社会保障体系与类型

二、社会保障体系与类型

社会保障是由一系列保障项目构成的一个体系。各国在建立社会保障体系时，都有一个从单一保障项目到多种保障项目发展的过程。由于社会保障基金的筹措方式、运作和给付方式不同，也由于社会保障管理体制的不同，因此社会保障制度形成了不同的类型。

（一）社会保障体系

社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的整体。社会保障体系一般包括社会保险、社会救济、社会福利及优抚安置等保障制度，其中，社会保险是社会保障制度中最基本也是最核心的制度。

在不同的国家，社会保障制度的实施方式和程度各有不同。一般来说，社会保障项目的设置和保障水平、给付标准，应根据社会经济发展的水平而定，并随着经济的发展而不断地得到完善。因此，各国的社会保障体系各有特点。^[1]

在德国，逐渐完善起来的社会保障体系的内容可以分为两大部分:一是社会保险，二是社会照顾。其中，社会保险是整个社会保障体系的核心，它可进一步分为养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等四个方面。社会照顾也可分为直接照顾和间接照顾两个方面。直接照顾包括家庭补贴、住房补贴、教育助学金等，间接照顾主要有国家规定的“免税额”、国家提供的建造自有住房的贴息贷款等。

在英国，社会保障体系由五大部分组成:一是社会保险，主要包括退休保险、失业保险、工伤保险、死亡保险等；二是社会补贴，主要包括住房补贴、儿童补贴、高龄老人补贴等；三是社会服务；四是社会救助，主要包括低收入家庭救助、老龄救助、失业救助等；五是医疗保健。

在美国，社会保障体系由三个主要部分组成:一是社会保险，主要包括老年保险、伤残保险、失业保险、工伤保险、健康保险等；二是社会救助，主要包括失业救济、医疗援助、残疾和老年贫困者的救济金、抚养儿童家庭的补贴、食品券补贴等；三是社会福利，主要有住房补贴、教育保障等。此外，社会保障体系还包括一些特殊保障，如军职人员退职退休津贴、联邦和地方政府文职人员退休津贴等。

在法国，社会保障体系由三个主要部分组成:一是社会保险，主要包括养老保险、疾病和工伤保险、失业保险等；二是社会补贴，主要包括住房补贴、失业补贴、家庭补贴等；三是公务员福利待遇。

在瑞典，社会保障体系包括四个部分:一是社会保险，主要包括养老保险、工伤保险、失业保险等；二是社会救助，主要包括失业救助、残疾人救助等；三是公共福利，主要包括家庭津贴、住房津贴、儿童津贴等；四是医疗保健。

在日本，社会保障体系由四个部分组成:一是社会保险，主要包括年金保险、工伤保险、失业保险等；二是国家救济，主要包括生活救济、教育救济、住房救济等；三是社会福利，主要包括老人福利、儿童福利、残疾人福利；四是医疗保险。

根据中华人民共和国国务院新闻办公室2004年9月颁布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书，中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。

尽管世界各国构成社会保障体系的项目不同，内容和制度也有着不同规定，但是，它们之间却有着共同的特征，其内容也存在着某些相近的甚至完全相同的规定。正是后者，构成了世界主要国家社会保障体系稳定的、共同的内容。一般来说，这些共同的特征和内容大体可以分为以下三个方面。

1.社会保险

社会保险是社会保障体系中最基本、最主要的组成部分。社会保险一般是指根据国家或各级政府立法，由劳动者、劳动者所在的企业或社区和国家等共同出资，以便在劳动者及其家庭因遭受年老、疾病、伤残、生育、死亡、失业等风险，导致收入减少、中断或丧失而陷入贫困时，能够使其达到最低限度生活水平或满足基本生活需要而建立的一种社会保障制度。

尽管各国社会保障制度中对社会保险的规定不同，但都具有以下几方面的特点:一是强制性。在立法范围内，每一个社会成员都必须参加社会保险。二是社会保险资金筹措的多源性。即社会保险资金来源于劳动者个人、企业或社会、国家等多种渠道。三是权利与义务的一致性。受保人必须先尽其缴纳个人保费的义务，然后才可能获得相应的保险的权利。四是资金使用上的预防性。即由于保险基金的预先存在，从而使得参加保险的成员在心理上获得较强的安全感。

社会保险一般包括五个保险项目:其一，养老保险。这是对法定范围内的劳动者或者其他职员因年老而退出社会劳动后，能够获得满足其基本生活需要的、稳定可靠的经济来源的社会保险项目。这是社会保险中涉及面最为广泛的一种保险项目。其二，失业保险。这是对法定范围内的劳动者因失业而失去经济来源时，按法定时限保障其基本生活需要的社会保险。这是社会保险中最为基本的一种保险项目。其三，医疗保险。这是对法定范围内的劳动者或者其他职员在患病或非因工伤害时所提供的医疗保险制度。它既包括医疗费用的给付，也包括各种医疗服务。医疗保险是社会保险制度的重要组成部分。其四，工伤保险。这是指向法定范围内的劳动者提供因职业伤病而造成经济损失的补偿费用，使其不致因职业伤病而降低收入水平；也是指向法定范围的劳动者提供因不幸致残而需花费的治疗和康复的费用，以保证其致残后的基本生活需求。其五，生育保险。这是专门向妇女提供的，使其在怀孕、生产、哺乳期间能够获得基本生活需求的社会保险项目。有的国家把这项保险列入社会医疗保健制度。

2.社会救助

社会救助也是社会保障体系的重要内容之一。社会救助是指公民在靠自身力量不能维持其最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供的用以满足最低生活需求的物质援助的一种社会保障制度。社会救助构成社会保障体系中最低层次的内容。

社会救助的特点在于:一是强调国家及社会对社会救助对象的责任和义务；二是强调救助资金只来源于国家和社会，受助者得到社会救助是其基本的权利；三是社会救助的实施既要求被救助者提出申请，具有自愿性的特点，又要求按法定的工作程序，对被救助者的实际经济状况作出确切调查，在得到有关部门审核批准后才能实施；四是只强调保障最低生活需求，其发放救济金的标准低于其他社会保险金的发放标准。

社会救助的内容大体可分为三个方面:一是自然灾害救助。这是公民在遭受自然灾害而陷于生活贫困时，由国家和社会紧急提供维持其最低生活水平的资金和物质的社会救助项目。二是失业破产救助。这是公民因企业破产或较长时间失业（超过失业社会保险期限）而陷入生活困境时，由国家和社会紧急提供维持其最低生活水平的资金和物质的社会救助项目。三是孤寡病残救助。这是指公民因个人生理原因丧失劳动能力而陷入生活困境时，由国家和社会紧急提供维持其最低生活水平的资金和物质的社会救助项目。

3.社会福利

社会福利是指国家和社会按照立法或政策的规定，对社会全体成员提供的旨在提高生活水平和生活质量的各种设施、资金、服务等的一种社会保障制度。社会福利构成社会保障体系最高层次的内容。

社会福利的特点比较明显，它表现在:一是强调国家和社会在实现福利目标过程中的直接的责任性；二是具有显著的普遍性的原则，国家立法和政策规定范围内的社会成员都能普遍地享受社会福利提供的津贴或服务；三是重点提供有关提高生活质量方面的设施、津贴和服务。

从上述社会保障的基本内容看，社会救助是社会保障的最低目标，它仅仅是保障社会成员最低的生存需要；社会保险是社会保障的基本目标，它保障社会成员的基本生活需要；社会福利是社会保障的最高目标，它旨在改善和提高社会成员的生活质量。

（二）社会保障的类型

社会保障对受保人及其亲属的保护，通常是通过下述方法的一种或两种实现的。一是以现金支付的形式对由于年老、伤残和死亡，疾病和生育，工伤或失业而造成的收入损失，至少提供一部分补偿；二是以服务的形式提供保护，主要是住院治疗、医疗照顾和康复服务等。针对收入损失提供现金补助的措施，通常称为“收入保障”计划，而对受保人提供资助或服务的措施，通常称为“实物补助”计划。这种社会保障计划又由多种项目和多种层次结构组合成一个有机联系的体系，按社会保障项目的类型和资金来源、给付标准、财务机制、实施方式等，各国在实践保障制度的建设过程中逐渐形成了多种社会保障模式。按照不同的角度和层次分类，各国的社会保障制度具有以下不同的类型或模式:^[2]

1.按照给付标准分类

从社会保障的给付标准分类，社会保障制度可分成三种基本类型:其一，受益基准制，又称规定受益制。在受益基准制下，社会保障组织对受益人的给付取决于预先规定的受益与否和受益多少的标准。受益的标准一般是根据受益人当前的状态（如年龄、工龄、健康状况、失业状况等）确定，而不是根据受益人缴费的多少确定。由于受益基准制根据统一的受益条件给付社会保障，因此，具有收入在社会成员中的再分配和调节作用，对无经济来源的人们也可以实施救援。受益基准制的资金直接或间接地来源于国家的预算收入。其二，缴款基准制，或称规定缴费制。缴款基准制是受益人先缴款，后受益。受益人得到的给付在一定程度上取决于其过去缴纳的社会保险基金的数额。因此，受益人的受益大小是与其缴纳款额的大小相联系的。其三，混合制。由于受益基准制在注重受益标准的公平性和社会再分配作用的同时，也因受益人的受益与缴费没有密切的联系，受益人之间容易出现吃“大锅饭”的现象，社会保障资源也较难管理，经常会出现浪费和入不敷出的状态。而缴款基准制在引入受益与缴费间的激励机制时，却弱化了再分配的功能，降低了社会保障的社会化程度。基于上述两种类型的优缺点，为了取长补短，出现了受益基准和缴款基准相结合的混合制类型。混合制的具体做法根据不同的资金来源和受益给付方式可有多种，如较为流行的，由受益基准制的保险提供最基本的、给付水准较低但普遍适用的社会保障，同时，用缴款基准制提供附加保障。

与社会保障的给付标准相适应，各国按收入保障计划提供现金补助时，采用各种不同的方法，普遍认同的有就业关联制度、普遍保障制度和收入状况调查制度等三种方法。^[3]

第一，就业关联制度。指涉及受保人享受年金或其他定期补助的权利，直接或间接取决于工作或劳动时间（即工龄）的长短；而家属津贴及工伤保障，则取决于是否存在雇佣关系。在失业、疾病、生育或工伤事故情况下，个人领取的年金（主要是长期支付）和其他定期补助（短期）的数额，通常与工人发生上述事故而中断收入前的收入水平有关。

这种社会保障制度中的某些保险项目，允许工人自愿参加，对独立劳动者尤其如此。在某些情况下，政府对这类方案比例给予财政补贴，以鼓励自愿参加。

当然，政府是所有保障待遇的最后保证人，国家财政往往充当着最后“出台人”的角色。大多数国家的政府都为实施就业关联制度以及其他社会保障方案而给予资助，即政府可按受保工资总额的一定百分比，从总收入中实行财政拨款，作为支付给受保工人的保险金。它可以部分或全部负担某一特定保险项目所需的费用，也可用来弥补某一保险项目的赤字。有时，政府还为低收入的工人负担保险费。政府资助社会保障的这些安排，和政府本身作为雇主应尽的义务是不同的。社会保障保险费和使用其他收入设立的保险基金，在政府账目中是单独列支和专款专用的。

第二，普通保障或“按人头”的补助制度。实行这种制度的国家，对居民或公民，不论其收入多少、工作与否、有无财产，在需要时，均按统一的标准提供现金津贴。这种补助制度的资金，通常来源于国家财政收入的拨款，补助金一般普遍适用于已在这个国家按规定居住了一定年限的申请人。这些方案可能包括超过一定年龄人员的养老金、伤残抚恤金、遗孀抚恤金、孤儿抚恤金以及家属津贴、医疗保健等。大多数实行普遍年金方案国家的社会保障制度，也还有第二层次的收入关联方案。一些普遍保障制度的资金，一部分来自工人和雇主缴纳的保险费，即使他们从政府的一般所得税收入中可以得到大量资助。

第三，收入状况调查制度。这种制度，通常是根据最低生活需要制定一个标准，据此调查个人或家庭的财源，以判断其是否符合享受社会保障待遇的条件。传统上，这类保障的资金主要来源于国家财政收入。这种保障待遇的享受者，只限于贫困或低收入的申请人。在计发补贴之前，一般需对申请人当前的收入、财产的贫困程度进行调查。这种“社会援助”措施，在广义上介于广泛的福利方案和社会保障之间。根据这种制度提供的待遇金额和计发方式，由行政部门依法按个别情况作出决定。

根据前两种制度，受保人及其供养亲属和遗属，有权利按规定申请补助，而经济收入调查补助则由行政部门作出决定。现在，只有少数几个国家把收入状况调查制度作为社会保障唯一的或主要的形式。在采取这种保障方式的国家里，有时，收入状况调查制度已被缴纳保险费方案和与就业关联方案相结合的补助制度所代替。此外，实行收入状况调查制度的方案，在许多国家是由社会保险机构管理的。这些制度适用于受保职业已久的人员，或根据就业关联补助，加上其他个人和家庭财源，也不足以维持生活或应付特殊需要的人员。有些国家的收入状况调查制度，由国家一级的机构统一管理，但更多的国家是由地方分散管理的。

2.按照资金来源分类

按社会保障资金的来源分类，有以下几种类型:其一，政府统包型，也叫“国家社会保障型”。社会保障资金来源于政府的财政收入，支出也由政府统包，个人不缴纳、不承担社会保障费用。其二，投保资助型。社会保障资金的一部分或大部分由雇主、雇员缴纳，不足部分由政府财政资助。投保又可分为双投保和单投保，前者由雇主和雇员双方缴纳社会保险税（费），后者由雇主或雇员单方面缴纳社会保险税（费）。其三，强制储蓄型。强制雇主为雇员及雇员本身储蓄社会保险费用，经长期储存积累，满足支付雇员的社会保障待遇。

由于存在上述给付方式和资金来源的不同类型，社会保障资金在实际运作中产生了三种制度:一是社会统筹制。不论社会保障资金来自何方，资金都归享受社会保障者共同所有，由保险机构统筹支配，与投保者享受社会保障待遇的多少不直接挂钩。二是个人账户制。雇员和雇主为雇员缴纳的社会保障金记入雇员个人账户，雇员享受社会保障待遇的多少原则上依据个人账户内社会保障金的储存额的多少。三是社会统筹和个人账户结合制。雇主缴纳的社会保障金一部分归入社会统筹基金，由保险机构统筹支配，一部分与雇员个人缴纳的社会保障金合并记入个人账户，雇员享受社会保障待遇的多少原则上依据个人账户社会保障金的储存数额的多少，不足部分由社会统筹基金予以资助。

3.按照财务机制分类

按社会保障的财务机制来分类，一般有以下几种:其一，基金积累制，也称预先积累制，它是用预先积累的社会保障基金给付保险金的。其需积累的基金根据未来支出的需要而确定。上述缴款基准制通常以基金积累制作为它的财务机制。这种基金一般适用于长期的社会保障项目（如老年、残疾、遗属保险）。其预测方法是在对有关人口生命和国家经济发展的各项指标（如人均预期寿命、死亡率、退休率、就业率、工资增长率、通货膨胀率、利息率等）进行长期综合预测的基础上，将被保险人在领取保险待遇期间所需要的开支总额，按照一定比例分摊到整个就业期间，并对不断提取和已积累起来的保险基金进行有计划的投资运营。因此，基金积累制正常运行的重要条件是要有适当的利率水平、稳定的金融市场和定期的精算调整。其特征是“在职提留、逐年积累、退休支付”。其二，现收现付制。即将一定时期内（如一年内）所需支付的费用，分配于各参加保险的被保险人，它预先不留出储备金，完全靠当年的收入满足当前的需要。因此，其保费率厘定于每期期末，并基于以往的实际经验，对近期（一年）需支付的保险金额进行预测，在以支定收的原则下，将此笔需支出的总支出，按一定提取比例，分摊到参加保险的企业及个人。受益基准制通常采用现收现付制作为它的财务机制。此种制度通常适用于短期的风险，如疾病、生育、失业等。其三，部分积累制。即“部分基金积累、部分现收现付”，或称混合制。它既可以吸收以上现收现付制和基金积累制的优点，又可以避开其缺点。其办法是在满足一定时期（一年或数年内）支出需要的前提下，留有一定的储蓄。其特点是收费率分期调整，初期低些，以后逐步提高，保持相对稳定性。这一制度既可避免现收现付所面临的提取比例不断上升、纳税者负担日重的问题，又可减轻积累制所带来的投资风险和计算困难的问题，受人口结构、通货膨胀和经济状况的影响也相对小些，以保证社会保障基金收支的长期平衡问题，这种财务机制已越来越为大多数国家所采纳。

4.按照实施方式分类

从社会保障的实施方式来分类，有强制实施模式、自愿投保模式和多层次保险模式。强制实施模式是由国家为所有国民提供基本社会保障的制度，以法律形式用政府行政的强制手段保证其实施；自愿投保模式是一般的保险项目由投保人自愿向商业性的人寿保险公司、医疗保险公司等投保，并由这些公司实施相应的保障，政府只通过发放救济金等形式保障人们的最低生活需要；多层次保险模式是既有国家强制实施、社会成员普遍受益的基本社会保险计划，又有由商业性公司承保或由企业提供的补充社会保险。

5.按照管理方式分类

从社会保障的管理方式来分类，有政府机构统一管理、公众机构管理和私人机构管理等多种模式。以何种机构进行管理，一般取决于社会保障资金来源、财务机制的安排等因素。采取受益基准制的社会保障体系，一般由政府采用现收现付的方式强制实施，同时对保险金的收付采用政府机构统一管理的方式；采取缴款基准制的社会保障体系，在财务机制上一般采用基金积累制，其经营管理除了直接由政府机构统一管理外，还常由公众机构进行经营管理，或由私人性质的机构进行管理。

事实上，从不同角度总结的社会保障制度分类，在实施过程中是密切联系、相互交叉的，并根据不同的社会经济环境而在不断调整和创新中。