外国社会保障法律制度

三、外国社会保障法律制度

西方主要的资本主义国家在社会保障法律制度建设上已有很长的历史，大部分国家形成了较为完整的社会保障法律体系，建立了有效的法律监督机制。在各国社会保障法律制度建设过程中，国际劳工组织大会通过并颁布的国际劳工公约和建议书，为各国制定和建立社会保障法律制度提供了依据和基础。

（一）一些国家社会保障法律制度的概况

在主要的资本主义国家，社会保障制度建立的历史较长，社会保障的立法较早。英国于1601年颁布《济贫法》，荷兰、瑞典分别于1854年和1871年颁布《济贫法》。这些立法基本上是对社会救济事业作出一些规定，还不具有现代社会保障立法的基础和规范。现代保障立法大致是从20世纪30年代开始的。一些主要的资本主义国家在此时期开始逐步建立社会保障法律体系。参见表12－4。

根据表12－4所示，国外社会保障法律制度的基本特点是立法早、法律体系较完整，社会保障法律制度基本上覆盖了社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、公务员保障等全部社会保障制度。从一些国家的社会保障法律体系的形成过程及内容看，有以下几方面的特征:

表12－4　部分国家社会保障立法简表^[3]

（续　表）

（1）各国社会保障法制建设具有逐步发展和阶段性变化的特征。大部分国家的社会保障立法，都是从单一的和局部的社会保障立法扩展到综合的和全面的立法，最终形成较为完整的社会保障法律体系。最为明显的是一些福利国家的社会保障立法已从职业者扩展到全体居民。随着立法内容和范围的变化，这些国家的社会保障法律制度演变也经历了从产生到发展、成熟阶段。到20世纪50年代，各国社会保障法律体系基本形成。从20世纪70年代开始，鉴于社会对社会保障和全民福利问题认识的变化，以及社会保障制度实行中的一些问题，各国对社会保障法律制度重新进行了检讨、修正和改革。

（2）建立了健全的社会保障法律制度，形成了完整的社会保障法律体系。其法律已覆盖了社会保障制度的各个领域。对于社会保障工作中的各项事务，制定了明确而规范的处理条例。在整个社会法律体系中，规范和协调了社会保障法律与其他相关法律的关系，特别是形成了有效实施社会保障法规的制度，并对违法者制订了严厉、有效的制裁措施。

（3）各国形成了不同的社会保障立法模式。如美国是以综合性的《社会保障法》为基础的社会保障法规，即“一法为主”模式；日本是由多部平行的社会保障法律共同构成其社会保障法律体系，为“多法并重”模式；还有的国家既对部分社会保障项目专门立法，同时又将另一些社会保障项目纳入其他法律体系中加以规范，成为一种“混合型立法”模式。^[4]

总体上看，随着各国社会保障法制的逐步完善，社会保障的运作改变了以个案为基础、由行政人员主管裁定、忽视社会保障受助者的权利的状况，已形成了以保障公民最基本的生活需求为目标、以法律为依据、按照法定程序处理、强调公民合法权利的体制。

（二）国际劳工公约和建议书

国际劳工公约和建议书是由国际劳工组织制定的。国际劳工组织作为在社会与劳工问题上负有特殊责任的国际机构，其建立正如其组织章程序言所述，是“鉴于只有以社会正义为基础，才能建立世界持久和平；鉴于现有的劳动条件使大量的人遭受不公正、苦难和贫困，以至产生如此巨大的不安，竟使世界和平与和谐遭受危害，改善此种条件是当务之急；鉴于任何一国不采用合乎人道的劳动条件，会成为其他国家改善其本国状况者的障碍”，因此，出于正义和人道的需要以及谋求世界永久和平的愿望，各缔约国为实现上述目标而共同组成一国际性、永久性的政府间组织，即国际劳工组织。这一组织正式成立于1919年，中国是创始国之一。

制定、颁布并督促签约国实施国际劳工公约和建议书是国际劳工组织的主要任务和活动，公约和建议书也是国际劳工组织会员国须共同遵守的国际劳工准则。在社会保障制度的建设上，国际劳工组织发挥了极其重要的作用。其陆续制定和通过的有关社会保障方面的劳工公约和建议书，已成为各个国家建立社会保障制度和社会保障立法的依据与基础。

国际劳工组织已通过的国际劳工公约和建议书涉及产业关系、劳动保护、就业、社会保障、社会政策等各个方面的内容。与社会保障法制建设有关的内容主要包括以下几个方面:

（1）基本人权。有11种公约和7种建议书专门就基本人权作了规定，此外，有5种公约和2种建议书论及了这方面的问题并相应作了规定。在机会与待遇均等方面，主要规定了劳工在就业、职业指导和培训、同工同酬、工作条件以及社会福利等方面的公平原则及实施方法，其中特别强调了男女工人同等价值工作取得同等报酬的原则。

（2）就业问题。国际劳工组织专门制定了14个公约和建议书，同时有9个公约和建议书论及了此问题。就业是劳工组织最为重视的问题之一，也是国际劳工法规中的核心内容。内容主要包括就业政策、解决失业措施与政策、职业指导与培训以及就业保障措施。

（3）社会政策。国际劳工组织的各个公约和建议书都多少涉及社会政策的某个方面或专门问题，同时有3个公约和建议书专门对社会政策作了阐明和规定。社会政策制定的原则是应有助和致力于人们的福利增进与社会经济发展。

（4）劳动行政管理。国际劳工组织为了有效管理劳工事务和监督劳工法规的实施，制定了涉及劳工行政、劳动监察、劳工统计、国际劳工标准等方面的11个公约和建议书，同时在其他一些公约和建议书中也规定了有关的标准与准则。

（5）产业关系。以劳资关系为核心的产业关系，是劳工事务的重要问题之一。国际劳工组织已制定了8个公约和建议书对有关问题加以规定。公约和建议书规定，应采取措施促进企业一级雇主与工人之间就共同关心的问题进行协商和合作。雇主组织、工人组织及政府主管当局之间也应采取适合本国条件的措施加以双方或多方的合作与协商，为此，建议书提出了合作与协商的有关准则。

（6）工作条件。国际劳工组织制定了近70个有关工资、工时、休假、职业安全和卫生、特殊风险的保护及福利设施等工作条件公约和建议书，对劳工所应享受的和工作必须具备的条件作了详细规定。其中较重要的有工资、工时、职业安全与卫生等方面的规定。

（7）社会保障原则和标准。国际劳工公约和建议书中大约有30余个公约和建议书是有关社会保障标准的。这些公约和建议书明确了社会保障的目的和基本原则，对各种保障项目的适用范围、标准及保障条件等都作了具体规定。到目前为止，国际劳工组织制定的社会保障标准基本上已覆盖了所有的保障项目，如医疗保健、疾病津贴、生育津贴、残疾津贴、老年津贴、遗属津贴、工伤津贴、失业津贴、家庭津贴等。此外，公约还规定外籍工人应享有同等的保障待遇。

（8）未成年人、女工、特殊劳工及在特别部门工作的劳工保护。国际劳工组织对未成年人、女工、特殊劳工及在特别部门工作的劳工的机会和待遇、工作条件、劳动保护、社会保障等方面作了特别规定，制定了110多个专门的公约和建议书。

目前，国际劳工大会通过的有关社会保障的国际劳工公约和建议书主要包括《社会保障（最低标准）公约》（102号）、《生育保护公约（修正案）》（103号）、《生育保护建议书》（95号）、《社会保障平等待遇公约》（118号）、《工伤赔偿公约》（121号）、《工伤赔偿建议书》（122号）、《老年、残疾、遗属津贴公约》（128号）、《老年、残疾、遗属津贴建议书》（131号）、《医疗照顾和疾病津贴公约》（130号）、《医疗照顾和疾病津贴建议书》（134号）、《老年工人建议书》（162号）、《维护社会保障权利公约》（157号）、《维护社会保障权利建议书》（167号）。

在这些公约中，以《社会保障（最低标准）公约》为基本公约。《社会保障（最低标准）公约》也称“102号公约”，是国际劳工组织于1952年6月28日召开的国际劳工会议上通过的关于社会保障立法和政策的综合性文件，它对社会保障的核心问题——社会保障津贴的各个项目下了明确的定义，对社会保障对象最起码的范围、社会保障的内容和水平、投保者权利的保护以及其他有关社会保障管理的问题作出了规定。102号公约在制定基本的和重要的社会保障标准方面具有权威性。它所构想的一整套具有科学性和可行性的社会保障标准，为各成员国的立法提供了可靠的依据。我国政府已承诺接受和履行上述公约和建议书的内容与标准。

国际劳工公约由国际劳工局起草，然后提交国际劳工大会讨论通过。通过之公约由各成员国提交本国立法机关批准。一经批准，成员国须向国际劳工局局长提交正式批准书，并制定相应政策或采取相应措施。如不批准，成员国则不承担义务，但应将本国与公约相关的法规、惯例和相关情况向国际劳工局局长报告。国际劳工组织对已批准公约的成员国的执行情况，采取确定的方法和程序加以监督。

国际劳工公约和建议书在履行中存在着差异，公约如同国际条约，是供各会员国批准用的，凡批准公约的会员国承诺履行一定的有约束性或强制性的法律义务，并须经常接受国际劳工组织的监督。而建议书则对会员国不产生约束性的法律义务，只是为会员国政府的政策制定和实施行为提供指导性原则。

【注释】

[1]郑功成著:《论中国特色的社会保障制度》，武汉大学出版社1997年版，第463页。

[2]郑功成著:《论中国特色的社会保障制度》，武汉大学出版社1997年版，第476页。

[3]郑功成著:《论中国特色的社会保障制度》，武汉大学出版社1997年版，第472页。

[4]参见国际劳工局编集:《展望二十一世纪:社会保障的发展》，劳动人事出版社1988年版，第77页。