中国共产党民主集中制的历史演进

中国共产党民主集中制的历史演进_学林探赜(第2辑)

中国共产党民主集中制的历史演进

⊙黄　春

一、马克思、恩格斯有了“民主集中制”思想的萌芽

马克思、恩格斯虽然没有明确提出“民主集中制”的概念，但在他们的著述中却包含着民主集中制的萌芽。如经他们改组的共产主义者同盟的活动就体现了这种原则:同盟代表大会是最高权力机关;中央委员会是权力机关的执行机关向代表大会报告工作;下级组织必须向代表大会或中央委员会报告工作;各级委员会通过定期选举产生并可随时撤换;盟员应承认同盟的纲领，服从同盟的决议;反对任何形式的个人迷信。恩格斯在谈及《共产主义者同盟章程》的特点时指出“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路”。同时，马克思、恩格斯并没有否定统一和权威的必要，他们强调“没有权威，就不可能有任何的一致行动”。由此可见，在马克思、恩格斯处，民主集中制的思想已经存在。

二、列宁首次提出“民主集中制”的概念

民主集中制这一概念是由列宁于1905年12月在俄国社会民主工党第一次代表会议通过的《党的改组》的决议中首次提出的。1906年4月由党的第四次代表大会通过的党章中第一次明确表述“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”。这标志着民主集中制原则的正式确立。列宁所讲的民主集中制，指的是党的组织制度和组织原则，而不是思想方法和工作作风，其民主和集中两个方面都有着确定的内涵。所谓民主制，就是党的各级组织和领导成员必须由选举产生，定期向党员报告工作并可随时撤换;党内事务由全体党员或党员代表来处理;党员人人都可以独立地发表自己的意见，“任何纪律也不能要求党员盲目地在中央委员会起草的一切决议草案上签字”，重大问题必须由集体讨论决定，实行集体领导与个人分工负责相结合。所谓集中制，就是党要有统一的章程、统一的组织、统一的纪律;实行少数服从多数、下级服从上级、部分服从整体、全党服从中央的原则;党的各级组织和全体党员必须执行党的代表大会根据少数服从多数原则通过的决议，必须服从党的中央委员会的领导。为了有效地贯彻民主集中制，列宁特别强调实行集体领导，反对个人专断。根据列宁的建议，俄共八大通过了《关于组织问题的决议》，规定中央委员会设立政治局、组织局和书记处三个机构，从组织上确立了集体领导的体制;同时规定中央委员会每月至少召开两次全体会议，讨论最重要的政治问题和组织问题，政治局和组织局每月必须向中央委员会作两次工作报告。为了避免中央书记个人决定重大问题，削弱集体领导，列宁反复强调“党中央书记只执行中央委员会集体作出的决议，即由组织局或政治局或中央全会作出的决议”。与此同时，列宁还提出实行集体领导必须解决好的几个问题，即必须明确集体领导所要解决的问题是最重要的政治问题和组织问题;必须确认领导者个人的权力不能超过领导集体的权力;必须充分发挥党的代表大会、党的中央全会的作用;必须建立健全会议情况的通报制度;必须建立和完善党的领导集体的工作规则、议事程序和表决制度;必须加强党的领导集体成员之间的团结合作。诚然，列宁在强调集体领导的同时并没有否定个人所应承担的责任。“我们既需要集体管理制来讨论一些基本问题，也需要个人负责和个人指挥制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”这里的个人负责制就是指在集体领导下，一定的个人对所管辖的工作负完全责任。列宁历来主张实行集体领导与个人分工负责相结合。“任何时候，在任何情况下，实行集体管理都必须极严格，并规定每个人对明确划定的工作所负的个人责任。借口集体管理而无人负责，是最危险的祸害。”

在国内战争期间，尽管军事形势十分险恶，列宁仍然坚持实行集体领导的原则。在他的信件中可以经常看到这样的话:不召开政治局会议，我不能做任何答复;这只是我的初步想法，决定自然要由中央来做;请中央全会表决:是否准许我在报告中以中央委员会的名义谈所有这些问题?他在党内的争论中多次处于少数，但他从不因为自己的主张正确便违反少数服从多数的原则自行其是，把个人意见强加于领导集体，而是善于在实践中坚持真理，耐心说服，争取多数，通过民主的途径使党最终接受自己的正确主张。1918年《布列斯特和约》谈判期间，列宁一直主张签订和约，而当时多数中央委员不同意列宁的主张，拒绝签订和约。在表决时，前4次列宁都占少数:1月24日7票对9票，2月3日5票对9票，2月14日5票对6票，2月18日6票对7票。2月23日，德国发出最后通牒，此时列宁声明:“如果继续空谈革命口号，他就退出中央委员会和人民委员会。在这种情况下，第5次表决7票对4票，列宁赢得了多数。3月8日，党的七大对签订和约问题进行审议，结果以30票对12票获得通过”。对于列宁提出的民主集中制原则，斯大林在《联共(布)党史简明教程》中作了初步的概括，明确提出了“四个需要”的原则“党要正确地发挥作用和有计划地领导群众，就必须按集中制原则组织起来，就需要有统一的党章，需要有统一的党的纪律，需要有由党代表大会所体现、在党代表大会闭会期间由党中央委员会所体现的统一的全党最高领导机关，需要少数服从多数、各个组织服从中央、下级组织服从上级组织。没有这些条件，工人阶级的党就不能成为真正的党，就不能实现领导本阶级的任务”。明确提出“四个需要”，并内含“三个服从”的原则，这是斯大林对列宁民主集中制理论的一个贡献。只是斯大林在归纳列宁民主集中制原则时，对民主制原则有所忽略。而集中制原则的正确贯彻是建立在民主制原则正确贯彻的基础之上的。由此看来，斯大林在贯彻民主集中制和集体领导原则上所出现的失误就不是一个不可理解的事情了。

在列宁逝世后的最初几年里，斯大林曾多次强调坚持集体领导的极端重要性，然而随着党内斗争的发展，党的民主集中制逐步受到削弱和破坏，集体领导制最终演变成了个人领导制。在党内斗争中，斯大林最初还比较注意民主论争，以理服人。随着斯大林地位的巩固，党内论争的解决方式也日趋激烈，包括警告、开除出党、驱逐出国等。斯大林时期，党的代表大会最初是每年召开一次，随后改为每两年召开一次，最终改为每五年召开一次，而实际上却每每拖延，不能按时召开。不仅如此，中央全会召开的次数也越来越少，其中1946年到1952年的七年间只开过一次中央全会。斯大林在谈到党的代表大会时，说党的“最高机关是全会”，“全会决定一切”;在谈到中央全会时，又说“政治局是拥有全权的机关”，而实际上党的重大决定往往由斯大林个人起决定作用，以致在党和国家政治生活中形成了个人崇拜、个人专断的不正常局面。

三、中国共产党坚持民主集中制原则的实践

中国共产党坚持民主集中制的实践经历了一个曲折发展、不断完善的过程。在1921年到1925年这段时间里，党召开了四次全国代表大会。二大通过了《中国共产党章程》，第一次提出民主集中制的原则。从1927年6月1日中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决议案》。1928年党的六大党章专门规定了党的组织原则“中国共产党与共产国际的其他支部一样，组织原则为民主集中制”。1945年党的七大党章在总纲中写道“中国共产党是按民主集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织”。1956年党的八大党章在总纲中规定“中国共产党的组织原则是民主集中制。这就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。在第二章中具体规定了民主集中制的六个基本条件，第一次写入了“四个服从”(个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央)。在第三章“党的组织原则”中专章阐述党的民主集中制原则，并规定党的组织原则是“民主集中制”，重申了“四个服从”。1969年党的九大和1973年党的十大，由于处于“文化大革命”时期，党内生活不正常，因而党的九大、十大党章在总纲中没有提民主集中制，1977年党的十一大是在结束“文化大革命”后不久召开的，在党章总纲中又恢复了民主集中制的内容，但在第二章中只提“党是按照民主集中制组织起来的”以及“四个服从”，而没有具体说明民主集中制的具体原则和要求。1982年党的十二大党章把民主集中制表述为“在高度民主基础上实行高度集中”。这里没有强调集中指导下的民主，显然与当时拨乱反正，纠正“文化大革命”的错误有关。1987年党的十三大通过的《中国共产党章程部分修正案》，没有对民主集中制的表述进行修改。1992年党的十四大党章，第一次在总纲中把民主集中制作为党的建设必须坚决贯彻的基本要求提了出来，在第二章中全面阐述了民主集中制的六条基本原则，并把民主集中制表述为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。1997年党的十五大、2002年党的十六大、通过的新党章，沿用了以上表述，2007年党的十七大新党章使民主集中制内容更加完备，论述更加严谨。

中国共产党几代领导人对于民主集中制的认识经历了一个艰辛思辨，挑战自我的发展历程。在民主集中制问题上，毛泽东曾明确提出在民主基础上集中，在集中指导下民主的原则;个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的原则;集体领导与个人分工负责相结合的原则;从群众中来到群众中去的原则;对于不同意见实行不打棍子、不戴帽子、不抓辫子的原则。毛泽东特别强调集体领导的重要性。他认为“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断”。“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析。”显然，毛泽东关于民主集中制的观点进一步深化了前人的论述。这些观点有的在实践中得到了贯彻，有的却没有始终如一地坚持下来。

党的八大以前，毛泽东一直反对搞个人崇拜，但八大以后对个人崇拜的态度有了改变。在1958年成都会议上，他提出要区别正确的个人崇拜和错误的个人崇拜的问题。在1970年同斯诺的谈话中，他认为“过去几年中，有必要搞点个人崇拜”。毛泽东对个人崇拜从反对到默许，除了他对苏共二十大上赫鲁晓夫全盘否定斯大林有自己的不同看法外，一个重要的原因，就是毛泽东同志在长期的复杂斗争中形成了崇高的威信。全党积累多年的经验，得出了跟着毛泽东就能从胜利走向胜利的结论。毛泽东个人的威望使他成为党的最高领导层中“珠穆朗玛峰式”的人物，这造就了个人崇拜的可能。由于个人崇拜，即使毛泽东的主张不正确，中央领导集体也常常无条件地同意毛泽东的意见。这虽然通过了中央领导集体通过民主集中制的程序，客观上导致毛泽东更有理由坚持自己的主张。这样，思想上的重大偏差导致组织原则的背离，“文化大革命”持续了长达十年之久就是个人崇拜导致严重恶果的例子。

以邓小平为核心的中共第二代中央领导集体，针对过去相当长一段时间离开民主讲集中的错误，恢复和坚持党的民主集中制，并提出“民主集中制的中心是民主”和“制度是决定因素”的重要论断，具有拨乱反正和创新的重大意义。

在革命战争年代和新中国建立后，以毛泽东为核心的中共第一代中央领导集体为党的民主集中制建设作出了重大贡献。既把民主集中制写进党章和其他相关的重要文件中，确定了民主集中制是党的根本组织原则，还具体规定了民主集中制关于处理个人与组织、少数与多数、下级与上级、全党与中央、中央与地方等关系的一系列基本原则，并实行了重要问题均经党委集体讨论和作出决定的“党委制”，等等。这些成就为党和国家政治生活中的民主集中制建设奠定了重要基础。然而十分遗憾的是，随着20世纪50年代后期“左”倾错误的发展，党的民主集中制不断受到削弱以至破坏。

中共十一届三中全会以后，以邓小平为核心的中共第二代中央领导集体，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，制定了符合实际的正确政策，创立了邓小平理论，开辟了中国特色社会主义道路，开始了改革开放的新时期，同时还“开创了党的建设新的伟大工程”，进而从理论和实践上为恢复和坚持党的民主集中制作出了重大贡献。

早在1962年的“七千人大会”上，邓小平就曾深刻地阐述和积极地贯彻落实毛泽东关于民主集中制建设的思想。他多次强调:“民主集中制是党和国家的最根本的制度”，“凡是违反这个制度的，都要纠正过来”，领导干部要“带个头，把民主集中制恢复起来，坚持下去”。后来，他一直坚持思考党的民主集中制建设问题。中共十一届三中全会召开前，邓小平便大力倡导“一定要恢复和发扬毛主席为我们党树立的民主集中制的优良传统和作风”。这时，他对如何恢复民主集中制的问题已经形成了两个比较重要的思想。

首先，邓小平认为，恢复民主集中制是实现思想解放的一个重要条件。他说:因为民主集中制受到破坏，“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。这样，大家就什么问题都用不着思考了”。因此，“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制”。

其次，邓小平认为，“民主集中制的中心是民主”。他指出:在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。从全党和全国来看，许多人还是不那么敢讲实话，不敢把自己的好的意见提出来。因此“当前这个时期，特别需要强调民主”。

邓小平的上述重要思想在中共十一届三中全会上得到充分贯彻和体现，此后，他又进一步阐述了民主集中制建设的几个重要思想:

1．只有恢复和坚持民主集中制，才能避免再次发生“文化大革命”

邓小平在分析民主集中制遭到破坏的原因时说:在加强党的一元化领导的口号下，什么事都要第一书记挂帅、拍板。“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，这种权力过分集中“成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”，为避免重蹈覆辙，必须恢复和坚持民主集中制建设。

2．只有恢复和坚持民主集中制，才能防止在新的条件下产生官僚主义

邓小平认为:“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义”，必然妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。因此，要防止官僚主义在新的条件下产生，就必须坚持和加强民主集中制建设。

3．恢复和坚持民主集中制，必须使民主集中制成为严格的制度

邓小平认为，“制度是决定因素”，特别是“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”，因为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸”。因此，要使民主集中制具有稳定性和长期性，就必须使之成为严格的制度。

在邓小平的不断推动和正确领导下，党的民主集中制建设逐步走上正轨。1980年，中共中央发布《关于党内政治生活的若干准则》，重申“民主集中制是党的根本组织原则”，每个党员要严格遵守。在贯彻执行《关于党内政治生活的若干准则》的过程中，还在全党进行了一次坚持党的政治路线和思想路线、加强党的团结和统一、加强党的民主集中制和组织性纪律性的思想政治教育。1982年中共十二大通过的《中国共产党章程》，清除了十一大党章中“左”的错误，继承和发展了中共七大和八大党章的优点，提出把“坚持民主集中制”作为党要坚决实现的三项基本要求之一，强调从中央到基层的各级组织都必须严格遵守民主集中制和集体领导的原则，规定“禁止任何形式的个人崇拜”。1983年，中共中央作出整党的决定，并把“坚持民主集中制的组织原则”作为整党的一个主要任务。1986年颁布的《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，规定选拔任用领导干部必须严格按照规定的“民主推荐，广泛听取意见”等程序办事，凡不符合程序的“不予审批”。1987年中共十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》，对“党组织讨论决定问题”一条增加了“决定重要问题，要进行表决”的内容。这些重要举措，成效显著，使“党内有了民主集中制的气氛”。

邓小平对于民主集中制的观点，既有坚持又有发展。在他看来，发展党内民主的关键，就是切实贯彻民主集中制和集体领导的原则。对此，邓小平一是从关系到党和国家前途命运的高度来认识贯彻民主集中制的重要性，指出民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的”。二是科学地阐述了民主集中制中民主与集中之间的内在联系，指出民主与集中是不可分的，既不能离开民主讲集中，也不能离开集中讲民主，我们实行的民主集中制，“就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。三是深化了集体领导与个人分工负责相结合的原则，提出“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿”。四是强调要加强党委内部的互相监督，指出“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，因此，“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”，“这个监督作用可能更好一些”。五是强调以严格的制度来保证民主集中制的切实贯彻，提出“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度”。因此，要加强与贯彻民主集中制相关的制度建设，健全党的组织制度、领导制度、工作制度、生活制度和监督制度，并使这些制度成为任何人都必须严格遵守的党内生活的基本准则。六是旗帜鲜明地维护中央的权威，指出建设和改革要有领导有秩序地进行，中央就要有权威;要维护中央的权威，就要切实贯彻民主集中制。“一个党如果允许它的党员完全按个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”为了维护中央的权威，邓小平反复强调中央领导集体和领导核心的地位和作用。他说“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的”。是否自觉地维护中央领导集体和领导核心的权威，是衡量一个人是否具有坚强的党性的重要尺度。

当我国改革开放和现代化建设进入新时期以后，为全面推进党的建设新的伟大工程，以江泽民为核心的第三代中央领导集体坚持十一届三中全会以来的路线不动摇，把推进党的建设新的伟大工程“视为自己的神圣责任”，高度重视加强和改善党的领导，高度重视坚持和完善民主集中制，提出了许多在社会主义条件下完善和发展民主集中制的重要思想。

中共十三届四中全会以后，以江泽民为核心的中共第三代中央领导集体坚持十一届三中全会以来的路线不动摇，坚持改革开放，实现了由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济新体制的转轨;还把推进党的建设新的伟大工程“视为自己的神圣责任”，深刻总结了建党以来特别是十一届三中全会以来党的建设的经验，进而提出了许多在社会主义市场经济新条件下完善和发展党的民主集中制的重要思想。

1．在社会主义市场经济的条件下完善和发展党的民主集中制，是实现党的正确领导的重要保证

江泽民指出:历史经验证明，民主集中制和党的政治路线是相互作用和相互影响的。“一般说来，什么时候政治路线正确，民主集中制的贯彻执行也比较好;反过来，什么时候正确贯彻了民主集中制和集体领导原则，党的路线和政策就较少出现偏差，即使出现了也易于纠正。”现在，我们党已经有了一条马克思主义的政治路线，需要“进一步完善民主集中制的具体制度，保证党的路线能够更好地贯彻执行”。“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。”

2．在社会主义市场经济条件下完善和发展党的民主集中制，必须加强党内监督，特别是对高中级干部的监督

江泽民认为，我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，“党内监督特别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节”，因此，必须完善和发展党的民主集中制，“有效地监督党的干部特别是领导干部”。监督的具体办法是:党的组织和机构自觉地严格执行民主集中制，加强民主监督;“防止少数人说了算，更不允许个人专断”;各级领导干部特别是主要领导干部“自觉地带头执行民主集中制”，接受各方面的监督;各级党组织特别是纪检监察部门要研究新办法，采取新措施，进行跟踪监督。“真正做到领导干部的权力行使到哪里，党组织的监督就实行到哪里。”

3．各级领导干部坚持执行党的民主集中制原则，必须学会“多谋善断”

江泽民认为，各级领导干部特别是领导班子的主要负责人在坚持执行民主集中制原则时，必须学会“多谋善断”。具体说来，一是“必须形成和实行有效的决策机制”;二是“应该善于审时度势、果断决策”;三是不能盲目决策，“在决断前要谨慎周密地加以论证”;四是把多谋和善断辩证地统一起来，“既能多谋又能善断”。新时期中国共产党民主集中制建设的理论与实践和常委会议事规则、决策程序的严格执行，反对和防止个人或少数人专断。这个工作规划的颁布标志着党的民主集中制建设进入探索运行机制和监督机制的新阶段。

4．确立“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进一步健全党委常委会的决策程序

江泽民多次强调，“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”四句话“是我们贯彻民主集中制原则的具体体现，大家都要自觉坚持这样做”。所谓“集体领导”，是指凡是重大决策和工作，都应该提交常委会集体讨论。所谓“民主集中”，是指重大决策必须进行民主讨论，充分发扬民主，集思广益。“对于什么应该民主讨论决定，以及通过什么程序决定，各级党政领导班子都应该作出具体、明确的规定。”所谓“个别酝酿”，是指在会议决策之前，要在规定范围内沟通思想、交换看法，对一时不能统一的问题“可以再作酝酿”。所谓“会议决定”，是指重大问题的决定必须在党的正式会议上，按照少数服从多数的原则作出决策。江泽民要求各级党委按照这四句话原则，“进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序”。

上述重要思想贯彻落实到中共十四大、十五大、十六大三次修改的党章中以及1989年颁布的《中共中央关于加强党的建设的通知》、1990年颁布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》、1992年颁布的《中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》、1994年颁布的《中共中央关于加强党的作风建设几个重大问题的决定》等重要文件中。如中共十六大修改的党章规定:“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”与此同时，以民主集中制为核心的组织制度体系不断完善，党的组织工作制度建设取得了较大进展。

中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的中共中央，坚持“全面推进党的建设新的伟大工程”，以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，创造性地提出“尊重党员主体地位”的重要论断，探索搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径，把民主集中制建设推向一个新的发展阶段。

1．要“加快完善民主集中制的具体制度”，“以健全民主集中制为重点加强制度建设”

胡锦涛在总结改革开放以来党的建设经验时指出:“党领导的改革开放既给党巨大活力，也使党面临许多前所未有的新课题新考验。世情、国情、党情的发展变化，决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫。”他在科学分析我们党所处的环境、所肩负的任务以及党员队伍状况的基础上，站在落实科学发展观的政治高度，对党的建设提出“一条主线、五个重点”的总体构想，即“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线”;“以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。

以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，具有丰富的思想含义。首先，它要求健全民主集中制，要“根据新情况新变化，加快完善民主集中制的具体制度”;其次，它要求把民主集中制“更好地落实到党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面”;第三，健全民主集中制的目标是要“逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系”，“做到用制度管权、用制度管事、用制度管人”。

以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，主要是针对党的民主集中制建设中出现的新问题提出的。胡锦涛根据党的民主集中制建设的现状指出:虽然从总体上看取得了成效，“我们各级领导干部能够坚持民主集中制原则，摆正自己在领导班子中、在党员群众中的位置”。但是，仍然存在一些不良现象，“确有一些领导干部在贯彻民主集中制方面存在着比较突出的问题”，如“靠拍脑袋作决策”，“习惯于独往独来、包办代替”，“无视组织原则和程序，擅自决定重大事项，把自己凌驾于组织之上”等。因此，加强党的制度建设必须要以健全民主集中制为重点。

2．民主集中制建设要扩大党内民主，“尊重党员主体地位”，“保障党员民主权利”

我们党实行的民主集中制，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。如何实行集中指导下的民主，是民主集中制建设的一个重要方面，是我们党不断探索的一个重要课题。以胡锦涛为总书记的中共中央，根据邓小平提出的“民主集中制的中心是民主”和党的十六大政治报告提出的“党内民主是党的生命”的重要思想，继续探索这一课题，得出了新论断，提出了新思想。

首先，科学总结党的建设特别是党的先进性建设实践的经验，得出“尊重党员主体地位”的重要论断。改革开放以来，党的队伍不断扩大。改革开放初期的1980年，全国党员总数为3800多万名，到2007年底发展到7415．3万名。从党组织的人员结构来看，广大党员是党组织的基本群体，是我们党赖以生存和发展的基础，是党的一切活动的主体，在中国特色社会主义事业中是党的一切工作的具体承担者和执行者。在全面推进党的建设新的伟大工程中，中共中央高度重视并充分调动党员的积极性、主动性和创造性，发挥党员的主体作用，胡锦涛曾指出:“党员是党的肌体的细胞和党的行为主体，党的先进性最终要靠党员的先进性来体现”。他在总结党员先进性教育活动的经验时又指出:“通过这次先进性教育活动，我们更加深刻地认识到:党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党员队伍的先进性是党的先进性的重要基础。”加强党的先进性建设，“必须始终抓住党员队伍这个主体，充分依靠全党同志共同努力”。后来，这一经验发展成为“坚持党员主体地位”，最终形成“尊重党员主体地位”的重要论断。

其次，把“尊重党员主体地位”的重要论断与保障党员民主权利相结合，进一步提出民主集中制建设要扩大党内民主、“尊重党员主体地位”和“保障党员民主权利”的重要思想。

胡锦涛多次强调要“坚持民主集中制，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用”;要通过保障党员的民主权利、教育党员按照党章规定履行义务和拓展党员参与党内事务的渠道等措施，来实现尊重党员的主体地位。

3．坚持健全民主集中制，充分发扬党内民主，“也是搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径”

在改革开放和建立、完善社会主义市场经济体制过程中，我们党一直在与腐败现象作坚决的斗争。以胡锦涛为总书记的中共中央充分认识到反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，旗帜鲜明、毫不动摇地深入开展反腐败斗争，并不断总结社会主义市场经济新条件下的反腐败工作经验，深刻分析腐败现象多发易发的原因，从党的民主集中制建设的角度，科学探索党风廉政建设和反腐败工作的根本途径。

胡锦涛认为，产生腐败现象的原因是多方面的，从民主集中制执行情况方面看，“各级领导班子状况如何、战斗力如何，与坚持民主集中制的情况是密切相关的。一些班子在决策和用人等方面出现问题，或者班子成员出现腐败问题，很重要的一个原因就是民主集中制坚持得不好，贯彻执行民主集中制的具体制度不健全”。因此，党风廉政建设和反腐败工作，要“更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”，特别是“必须坚持民主集中制，发扬党内民主”，必须充分认识到，“党内民主是党的生命，是保持党的生机和活力的关键，也是搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径”。

如何通过坚持民主集中制和发扬党内民主来进行党风廉政建设和反腐败工作呢?胡锦涛强调，必须建立健全充分体现党的民主集中制和党内民主的较为完整的反腐倡廉法规制度体系。如建立健全从决策到执行全过程的科学决策和民主监督的程序和制度，进一步推进决策的科学化、民主化;建立健全党委常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度;建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，包括完善党内选举制度，建立健全党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开;健全巡视制度，全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理，加强对地方和部门领导班子及其成员的经常性监督，等等。

在上述重要思想的指导下，中共十六大以来党的民主集中制建设取得了重大进展，主要表现在以下两个方面:

首先，以胡锦涛为总书记的中共中央率先垂范，严格按照民主集中制制定具体的制度和规则。“比如，按照民主集中制原则，中央政治局、中央政治局常委会以及中央书记处分别制定会议制度和工作规则，强调中央政治局和中央政治局常委会实行集体领导制度，进一步推进了党中央工作的制度化、规范化。”中共十六大以后，中央政治局向中央委员会报告工作逐渐制度化。

其次，加大全党民主集中制建设的力度，修改党章和制定一系列相关文件，加快形成科学的民主集中制运行机制和监督机制体系。如2003年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，规定党内监督的重点内容之一就是监督各级领导“贯彻执行民主集中制的情况”，还规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，并制定了落实监督的具体制度。2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，明确规定“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺”，“对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究;情节严重的，必须给予党纪处分”。2005年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出建立健全反腐倡廉基本制度，要“坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度”。还规定要“监督民主集中制及领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定”。2007年中共十七大通过的党章中，增加了“保障党员民主权利”、“党的各级组织要按规定实行党务公开”、“党的各级代表大会实行任期制”、“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”、“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”、“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”等新规定。2008年6月颁布的《建立健全惩治预防腐败体系2008—2012年工作规划》，规定要“健全党内民主集中制的具体制度。完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，修订《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》。制定《中国共产党党组工作条例》。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，还规定要“加强对执行民主集中制情况的监督。认真开展对涉及全局性问题、重要干部推荐任免和奖惩等方面贯彻执行民主集中制情况的监督检查，保证党委全委会和常委会议事规则、决策程序的严格执行，反对和防止个人或少数人专断”。这个工作规划的颁布标志着党的民主集中制建设进入探索运行机制和监督机制的新阶段。

纵观历史党的民主集中制建设历程，就是一个共产党自身发展完善的过程，就是顺应时代要求不断发展改革创新的过程，这是一项长期的历史任务;这些党的民主集中制建设形成的所有重要理论及其相关的具体法规制度和原则，都是党的制度建设的重要内容，是党的建设伟大工程，将永载史册。

参考文献

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