农村精英循环中的城市贫民窟

四、农村精英循环中的城市贫民窟

意大利社会学家帕雷托是开创西方社会学分层研究的重要先驱。他提出的精英循环理论认为，社会分层结构的存在是普遍的和永恒的，但这并不意味着社会上层成员和下层成员的社会地位是凝固不变的。社会平衡的基本条件就是保持循环路线的畅通，革命和冲突根源就在于精英循环管道不畅。

实际上来到城市的农民工就是农村社会的精英，尽管他们可能不具有城里人所认为的特殊才能和在某一方面或领域的杰出能力，也并不见得是农村最优秀的那部分成员、天赋很高的杰出人物，但相对于农村而言，他们的确是社会精英，他们有知识、有能力、有头脑，敢想敢干，是农村地区的佼佼者。他们之中的一部分人由于个人能力或婚姻等原因，又变成城市社会精英，在城市安家落户;而另外一部分人通过自身努力，在城市贫民窟生存下来，尽管生活艰难，但他们仍然看到自己在城市里向上循环的前途和希望，不愿意回到农村，也不愿意像大部分农民工那样打道回府。

(一)贫民窟

联合国人类居住规划署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，而巴西地理统计局则认为，“贫民窟是指有50户以上人家，汇住在一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地，缺乏主要公共服务设施的生活区。贫民窟的房屋往往是临时搭建的棚户，居住者对自己的临时住房没有合法的产权，随时可能面临政府的整治、清理。这些非正式的城区通常不具备水、电、污水处理、垃圾清扫等服务，是吸毒、嫖娼、偷盗、抢劫等社会犯罪的沃土”。尽管对贫民窟的定义不尽相同，但贫民窟的共有特征主要包括人口的高密度、不安全的居住状态，缺乏干净的水和卫生设施以及低标准的基本生活服务和贫穷的生活状态几项内容。

贫民窟在我国城市大量存在，在一些城市的城乡结合部或者繁华市区内，形成了聚集外来农民工进行生产、生活的特定场域。如北京的浙江村、安徽村、四川村，广州的冼村、瑶台村、三元里村等老乡村、城中村和城乡结合部。这些场域的异常畸形也是有目共睹的，“其规划、建设、管理极其混乱，外来人口膨胀，里面的出租屋成为黄毒赌的温床，‘超生游击队’的藏身之穴，制假贩假来源之地，这些和现代城市的生态、整洁与文明是大相径庭的”^[35]。这些场地实际上就是贫民窟。

2004年中国城市化水平为41.6%，远远不及发达国家80%的城市化水平，而且低于世界平均50%的水平。在进入城市化快速发展阶段，如果我们的城市化达到世界平均水平50%的话，我们必须准备迎接2.5亿农民进城。农民进城不仅加快了城市化的进程，同时也扩大了贫困阶层，也势必将增加贫民窟人口。

(二)城市贫民窟是城市化进程中的必然产物

世界城市发展史表明，城市贫民窟是城市化进程中的一种普遍现象。2003年10月，联合国人类居住规划署的年度报告指出，亚洲势不可挡的城市化只用了欧洲和北美的一半时间，亚洲的城市人口正在以每年3%的比率增长，但亚洲的贫民窟居民人数也最多，高达5.45亿，占全球贫民窟人数的60%。在其他各洲也都存在贫民窟。非洲撒哈拉沙漠以南地区城市人口居住在贫民窟的比率最高，高达71%，人数为1.66亿。拉丁美洲和加勒比海地区的贫民窟居民人数为1.28亿，还有5 400万人居住在发达国家城市类似贫民窟的环境里。^[36]发展中国家在城市化进程中存在的贫民窟问题，很大程度上也曾在发达国家发生，以至于有些发达国家至今依然或多或少地存在贫民窟问题。

城市贫民窟产生之所以是必然的，主要原因有:

(1)城市化进程中形成大量无地农民，他们不得不向城市流动。任何国家的城市化从某种意义上意味着对农业耕地的侵蚀，由于农民在农村丧失了耕地处境艰难，造成大量无地农民向城市的流动。城市贫民窟大部分是失地农民和他们的后裔。失地构成他们持续不断地向城市流动的动力。“由于农村地区失去了其‘储藏人口的能力’，于是城市贫民窟取而代之，成为剩余劳动力的沉淀之地”，2002年巴西有2000多万农民没有土地，90多万适龄青少年弃学走上谋生之路。^[37]

(2)城市化过程中农民就业机会严重不足。农民的单向流动虽然推动了城市工业的发展，但城市经济发展创造出的就业机会远远满足不了不断扩张的城市人口的就业需求，加上进城农民自身的素质和工作技能缺乏，出现进城农民失业、就业不足、就业质量差等问题，使他们由农村的无地农民转而成为城市贫民窟中的贫民。近年来印度全国的失业率高达10%，同样的情况在拉美国家的发展中也随处可见。20年前印度有1/6的城市居民居住在贫民窟中，目前则上升到1/4。

(3)城市化进程中的城市规划和公共政策忽略低收入人群的需求。如巴西城市贫民窟中80%的居民的收入在最低工资标准以下，由于城市化规划在建房用地、基础设施和社区发展等方面对进城贫民的忽视，他们很难在城市获得建房用地，住房不得不非法占据城市公有土地，如在山头和公地搭建简陋住房，搞违章建筑，或在治安混乱区租住房屋，国家教育政策也不利于改善他们子女受教育和就业状况。

城市贫民窟具有典型的“社会阶梯”意义。世界各国在工业化、城市化大潮中形成的许多贫民窟尽管有这样或那样的负面影响，但贫民窟也有其积极意义。城市贫民窟最为重要的积极意义，是它充当了进城农民暂时甚至永久融入城市生活的“阶梯”。

(1)居住在贫民窟的大多数是认同城市生活并努力使自己融入城市生活的农村精英。不管是发达国家还是发展中国家，城市化都拉大贫富之间的距离从而会加剧收入分配的不平等，城市被视为幸福、理想生活的象征，吸引了大量的农村精英。尽管他们是城市的低收入者，干着不体面、脏、累、差的活儿，但相对来讲，他们大多是具有一定技能和良好身体素质并富于冒险，有头脑，热衷于通过进入城市改变自身生存状态的群体。一旦赚到足够的钱或找到较好的工作，他们会搬到体面的社区或到其他城市创业。

(2)贫民窟的存在降低了农村人口向城市流动并融入城市的成本。对任何发展水平的国家来说，新进入城市的农民离开了传统的业缘地缘血缘的乡土社会，缺乏社会关系网络、缺乏城市生活和交往经验、缺乏资金和必要的劳动技能，所有这一切需要在进入城市后逐步学习、掌握和积累。而贫民窟给他们提供了一个低成本进入城市的切入点，我们很难想象农村进城务工人员能从一开始就居住在生活费用昂贵的城市中心区，此时“窝棚区”是城市贫民以及农村进城务工人员的一种理智的经济选择。

(3)贫民窟还向尚未适应城市生活的进城农民提供了必要的技能学习和社会交往场所。在城市中市民阶层和农民阶层之间的交流非常少，而农村进城务工人员需要有一个暂时栖身的场所，在这个场所他们学习在城市生活的人际交往规则、必要的劳动技能，他们也需要正常的亲情和社会交往。以同乡村、同宗族为特征的贫民窟的存在是这些人员相互交流城市生存技能、维持人际交往的必要场所。

(三)升级替代:城市贫民窟问题的解决方案

贫民窟是困扰世界城市发展的一大难题，国际经验表明，不实行升级替代，而试图铲除贫民窟是行不通的。作为城市化进程中出现的问题，贫民窟的转换程度如何，决定着城市化的进程。印度的金融和文化中心孟买，在形形色色的贫民窟映衬下却显得破败脏乱。2004年10月，印度总理辛格在孟买所在的马哈拉施特拉邦参加该邦地方竞选活动时，提出了“把孟买变为一个新上海”的口号。当选总理后，辛格就在新德里专门召开了以城市发展为议题的高层会议，并研究了改造孟买的系列可行性方案。认为要实现孟买的“上海梦”，铲除贫民窟是其中的关键。从2004年12月以来，造成多达80 000幢的残旧房屋被夷平，许多贫民靠体力活所挣的微薄工钱、历经多年慢慢建造起来的房屋被铲除，大约20万人无家可归。^[38]这一行动引起了民众抗议，失去家园的痛苦令很多劳工心生怨恨，甚至激化了孟买贫民和中产阶级的矛盾。^[39]拆迁贫民窟并没有使贫困者离开孟买，他们只是被驱赶到了环境更恶劣的地方营造新的贫民窟。2005年2月，马哈拉施特拉邦政府不得不决定只拆迁2000年以后随意搭建的贫民窟。这意味着庞大的贫民窟拆除计划只能草草收场。

对待贫民窟的正确态度是升级替代。贫民窟的存在，客观上也造就了城市的活力，使得城市扩大的成本特别低，包容性特别强。对待贫民窟的正确态度是必须把贫民窟纳入城市建设规划使之升级换代，清理、铲除只能激发逆反心理，解决不了根本问题。

(1)把贫民窟纳入社会发展规划，解决贫民窟居民的住房问题。在巴西，贫民窟常常占用公共土地，成为一些农村打工者的家园，但由于卫生条件极差，常常遭遇自然灾害和犯罪的侵扰，巴西官方曾经熟视无睹贫民窟或者威胁驱逐他们。直到20世纪70年代，许多城市的市政当局开始在规划图上暂时包括进了贫民窟。80年代初期，许多城市在州政府、中央政府的支持下，开始在社会治理上努力规范或把贫民区纳入到城市有机体内，从法律上认可它们，把贫民窟指定为“特殊社会利益居住区”，以便于规划和制定相应的土地使用要求。

为了解决贫民窟居民的住房问题，泰国实行过通过政府直接建房为贫民窟的拆迁户提供房屋的租住权。20世纪80年代起又开始实行大力发展私营市场力量，依靠私人市场提供房屋、为贫民提供低成本住房，使“非法房屋”所占比例由80年代的20%下降至2000年的3%。马来西亚解决贫民住房方法与泰国类似，但政府自己建造的房屋占总量一半。在引入私人开展商时，政府给予开展商低息贷款和资助低成本房，明确规定私人开展商必须在建设的房屋中有某个比例的“低成本房”，以满足贫民家庭。马来西亚在1996－2000的第七个五年计划中，政府与私人开展商提供的房屋各占一半，在建设总面积上实现了各自的比例(1∶1)。韩国解决城市贫民窟的做法是执行一个“联合重建计划”;新加坡和香港都是实行“公屋制度”。但两者都对“公屋”制定严格的规定:公屋租户绝对不可以将公屋转租给他人牟利;如果租户购买了私人物业，必须马上将公屋还给政府;所有租户每两年要向政府申报家庭经济状况。这样等他们有了钱，就不愿在这样条件的房子里住下去，而愿意买新楼住高级社区了。这些住房的房租都是非常便宜的，美国纽约的贫民窟威廉斯堡公有住房工程从1934年7月起开始建设招标，到1938年4月所有房屋全部建成出租，历时近4年，新房的平均租金每间房只有8.38美元。

在解决住房问题时，房子的位置也是考虑内容。对于伦敦的贫民窟，1875年，英国通过了《改善居住法案》旨在建设低成本住房逐渐消除贫民窟，贫民被政府安置到伦敦外围新建房屋里。到20世纪30年代末，建设房屋的地点又开始转向城市内部。因为把这些贫民迁到郊外的话，虽然居住条件得到改善，但却难以找到工作。此外，由于他们每天往返于城市中心与住所之间，造成早已拥挤不堪的交通陷于崩溃。

(2)吸引中小商家投资，建设好贫民窟周围的公共设施，为贫民提供就业机会和基本医疗保险。美国政府吸引企业在贫民窟周围投资很值得研究。哈莱姆是美国著名的贫民窟，美国联邦政府和纽约市政府为改变哈莱姆贫民窟的状况，从20世纪90年代开始采取了一系列振兴哈莱姆的行动。1993年，美国联邦政府通过法律，在全国设立6个“社区振兴区”，以哈莱姆为主体的“上曼哈顿振兴区”就是其中之一。振兴区从联邦、纽约州政府和市政府那里共筹集到3亿美元的拨款，但是这笔拨款并不是由政府部门来管理，而是建立一个私人非营利的“上曼哈顿振兴区开发公司”。该公司自己并不投资兴建项目，而是用这3亿美元来吸引更多的资金，鼓励、帮助和带动私人公司在哈莱姆投资，这样，3亿美元就能发挥出几十亿美元的作用。吸引投资的项目主要集中在能提高当地居民生活质量的旅游、娱乐以及零售、医疗和商业服务等行业。任何公司只要在当地投资，不管其大小，只要符合要求，就可以得到开发公司的无偿捐助和优惠贷款。开发公司还特别注意扶植当地的中小企业，中小企业能够解决大量的贫民就业。纽约市政府还规定，每雇用一个当地贫民窟居民可以从开发公司得到每年3000美元的退税。当地中小企业缺乏资金，除了能够从开发公司得到优惠贷款外，公司还可以帮助它们发行不超过300万美元的债券。巴西政府从1993年起开始贫民窟改造计划，目的是将规模在500～2500户的中等贫民窟改造成居民区，使之成为城市的一部分。该计划主要包括建设供水、排水、粪便处理、公共照明、垃圾收集和公共清洁等系统和服务，修建干道，给现有街道铺设沥青，建设广场、休闲区和公共活动区;建立托儿所、学校、卫生站和娱乐休闲设施，成立生产服务合作社，帮助居民就业，使贫民窟更像正规城区。新加坡和香港的公屋虽然租金低廉，但公屋的配套设施建设齐全，每一批公屋推出之前，都已先行建好了停车场、公共绿地、运动场、超市等配套设施，使贫民窟居民可以享受到这些设施带来的方便。

实现基本医疗保险优于社会保障的政策。针对贫民窟居民的贫困化部分是因为医疗费用支出过多而造成的，许多国家强制要求他们参加基本医保，不能因为有工作才参加医保，儿童等非劳动人口也被强制要求参加。基本医保不是商业保险，而是国家财政开支的一个重要组成部分。

(三)贫民窟和科学发展

中国城市在很长时间内基本不可能消灭贫民窟现象。允许贫民窟的存在有利于推进城市化进程，这对广大进城农民是一种“机会公平”。贫民窟虽然存在这样或那样的问题，但与整个国家的发展、与保护广大农民改变生存方式和追求更好生活的权利比较起来，只能算是小问题了。在市场经济条件下，只要一个城市的集聚效应没有穷尽，试图阻挡农民工建立贫民窟是不可能的。因此，我们应该树立服务“窝棚区”，使贫民窟向着高级化方向发展，造福贫民窟贫民的理念，那种试图赶走贫民窟里的贫民，拆除贫民窟而没有替代战略是极端错误的。

贫民窟问题应该纳入到城市科学发展观的范畴之中，它为农民工在城市里向上循环和发展提供了前途和希望。从中国的城市贫民窟来看，虽然目前不如世界上一些发展中国家严重，但由于破烂的“窝棚区”、“城乡结合部”和“城中村”有损城市形象和官员政绩，大量涌入的农村人口将带来城市公共资源的严重短缺，犯罪、吸毒、卖淫等社会阴暗面又常常和贫民窟联系在一起，加上城市居民对贫民窟中的人口根深蒂固的歧视和持续的抱怨，城市管理者将长期面临着铲除、容忍和帮助的艰难选择。