内卷化概念的提出及形成

一、内卷化概念的提出及形成

1963年，美国人类学家盖尔茨(Clifford Geertz)在研究印尼爪哇殖民地和后殖民地时代的水稻农业时，较早使用了“内卷化”这一概念。然后这一概念开始受到关注，因对社会现象的抽象与解释的需要，各种专业研究人员都将这个概念引入到自己的研究领域，从而使这个概念的内涵得以拓展。综合盖尔茨、塞维斯、黄宗智和杜赞奇等所使用的内卷化概念，笔者认为这个概念包括以下几个层面的含义:

(1)从经济层面看，有增长无发展。盖尔茨的“农业内卷化”是指在土地面积有限的情况下，增长的劳动力不断进入农业生产的过程。^[1]爪哇农业生产长期以来原地不动，只是不断地重复简单再生产。尽管这种原地不动的生产并未导致人均收入的急剧下降，但人均产值并没提高。^[2]。黄宗智提出了内卷化的标准，即缺乏生产效率。在劳动力报酬少于劳动力生存所需的情况下，仍旧投入劳动力的经营。它可能为生存而把劳动力投入到边际报酬低于巿场工资的地步，一直到边际报酬趋向于零。^[3]内卷化解释了没有发展的增长这一悖论现象。

(2)从创新层面看，有阻碍无突破。内卷化这个概念并不是盖尔茨发明的，他曾经写道:“我这里所用的内卷化的概念，来自美国人类学家戈登威泽，他用这个概念来描述一类文化模式，即当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂。”在盖尔茨看来，“内卷化”意味着一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。^[4]塞维斯认为内卷化也是一种革新的形式，不过这种革新试图保存现存的结构，通过“修补”来解决新问题。^[5]实际上他讲的是创新乏力的问题。

(3)从管理层面看，有汲取无控制。杜赞奇则结合国家权力谈论内卷化概念，由于机构膨胀，国家又面临不断增长的资源要求，国家没有办法在已有的人员及现有机构上，通过提高效益来增加提取、减轻压力，只能通过不断复制或扩大原有的赢利经济体制来获得资源提取数量的绝对增加，而相对于国家规模而言，这种体制的经济效益随着规模的扩大而递减。^[6]他实际上谈的是国家财力增长和地方无政府状态及机构膨胀之间的同生关系。

改革开放以来，我国农村经济有了很大的发展，但一些农村地区的治理却出现了问题。笔者认为用内卷化来分析这些农村社会问题，会给我们提供了一个新的视野。中国乡村社会在20世纪末就曾经表现出具有极强的内卷化特征，如20世纪90年代农民负担和税收的增长速度快于农民收入的增长速度问题;农村基层政府改革始终走不出循环怪圈;环境与资源的严重污染、破坏;农民制度化的和非制度化的反抗以及城乡社会的断裂等等。^[7]从内卷化角度研究农村社会，探索其生成结构，对于构建和谐农村，制定符合农村实际的改革和管理政策，具有重大意义。

从纵向上看，农村内卷化的形成主要是由以下三层结构造成的:

第一，上层结构:压力型体制的过分彰显。所谓压力型体制，指的是政治组织为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。这种压力是自上而下层层施加的。^[8]地方经济发展的快慢与财政收入的多少，不仅是政府的重要责任，而且是考核政府官员政绩的重要标志。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政府把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的一些主要部分采取的评价方式是“一票否决制”(即一旦某项任务没达标，就视其全年工作为零，不得给予各种先进称号和奖励)，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。笔者认为适度压力是合理的，但问题在于这种体制在运行过程中却出现了压力型体制的过分彰显。

首先，压力型体制的过分彰显表现在地方政府对上负责有余对下负责不足，助长了其为完成达标升级的任务而不择手段，通过汲取形成虚假繁荣。这种压力型体制实质和要害就是“一手高指标，一手乌纱帽”，各种数量化指标和任务成为干部政绩的主要内容。政绩突出则可获得官职提升、物质奖励和表彰，完不成高指标就要被批评、重责、罚款和解职。上级与下级签订目标责任书，下级负责完成规定的指标和任务，至于使用什么办法、通过什么途径完成，上级一般不予过问。有些政策或要办的事很明显是要侵害甚至剥夺农民利益的，但由于下级要服从上级，没条件的要创造条件，而且上面来的任务都直接与地方政府干部的政绩和奖惩挂钩，因而成为地方政府必须落实的工作。这些指标和任务不仅包括要把计划生育、集资办学、乡镇街市建设、路桥建设、财政创收等传统常规项目搞好，更重要的、也是最难的是要把那些表现地方经济的快速发展的指标和任务搞上去。为完成这些最难的任务，地方政府就把工作重点放在争资金、上项目、铺新摊子上，经济增长方式仍停留在粗放型经营水平上。政府不顾农民的负担和承受能力以及农村实际情况，大搞“面子工程”、“形象工程”、“达标升级工程”、“路边花”等劳民伤财项目，开办垄断性行业，控制相应的行业领域，以完成任务和得到上级的认可。

其次，压力型体制的过分彰显还表现在，在农村社会的管理组织和管理方式极不正规的背景下，这种体制的运行激活、扩张了传统经济体制。为完成地方政府交付的任务，建立许多非正式机构和任用大量人员是基层政府、特别是乡级政府不得不作出的选择。但这些机构和人员的行政办公经费和工资福利并不由国家财政支付，而是通过国家赋予他们的各种管理职权，在行使管理控制社会、征收国家赋税等职能的同时，通过正常赋税以外的各种“创收、摊派、罚款”等途径自行解决。这种经济体制运作的载体主要是三类人:其一是村干部。县级政府为完成地方政府压力型指标，解决自身面临的问题，又把分解了的目标责任指标下达到乡级政府而又至各村。为完成任务，压力型体制的过分彰显使村干部脱离了自治轨道。村干部毕竟不是国家机关干部，他们缺乏晋级官员阶层的机会，加之报酬低且缺乏社会保障，当压力型体制促成自己权利扩张和农村社会混乱时，挥霍其控制下的集体钱财就成了题中应有之义。其二是乡级政府附属机构的工作人员，这类人多属治安联防队员、计划生育工作队队员、“二税务”、“二工商”等聘任人员，这些人员只给指标，不给编制，收入不由国家财政支付而是按照一定比例从其创收的总额中提取。这类人动机不纯，素质很差，他们身上的赢利性色彩最浓。其三是乡村里的黑恶势力。面对压力型体制所造成的乡村社会混乱，面对“刁民”和难以完成的任务，有些地方政府领导也乐意任用他们，使他们成为农村治理体制中的组成部分。

压力型体制的过分彰显造成了两个鲜明的极端:国家对农民汲取功能不断加强，却对地方政府和下属机构的控制约束能力不断减弱。压力型体制固然能在短期内使国家汲取能力和控制能力有所增长，但同时非正式机构的收入也在增加，国家却对这些机构缺乏控制力。“不给钱不办事，给了钱乱办事”，设局下套，导致控制成本增加，严重削弱了国家的乡村动员能力，造成经济发展的困顿。乡村经济体制的压力往往会导致“正直之人”的纷纷退位，地痞以及黑恶势力等乘机占据国家在农村社区代理人的位置，造成乡级政府工作人员和村庄精英痞子化，对社会的危害呈放大效应。村庄治理人员身份赋予了他们各种作为的合法性，他们就是政权的化身和政府的形象，农民对他们的不满自然就转换成对国家政权的不满，长此以往，势必会动摇国家政权的合法性基础。虽然他们能给政府增加许多收入，表面上增强了国家汲取资源的能力，但实际上使中央政府失去了对乡村政府的有效控制，造成国家政治经济资源流失，一些地方政府官员蜕变成身着官服的恶势力，国家能力貌似增强实则衰退。最可怕的是有些地方“官僚体制”已被“经纪体制”所吞噬，“官僚”和“经纪人”的界限不复存在，共同构成一个庞大的既得利益集团，操纵控制着基层社会。

第二，中层结构:乡级政府的自利性亢奋。对政府自利性的定义，金太军、张劲松认为是“管理公共事务属性之外的为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”^[9];对于政府自我控制能力弱化导致的非理性行为，任晓林、谢斌认为就是政府的自利性。^[10]而笔者认为，这种“属性”和“非理性行为”，实质就是隐藏在公共目标背后的对自身利益的追求，政府的自利性实质就是利益性，它“道出了我们对于政府认识的理想与现实的区别”^[11]。乡级政府自它产生之日起，就和乡村社会的公共利益、群体利益存在着广泛而密不可分的联系。对于乡级政府来说，适度合理的自利性是其存在和履行为农村服务职责的前提，有利于激励其在实现公共利益的同时更好地履行职责。而目前有些乡村社会已经不是政府的自利性合不合理的问题，而是乡级政府的自利性突出膨胀的问题，即乡级政府已经变成一个在行政执法、利益分配过程中其利益超出合理边界，寻求自身利益最大化、自我服务而忽视和侵犯农民的个人和集体利益，进而与全社会及国家整体利益发生冲突的政府了。乡级政府的自利性亢奋造成的影响有:

首先，导致乡级政府工作人员的个人利益突出。作为政府人格化代表的乡级官员居于权力的垄断地位，手中握有对乡村社会某一部分人行使的大权，而各类法律、行政和舆论的监督机制对官员约束作用不强，从而使行为不规范的干部成本很低，收益却很高。这种收益与成本的不对称分布，加上社会分配不公的刺激、官员个人修养不高等原因，造成了行贿受贿、摊派勒索、以权谋私等个体化的不规范行为泛滥，为了维护自己的利益，大肆编织关系网，把江湖手法搬到党内和单位，金兰结义，缔结同盟。从公职捞取最大利益的心态必然使那些有能力“购买”和享受这些权力的强人获得最大的利益。这不仅使过去的乡村阶级关系出现再造的倾向，而且改变这一体制便会在基层社会受到这些精英的阻碍。

其次，造成地方和部门利益膨胀。在追求地方和部门利益最大化的目标导向下，地方和部门利益过度膨胀并凌驾于国家利益之上，局部利益压倒整体利益。从“八五”时期开始，党中央、国务院为减轻农民负担文件一个接一个地下发，工作力度也不断地加大。但问题并没有随着文件和工作的力度而解决，以至于国家不得不采取釜底抽薪的做法。这种膨胀表现有:一是乡级政府在某些事权划分问题上与上级政府讨价还价，致使某些改革方案难以实施，造成中央国民经济和社会发展宏观调控的措施难以在乡村落实到位。二是政策执行方面搞“上有政策，下有对策”和“各取所需”，采取实用主义的态度。对地方有利的就“用好用足”，不利的则在“灵活性”的口号下变通、曲解甚至歪曲上级或中央的政策，或采取拖延推诿的办法来对付，致使中央和上级的政策严重走样。三是有令不行，有禁不止，中央政府的权威受到某些地方的挑战并因此而受到削弱。四是在政策的制定方面，无视市场经济运行和发展的规律，设置商品流通和经济往来的人为障碍，使市场机会和市场利益地方化和分割化。

再次，引发乡级政府机构利益扩张。主要表现为政府机构和财政需求的自我扩张、机构职能的扩大和人员的膨胀。如果不存在有效的制约和约束机制，政府自身具有一种不断扩张和膨胀的本性，不断地追逐更大的权力和更多的利益。对于属于民间自治团体的村委会，乡级政府存在着不少违背法律、法规和自治精神的政府不当干预行为，如建立了“村账乡管”、村会计集中办公;建立既代管资金又代管账目的“双代管”制度;派工作组进村，派乡干部进村直接经手和督办村政;乡级政府按自己的意愿物色村长等。为了填充新的利益真空、维持既得权力和利益，乡级政府不得不通过增加行政人员和支出水平来扩大职能范围和影响力度。这就造成乡级政府机构臃肿、财政开支特别是行政费用开支比例居高不下且长期难以遏制。转变职能、精简机构，对乡级政府来说，是一个20多年未能解决的老大难问题，从20世纪80年代开始进行机构改革，但是始终没有走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的循环轨迹。政府管了许多管不好也不应该管的事。严重的是，人多生事，无事找事，无事则生非最终不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了乡村矛盾。这种现象不仅使一些中央政策在宣传和执行的各个环节信息失真和效率下降的可能性增大，同时也使其在制度创新方面受到自身内部因素的相互掣肘，使政策在实施的过程中面对较强的阻力而中途退却或流于形式。

第三，底层结构:农民无组织的弱势地位。乡村社会内卷化也是农民利益表达途径缺失的结果。它使农民面对利益侵夺失去保护自身利益的能力。这种缺失外在地表现在:(1)自治难。20世纪80年代以来，以选举为核心的村民自治开始在全国推广，但同时存在着乡级政府对村民自治的干预，使村民自治流于形式，难以成为“自我管理、自我教育、自我服务”的“三自”组织。(2)表达难。从宪法上讲，农民可以通过报纸、游行、出版等渠道表达自己的利益和要求以影响政府作出的决策，但通过这些渠道表达自己的要求受到诸多限制。(3)接触难。农民难于接触到乡级或更高的官员，政府机关的“门难进、脸难看、事难办”令人望而生畏。(4)投诉难。政府部门设置的“举报箱”、“举报电话”、信访部门形同虚设，或反馈时间漫长，或杳无音信。即使到中央、省里告状，下面也可能顶着不办或阳奉阴违。同时，还冒着“告黑状”而被基层政府或干部穿小鞋的危险。(5)告状难。由于不懂法律，由于没有钱财和精力来折腾，由于公检法系统常与政府部门是“同一个衙门”，除非被逼无路和实在难以忍受，他们不会历经千辛万苦一级级上告。

农民的组织化缺失造成公民意识缺失。著名思想家李慎之先生指出:“中国现在自己也承认在许多方面同先进国家有差距。在我看来，千差距，万差距，最大的差距就是人民的公民意识方面的差距。”^[12]在广大的农村社区，由于农民没有真正属于自己的社团组织而显得难于聚合与自由涣散。唯有把农民组织起来才能使他们从思维方式、价值观念到行为习惯等方面得到脱胎换骨般的更新改造，否则，抑制内卷化的契约精神和主人翁意识、监督意识、法治意识、合作协助意识与科技文化素质则无从谈起。

农民组织化的缺失使农民无法参与政策的决定。对农村而言，农民社团是农村社会中的非政府组织，它与农村的政府组织、企业经济组织共同组成一个较完整的农村社会体系。农民通过自己的组织，参与政府组织中有关“三农”政策的制定和执行，从政策制定和执行的源头制约农村社会的内卷化，增加农民与社会强势集团的对话能力，即与乡级政府和龙头企业的对话能力，使强势集团滥用权力的行为受到制约，更好地保护农村社会的发展。通过农民社团对会员的约束力量，保证中央政策的贯彻实现，限制甚至消灭会员的不法或违规行为，从而发挥农民组织在农村社会稳定的重要作用。

农民组织化的缺失使农村经济发展滞后。随着农户分散经营弊端的尽显，农民迫切需要有能为其生产和经营提供服务的农民组织。在农村的社会组织中，供销社与农民的关系已演变为单纯的买卖关系，甚至为一己之利而不惜牺牲农民的利益;农技推广部门陷入人力、物力匮乏的困境之中，普及和推广农业生产技术力不从心，许多地方农机部门业已解散;技术能手和专业大户传播新技术的作用和能力非常有限，同广大科研院所建立联系是单家独户的农民难以胜任的。而农业的国内和国际竞争，既是资源、技术的竞争，更是农民组织之间的竞争。在组织层面上，我们不具备任何优势。农民的生产方式和进入市场的组织形式关系到生产成本和交易成本，直接影响着生产效率，成为决定农产品竞争力的基本因素。分散化的农户经营面临的是组织化、规模化程度极高的各种各样的外国农会组织，甚至是跨国联盟，劣势和后果是显而易见的，造成经济上的内卷化。

农民组织的缺失导致对乡级政府失去制约。农民的利益结构仍是以分散的、原子化的利益为单位，没有凝聚成一个相对独立的利益实体，而是以分散的个体力量面对政府的不规范行为，在一定程度上反而助长了政府不规范行为的泛滥，无法阻止乡级政府的内卷化。在政治学理论中，托克维尔·达尔的以社会制约权力的“社会制衡”思想认为，在一个由各种独立的、自主的社团组成的社会里，这种多社团可以对权力构成一种社会制约。乡级政府是高度组织起来的，有强有力的信息资源、人力资源乃至暴力资源;而农民是分散的，各种条件决定了农民内部形成统一意见的交易成本极高，农民在与乡级政府的博弈中处于不利地位。虽然中央政府制定了许多保护农民合法利益的法律、法规，但违法者以政府的身份出现时，往往权力大于法，法律变得软弱无力。地方官员总会找到办法从农民那里攫取超过农民负担能力的财源，而农民却无力抵御，更无力监督和阻止。我国农村存在的种种问题，如社会治安状况恶化、坑农骗农现象严重等等，无不与农民的组织化程度低有关。

农民组织化的缺失增加了乡村政府管理的成本。由于对农民社团的抑制和农民社团萌芽发育迟缓，乡级政府不得不直接面对农民，与分散的农民一对一地打交道。从社团的角度来看，乡级政府机构臃肿，招聘和临时编制人员众多，行政经费入不敷出，行政成本高昂，国家的农村政策也难以在乡村有效推行，这些都是民间社团缺失带来的。目前中国乡镇政府的工作人员高达6 000万人，每年至少需要国家财政支出6 000亿元。^[13]建立农民社团不仅使中央政府的政策得到有效的贯彻落实，而且可以大幅度地减少中央政府对地方政府的财政支出。

乡村社会内卷化主要是由以上三层结构构成，但上面原因并不是唯一原因，农村宗族、乡村政治关系紧张、农村精神文明滞后等，对农村社会的内卷化都有重要影响。