪50年代初期，中国创建了以企业生育保险和机关、事业单位生育保险为主要内容的生育保险制度。主要体现在第一部全国统一的社会保障法规《中华人民共和国劳动保险条例》(1951年2月23日政务院第73次政务会议通过)之中，其保障对象为“女工人与女职员”。1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》使“机关女工作人员”也有了基本相同的制度保障。

中华人民共和国成立初期生育保险制度的内容大致如下:①覆盖对象:雇用工人与职员人数在100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关;②生育保险金:包含在劳动保险金之中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。劳动保险金由企业行政或资方按工资总额的3%提留，其中30%上缴中华全国总工会，70%存于该企业工会基层委员会的账户内;③生育休假及生育津贴:女工人与女职工生育，产前产后共给假56日，产假期间，工资照发;④生育补助:女工人与女职员或男工人与男职员的配偶生育时，由劳动保险基金给予生育补助费，其数额为5市尺红布，按当地零售价付给之;多生子女补助费加倍发给。此外，劳动保险基金对经济确有困难者在企业托儿所的婴儿给予伙食费补助;⑤医疗服务:“女工人与女职员怀孕，在该企业医疗所、医院或特约医院检查或分娩时，其检查费与接生费由企业行政方面或资方负担。”(《中华人民共和国劳动保险条例(修正草案)》(政务院1953年1月2日［1953］政财申字11号命令第十六条);⑥女性临时工、季节工及试用工的生育保险:怀孕及生育的女工人、女职员，其怀孕检查费、接生费、生育补助费及生育假期与一般女工人、女职员相同;产假期间由企业行政方面或资方发给产假工资，其数额为本人工资的60%;⑦其他:关于小产、难产和多胎的保险规定。

2.企业生育保险制度的形成时期

20世纪50年代末60年代初，中国已完成了对私营经济的“社会主义改造”，私营经济和公私合营经济都转制成了国营经济，“计划经济”，劳动者“单位所有制”逐步形成，“文化大革命”期间，这种变化得到了加强。1969年2月，财政部颁发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草稿)》，规定，“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。从此，中国社会保险的统筹制度中断了，生育保险制度随之也发生了变化:①生育保险的国家统筹消失，企业生育保险形成，各企业只对本企业的女工负责;②“临时工”实际上都成了“固定工”，生育保险从适合多种用工制度变化成了只适合单一的用工制度。

3.生育保险制度的改革时期

20世纪70年代末，“文化大革命”结束，随着中国的计划经济逐步走向社会主义市场经济，企业自负盈亏独立核算的原则已有共识，企业用人制度和用工制度的改革也已经有了新的气象，但是生育保险成本依然由企业各自负担。为避免更多的“性别亏损”，追求利润最大化，企业或者减少使用女工，或者在落实企业生育保险规定时打折扣，妇女公平就业的权利因此受到损害。为了不让招收女工较多的企业在就业竞争中吃亏，为了不让妇女因承担生育责任而影响就业，变“企业生育保险”为“社会生育保险”，生育保险基金社会统筹，就成了中国生育保险制度改革的方向。

首先，在经济体制转轨中生育保险改革滞后。1988年，国务院颁布《女职工劳动保护规定》(1988年7月21日)，女职工产假由原来56天增加至90天(其中产前15天)。1953年的《中华人民共和国劳动保险条例(修正草案)》中有关女工、女职员生育待遇的规定和1955年4月26日《国务院关于女工作人员生产假期的通知》同时废止。

1988年中国关于生育保险的规定有两点作用，一是增加了产假天数(从56天增加到90天);二是对60年代初至70年代末生育保险制度的变化由默认到正式承认。

1988年中国刚刚从法律条文上宣布废止1953年的《中华人民共和国劳动保险条例(修正草案)》，而在现实生活中，生育保险制度的改革从一定意义上却出现了向1953年的《中华人民共和国劳动保险条例(修正草案)》复归的趋势，这主要是指生育保险基金统筹。生育保险企业化与政企合一的体制相适应，当政府与企业逐渐分离时，生育保险需要走向社会化。

其次，全国各地生育保险制度改革尝试。由于原有的生育保险制度已经与市场经济条件下的企业制度不相适应，国家又没有统一的新政策，当时医疗保险制度和养老保险制度的改革试点正在全国许多省市进行，各地的生育保险制度改革也就各显神通。1988—1994年，各地改革措施归纳起来主要有以下两种。

一是生育保险基金社会统筹。1988年9月1日，江苏省南通市开始实行《南通市全民、大集体企业生养基金统筹暂行办法》，企业按男女全部职工人数每年一次性向社会统筹机构上缴一定数额的资金，建立女职工生养基金。统筹企业中有女职工生育，其中生育医疗费和生育津贴由社会统筹机构负责支付。湖南省株洲市在1988年也试行生育保险基金社会统筹。企业按工资总额的一定比例上缴生育保险费，通过银行划归劳动部门统筹。生育女工凭企业证明按月从当地劳动部门领取生育津贴。在这段时间里，试行生育保险基金社会统筹的地区还有昆明、曲阜、绍兴、宁波、德州等几十个市县。

二是夫妇双方所在企业平均分担生育保险费用。1988年，辽宁省鞍山市实行《鞍山市保护老人、妇女、儿童合法权益的规定》，该规定要求:生育津贴由夫妻双方所在企业各自承担50%，若男方在部队、外地或机关工作，由女方单位全部承担(第三章第八条)。实行类似规定的还有苏州等市县。

生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担在很大程度上减轻了试行企业生育保险费用的压力，对妇女就业产生了积极作用。但由于地方法规的非权威性、各地操作管理上的复杂性，基金的收缴有一定的困难，尤其是对于男职工较多的企业，各地办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。因此很需要有全国统一的法规出台。

再次，生育保险从企业保险走向社会统筹。1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》(1995年1月1日起试行)，全国有了统一的生育保险基金统筹办法。1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要(1995—2000)》，在生育保险上的目标是20世纪末“在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹”。原劳动部相应地于1995年和1996年分别发布了“关于贯彻实施《中国妇女发展纲要(1995—2000)》的通知”和关于印发“劳动部贯彻《中国妇女发展纲要(1995—2000)》的实施方案”的通知。

《企业职工生育保险试行办法》的内容:①目的是“为了维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保险，均衡企业间生育保险费用的负担”(第一条);②企业按不超过工资总额1%的资金向劳动部门所属的社会保险经办机构交纳生育保险费(职工个人不交纳生育保险费)，社会保险经办机构负责生育保险基金的收缴、支付和管理(第四条、第八条);③生育保险基金支付项目有生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费，其中，生育津贴按本企业上年度职工月平均工资计发(第五条、第六条)。原劳动部“关于贯彻实施《中国妇女发展纲要(1995—2000)》的通知”要求“全国80%左右的县(市)，到本世纪末实现生育保险社会统筹”，并将保险覆盖面扩大到城镇各类企业。

《企业职工生育保险试行办法》是第一个试图与经济转型相适应的生育保险法规。总体上《中国妇女发展纲要(1995—2000)》和原劳动部上述两个相应文件推动了《企业职工生育保险试行办法》在全国实行。

2004年9月8日原劳动和社会保障部颁布了《关于进一步加强生育保险工作的指导意见》，提出要高度重视生育保险制度，把生育保险与医疗保险工作结合起来，“各地要按照《中国妇女发展纲要(2001—2010)》提出的2010年城镇职工生育保险覆盖面达到90%的目标要求，制订发展规划，积极扩大参保范围”。

最后，计划生育保障。中国计划生育保险与城镇职工生育保险分属于不同的系统，两者在覆盖范围、资金来源、管理机构等方面都有所不同(覆盖对象有所重合)，因此，国内讨论生育保险时常常忽略计划生育保障的内容。但如果从国外看中国生育保险制度，中国独生子女家庭的优惠政策，比如，独生子女费以及有些省市规定的父亲护理假等，应该属于中国生育保障制度的一部分。

将人口政策与生育保险相联系是世界许多国家的通用做法。一些鼓励增加人口的国家往往在生育保障中奖励多子女家庭，如法国、加拿大等，而中国为了控制人口则采取奖励独生子女家庭的政策。

《中华人民共和国人口与计划生育法》(2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)规定，国家对实行计划生育的夫妻给予奖励。比如公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇;公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假;地方人民政府可以给予奖励;自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》;获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励;地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠;对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。

2006年9月14日原劳动和社会保障部对四川省劳动与社会保障厅《关于生育保险覆盖范围问题的请示》的回复中提出，各地“按照《中华人民共和国劳动法》第七十条‘国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿’的规定，各地可制定适合本地实际的生育保险办法，扩大生育保险制度覆盖范围”。由此，一些省市(如上海、四川等地)对符合计划生育的家庭还给予3～7天的父亲护理假。独生子女本人的托幼管理费和医药费等均可以按规定报销。对违反计划生育的家庭则给予相应的处罚。

6.6.2　中国生育保险制度面临的问题

作为一个发展中国家，中国职工生育保险制度是比较健全的，生育保险待遇水平是比较高的。生育保险制度改革已经有10余年的历史，改革已经取得了很大的成就。生育保险法律法规得到不断完善，生育保险基金的社会统筹取得了很大进展，社会的基本生育保障能力有了很大提高。生育保险在减轻企业负担、保护妇女劳动者合法权益、平衡男女就业比例等方面起到了积极的作用。但是，从理论和现实操作层面上来看，中国生育保险制度设计与改革的理想目标之间仍然有较大的差距，主要的问题表现在以下几个方面。

1.生育保险制度与妇女就业冲突明显

目前，全国就业人口中女性已超过45.4%。妇女就业结构得到优化，就业层次不断提高。以中小企业为主的女企业家占我国企业家总数的20%左右，创业女性明显增多。^[7]

当企业开始成为独立的经济实体，企业生育保险制度对女性的负面影响就显露出来。若严格执行生育保险规定，就会影响女性就业，若继续保证女性就业，执行生育保险就往往要打折扣。

《企业职工生育保险试行办法》规定生育保险的覆盖范围包括城镇企业职工，企业包括国有、集体、私营、合资、合作、独资、股份制等。但在实际工作中，只有部分企业实行了生育保险制度。有关部门的“女职工权益保护现状”的调查结果显示，只有26.5%的女职工享有“生育保险”，其中国有企业的比例最高，为32.3%，私营企业为27.8%，外资企业为6.3%。生育保险制度覆盖范围过窄，成为制约女性劳动力自由、合理流动的“瓶颈”，也导致部分女职工的生育合法权益得不到保障。改革开放后，外资企业、乡镇企业、个体经济迅速发展，这些非国有企业中女职工所占比率较大，但在现实条件下她们却很难享受到生育保险所带来的好处。

2.生育保险覆盖面窄

根据2009年人力资源和社会保障部发布的《2008年人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2008年末全国参加生育保险的人数为9254万，比上年末增加1479万。全年共有140万人次享受了生育保险待遇，比上年增加27万人次。^[8]

1999年以来，我国生育保险制度的社会统筹统计见表6-2。由此表可知，我国每年参加生育保险的人数都有一个稳定的增长，但是相对于我国女职工的数量，还有很多女性未纳入生育保险的统筹中。

表6-2　1999—2008年十年生育保险社会统筹统计

资料来源:国家统计局历年国民经济与社会发展统计公报。

3.生育保险统筹程度低，各地差异较大

我国2006年生育保险基金收入为62亿元，收缴基金最多的是江苏、北京和上海，最少的是青海、宁夏和山西。2006年生育保险基金支出为37亿元，生育保险基金结余25亿元，累计结余96亿元。累计结余最多的是江苏16.5亿元、广东10.3亿元和上海8.4亿元;累计结余最少的为宁夏1417万元和青海1474万元。2007年生育保险基金收入为84亿元，支出为56亿元，累计结余为127亿元。

数据显示，我国生育保险统筹工作发展很不平衡。东部经济比较发达的地区覆盖率较高，西部经济比较落后的地区覆盖率较低;同一地区，生育保险基金欠缴与结余并存，其原因可能是该交的企业由于经济效益或工作不力等问题没有如数收缴，如数收缴的企业可能因为费率定得过高或支付上的问题而造成较多结余。

各地保险费率高低差距很大。从2007年7月起，广州市生育保险缴费率统一调整为用人单位上年度工资总额的0.85%。从2009年1月1日起，贵州市用人单位缴纳生育保险费的缴费基数不变，缴费比例由0.7%调整为0.5%。生育保险缴费率需要具体情况具体对待，比如允许各地根据当地的生活水平、医护价格和保险人数，在不突破最高保险费率的前提下自己确定生育保险费率;另一方面需要统一规范，保险项目不能随意增减。

4.生育保险的立法层次低，执行缺乏法律强制力

中国生育保险的实施和执行主要依据的是一些行政法规和规章，如“试行办法”、“暂行条例”、“规定”、“意见”等。这些缺乏法律强制力的规定导致了目前一些企业私自截留、克扣女职工生育津贴的现象。一方面人大立法少、层次低，另一方面生育保险立法远远滞后于养老、医疗、失业保险的制定和实施。

6.6.3　中国生育保险制度的改革与完善

针对生育保险的上述问题，要健全和完善与社会主义市场经济相适应的现代生育保险制度，以保障社会的和谐发展，增进国家和家庭的稳定，应该从以下几个方面入手。

1.生育保险待遇应该符合中国的基本国情

改革开放以来，中国的经济发展水平已经有了很大的提升，人民生活水平得到了很大的改善。但是，中国人口多、底子薄，特别是各个地区的经济发展水平存在较大的不平衡现象，因此，发展生育保险必须立足于这样的基本国情之上，而不能盲目地与西方发达国家攀比。中国生育保险改革应该以保险对象普及化、管理目标社会化、统筹发展一体化、执行操作法制化为目标。

2.加强生育保险立法，强化制度建设

现阶段中国生育保险的法律制度还不健全，1994年劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》已经不能适应城镇企业、机关、事业单位和农村社会保险“四位一体”以及社会保险逐步走向统一规划、统一实施、统一管理、统一制度的新局面。因此，加强生育保险的立法建设和制度建设是当务之急。

3.学习、借鉴外国的经验和成果

西方发达国家和福利国家在生育保险制度的建设上比我们国家走得快，制度建立时间早、覆盖面广、待遇水平高、立法步伐快、法制建设全、实施操作性强，这些都值得我们好好研究和学习借鉴，扬长避短，建立符合中国国情的生育保险制度。