南部非洲在全球化进程中的希望

以发展为导向的地区一体化:南部非洲在全球化进程中的希望

杨立华

对发展中国家地区合作的可行性，国际上多有否定意见。本文是在研究南部非洲地区一体化的进展与问题的基础上，探讨全球化进程中发展中国家地区合作的必要性及可能性。

一、全球化之中的地区化

随着冷战时代的结束，新的世界秩序正处于确立过程中，强国和实力集团试图影响或支配这一进程。当前的全球化主要是资本驱动下的经济自由化和一体化，大国在操纵游戏规则。欠发达国家在经济全球化的挑战面前准备不足，面临更加边缘化的威胁，投资者寻求的市场是那些可以自由获利又能随时脱身的地方。世界银行的一份研究报告指出:“世界金融市场正在迅速地一体化，形成单一的全球性市场，被拖入这一进程的发展中国家处在不同的起点和发展速度。……发展中国家对是否追随这一进程可能别无选择，……但是它们仍可选择自己的前进道路，选择有利于本国经济并能避免潜在震荡的政策。”⁽¹⁾通过集体努力实现自身可持续发展，可能是比单纯依赖外部世界的“慷慨”更适当的政策，因为外援常常并不友好也不可靠。甚至那些看来对穷国最为优惠的贸易条件，如洛美协定，对非加太国家改变它们在世界经济中的脆弱地位也帮助不大。美国近期的《美—非增长与机会法案》也提出准许撒哈拉以南非洲不限量免税进入美国某些市场，但是非洲大陆对此作出谨慎的反应，怀疑美国的许诺“几乎完全是出于美国的利益，目的是为美国商品打开非洲市场”。这个“贸易而非援助”的公式受到非洲领导人的批评，因为非洲大陆除原料外，几乎没有什么能向美国出口。⁽²⁾

全球化是一个万花筒，人们期待看到自己的图画。因此，对世界应该如何实现全球化众说纷纭。本文的观点是，在世界市场全球化的同时，应该有一个发展的全球化，以使当前新一轮的经济全球化不会造成一个更加两极分化的世界。面对这个挑战，发展中国家自己应当寻找途径尽快做好准备，以迎接贸易、投资和信息全球化的必然趋势，从而不成为全球化的受害者和牺牲品。非洲需要新思维。实现可持续发展和提高经济竞争力的途径，应该从集体自力更生开始。南部非洲的努力对非洲大陆其他部分在寻求非洲复兴中有所借鉴。

二、南部非洲共同体地区一体化途径

(一)从南部非洲发展协调会议到南部非洲共同体——地区合作的政治承诺

南部非洲国家为了生存和发展，自70年代开始走上地区合作的道路。1980年9个独立的多数人统治的南部非洲国家，安哥拉、博茨瓦纳、莱索托、马拉维、莫桑比克、斯威士兰、坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦，决定建立“南部非洲发展协调会议”(SADCC)，以对付南非白人种族主义政权的军事威胁和经济控制，谋求集体自力更生。主要目的是减少经济发展的对外依赖，特别是对南非的依赖，同时为了“通过地区性联系建立真正的平等的地区一体化”。但是，由于前南非种族主义政权对该地区的巨大破坏和军事打击，以及南部非洲国家本身的经济问题，地区合作的进展“很缓慢”。⁽³⁾南部非洲和平与稳定的环境，特别是南非的变革，使改组SADCC提上日程。1992年SADCC重组为“南部非洲发展共同体”，简称SADC。南非新政府成立后，于1994年9月正式加入南部非洲发展共同体。同时加入的还有印度洋岛国毛里求斯。目前，南部非洲共同体有14个成员国，其中包括1997年9月被吸收的刚果民主共和国(前扎伊尔)和印度洋岛国塞舌尔。南部非洲共同体国家的面积共有927.7万平方公里;人口共1.8亿;国内生产总值共170亿美元。

南非加入地区合作之后，由于国际环境的变化，特别是在生产和贸易日益全球化的形势下，SADC的战略及其政治经济重点出现相应变化。SADC目前更侧重于中长期的地区经济一体化，而不仅是围绕具体项目的合作。共同体重申地区集体努力和协商一致的原则，因为南部非洲国家承认，“南部非洲国家的经济规模小而且欠发达。因此，如果该地区想成为国际关系中一个有分量的角色，它们必须共同努力，以加强它们的政治经济力量”。并且，“南部非洲任何一个国家都不可能单独依靠自己的力量取得这样的地位”。⁽⁴⁾像任何地区组织一样，南部非洲共同体内部也存在成员国之间的利益分歧。它所实行的国家领导人高层对话和协商制度，被认为是预防危机、和平解决冲突的有效途径。

(二)经济多样化和可持续发展的需要

南部非洲有天赐的丰富矿藏。但是目前，南部非洲国家本地仅消耗其矿产品的1/10。⁽⁵⁾矿业部门的主要作用是赚取外汇。随着工业化的发展，世界上的可再生资源日益枯竭。近年来，对南部非洲矿业勘探和开采的国际竞争日趋激烈。南部非洲国家所面临的挑战，是在新一轮“淘金热”之后，将给它们留下什么。非洲很多国家的问题不是缺少与发达国家的贸易，而是贸易结构不合理，即用廉价原料换取高附加值的工业品，甚至是食品。这种贸易结构带来的后果是:发达国家以低廉的代价获得了繁荣，而发展中国家宝贵资源的出卖并没有换来相应的发展。南部非洲的发展战略是:把资源的开发与可持续发展和经济多样化相联系，鼓励私人部门在矿业资源的商业性勘探和开发方面发挥更大作用。

(三)奠定发展的基础

与很多地区经济组织不同，南部非洲共同体特别强调各国和地区的发展。它不是从地区贸易组织起家(虽然地区内贸易是发展的重要方面)，而是从发展的基础做起。为了发展社会经济的目的，政策规定地区合作项目必须与创造就业、技术培训和促进当地发展相联系。

1．基础设施建设的进展。

(1)从交通走廊到发展走廊。交通和通讯一向是南部非洲地区合作的优先领域。近几年，SADC在努力提高和统一地区交通与通讯设施方面有大量的投入。在整个地区400多个发展项目中，交通通讯占将近一半。目前，该地区正在加速进行10条交通走廊的建设，其中不少是东西走向，以便为内陆国家提供新的运输通道，而不必完全依赖南非的港口。项目的资金筹措情况也有改善。正在实施的大型开发项目中，最成功的是马普托发展走廊，即联结南非的工业中心豪腾省和莫桑比克首都马普托港的通道及沿线发展工程。据报道，已完成和正在进行的项目总金额达76亿兰特，预计新增就业机会7000多个。⁽⁶⁾联结南非与邻国的交通工程，以及与SADC以北国家的铁路网络，也正在实施或计划之中。这些努力有可能使“开普敦到开罗”直通铁路线的梦想在非洲复兴中成为现实。

(2)南部非洲电力总库。南部非洲共同体成员国于1996年8月24日签署了“能源议定书”。共同体能源部门的目标是使成员国和地区的能源政策相一致，合作开发和储备能源，以保障安全可靠的能源供应，并降低费用。为此，当时的12个成员国于1995年签署了“南部非洲电力总库”协议，以把各国的公共电力设备连成统一的电力网络。电力是南部非洲地区第二大商业能源。丰富的水力发电供应和相对低廉的价格，使南部非洲在开发矿业、冶金、石化以及其他工业方面，具有竞争优势。

(3)共享水道系统。地表水缺乏，是大多数南部非洲国家的共同问题。南部非洲共同体“水议定书”和“共享水道系统议定书”均在1995年签订，目的是使水的利用和保持实现地区一体化。对共有水道的利用，是十分敏感的问题，关系到各有关国家的主权。因此，议定书强调尊重并履行“现行国际法中的一般法和习惯法的规定”。共同拥有水道系统的国家，在开发水资源和保护环境以利于可持续发展两方面保持平衡，至关重要。在管理该地区重要河流系统方面，有很多项目已经实施或正在策划中。目前，进展最快的项目是“莱索托高地水利工程”。这个水利传输系统将向南非的工业中心豪腾省地区供水，到1998年年底同时能满足莱索托的绝大部分电力需求。

(4)农业为基础。非洲国家普遍存在粮食短缺问题。南部非洲自80年代初开始实施农业发展和食物安全计划，这种地区性集体努力在非洲的地区合作中可谓首创。目前，南部非洲的农业生产能力已大有提高，抵御饥荒的战略比十年前更加切合实际。当前的食物安全战略已从完全注重国家的粮食储备，转变为同时强调老百姓的食物储备，即“家庭应对战略，增加收入和建立安全网络，日益提上日程”。⁽⁷⁾南部非洲共同体的食物安全计划目前实施的主要项目有:强化地区预警系统，建立数据系统以提供食物安全方面的信息，为培训、研究和市场营销服务。

2.金融和贸易市场的一体化。

(1)改善投资环境。南部非洲国家已经实施经济自由化政策。该地区总的投资环境已大为改善，但是妨碍经济增长的问题依然存在，其中主要有国内储蓄率低、过分依赖外资流入、当地资本市场不健全、银行体系较弱、缺乏管理技术和人才，以及统计数据不充分等。提高地区投资竞争能力，是共同体“金融和投资部门”的目标。该部门建立于1995年，由南非协调。目前实施的主要项目包括:建立货币和金融统计数据库、南部非洲各国中央银行的政策和结构的信息库，为SADC各国建立国家支付、结算和清偿系统，以及成员国之间纸币和硬币收回制度。SADC中央银行行长委员会建立了统计工作组，以改进投资金融部门数据的通用性和可靠性。该地区国家的证券市场也在建立更加紧密的联系。南部非洲地区日益被国际资本看好，认为是适当的投资场所。南非私人部门也表现出对地区合作的兴趣。南非仍然是吸引外资的主要国家。据世界银行数字，1997年撒哈拉以南非洲吸引的外国私人资本当中，约有一半流向南非，金额为50亿美元。⁽⁸⁾

(2)走向自由贸易区。南非加入SADC之前，共同体内部贸易额只占成员国贸易总额的4%，而与南非的贸易占25%。⁽⁹⁾90年代初以来的贸易自由化改革和地区政治形势的稳定，对地区内贸易是极大的促进。1990年南部非洲地区内贸易仅占该地区对外贸易的5%，到1996年年中，这一数字提高到17.4%。⁽¹⁰⁾1996年8月，共同体各国首脑签署“贸易议定书”，旨在建立统一的地区市场，到2004年实现货物、资本和劳动力的自由流动。为促进地区贸易市场的一体化，共同体的工业和贸易部门1996年完成了一系列研究项目，其中包括取消关税和非关税贸易壁垒的影响，对乌拉圭回合协议的评估。其他正在进行的地区贸易项目有:标准化质量保证、计量和信息交换，以及共同体的贸易战略。

然而，共同体成员国对建立自由贸易区的途径存在不同意见。拟议中的自由贸易区与南部非洲国家间现存的多边和双边贸易协定的关系，以及该地区国家与其他国际贸易组织的关系，都是既复杂又相互牵连。在“自由贸易区”实现之前，南非与其地区伙伴之间以及SACU(南部非洲关税同盟)与其他SADC国家间的贸易不平衡问题必须解决。同时，南非与欧盟的自由贸易协定的谈判也引起关注，担心这会威胁其他SADC国家的利益，影响地区贸易一体化进程。

3.政治与安全地区合作。

(1)从前线国家组织到地区政治机构。在冷战时代已成过去、南非种族隔离制度结束后，南部非洲国家进入了和平发展时期，地区稳定使它们得以摆脱外部军事威胁和内战的困扰。与中部和东部非洲接壤的少数国家可能是例外，它们的安全有可能受到北部邻国部族纷争和军事对抗的威胁。⁽¹¹⁾但就总体而言，当前对南部非洲共同体的地区安全考验，更多的是与社会经济发展相关，而不是国家的军事防务。很明显，南部非洲前线国家在反对种族主义的年代建立起来的政治团结，需要以更广泛、更正式的联盟来代替，以保证成员国的政治经济稳定，促进国家间和地区关系的协调一致。1994年7月，前线国家组织宣布解散，“成为南部非洲共同体政治和安全部分”。⁽¹²⁾但是，新形势下政治合作的形式和性质仍有分歧，仍在变化。对共同体大多数国家而言，组成全面的政治联盟的条件，目前尚不成熟。因此，它们更倾向于保持以往的最高层政策协调的原则和做法，在安全问题方面进行技术性合作。⁽¹³⁾

SADC的“政治、防务和安全机构”于1996年6月28日成立。津巴布韦总统罗伯特·穆加贝当选为该机构主席。这一机构的相对独立性，甚至与SADC社会经济部分的某种职能平行，这引起各国对该机构地位的不同理解，也为南非与津巴布韦竞争地区政治领袖地位留下伏笔。由于政治体制的差异，南部非洲国家建有共同体政治价值标准、制度和机构的正式的国家政治联盟，还有很长的路要走。

(2)地区安全合作。在种族隔离结束后的南部非洲，与发展有关的社会经济问题已经成为人们共同关注的安全问题。贫困以及相关的经济增长问题，被认为是对安全的最紧迫而普遍存在的威胁。⁽¹⁴⁾SADC国家的安全合作主要由“国家间防务和安全委员会”的部长委员会及其小组委员会负责。为了促进地区的和平与稳定，南部非洲在寻求维护共同安全方面的努力包括:共享信息、情报和资源;加强集体安全能力和地区维和力量;冲突的预防、控制和解决。⁽¹⁵⁾在目前阶段，地区安全合作基本上是成员国政府间的合作。民间的参与大多仍以讨论会和研究报告的方式进行。

三、南部非洲发展共同体的调整

近年来，尤其是南非加入地区一体化后，南部非洲地区组织的调整提上了日程。存在的主要不足包括: SADC组织结构松散，很多部门协调机构运作效率低，过分依赖外部援助，缺乏私人部门的参与，民众参与不够。这些问题被认为阻碍SADC更有效地实现地区一体化和面对国际挑战。

发展项目的合理化——引入市场机制为了对南部非洲共同体的发展计划和项目进行评估并提出合理化建议，SADC委托马拉维、南非和津巴布韦的学者和机构就此进行研究。⁽¹⁶⁾马拉维的奇佩塔教授等所做的详尽而全面的研究报告于1997年4月完成。报告认为，“南部非洲共同体的重点从具体项目的合作向地区一体化发展的转移，迄今并未改进共同体的运行”。报告把原因归结为SADC组织发展得太大、太快，由于资源有限而缺乏可持续发展的能力。⁽¹⁷⁾报告建议，SADC及其所属机构应当集中精力于政策的制定、协调和统一，而不是具体项目的计划和实施。在发展项目的实施方面，私人部门和其他机构应该发挥更大的作用。⁽¹⁸⁾

就长远发展而言，南部非洲共同体必须改进该地区的资金自给状况，虽然从短期和中期来看，国际合作伙伴的援助仍然很重要。随着国际发展援助的继续减少，SADC需要拓宽其资金来源。资金筹措战略应该从依赖捐助，转向吸引外资。市场机制可能是使发展项目合理化的更有效的手段。

集中化还是平等参与为了提高效率，南非提出全面审查和修正SADC的结构和运作机制。这一点在南非1996年8月公布的“与南部非洲地区国家合作的政策框架”中有明确阐述。南非的框架提出建立更加集中的结构，以常设的部门委员会取代由各国政府有关部门负责的共同体部门协调机构。与南非的加强集中化相矛盾的是，框架中提议减少SADC常设秘书处的作用。⁽¹⁹⁾奇佩塔教授的报告也建议SADC的机构向更加集中化发展。然而，集中化的建议很可能与有关国家的利益相左，包括国家尊严和部门协调的资金利益等。因此，虽然共同体“已经改变了仅把协调责任委托给有关国家的做法，而更倾向于地区性的部门委员会，但是，成员国的协调作用很难取代”。⁽²⁰⁾根据南非提出的框架，加强集中化还需要重新制定成员国会费交纳制度，改变实行已久的各国平摊的原则。会费贡献的多寡，通常要求相应的权利。SADC如何坚持平等参与的原则，很值得关注。奇佩塔的报告建议制定限制性条款，以使成员国的投票权不与会费相联系。⁽²¹⁾

南部非洲地区合作的基础是平等参与，这一原则保证了该组织的运行。集中化的结构本身可能消耗大量的财力，而且很容易被其官僚机构所累。南部非洲国家在1997年2月的会议上对“彻底改革现有结构和运行方式，未能达成一致”。⁽²²⁾这提醒人们注意该组织以往比较成功的合作方式，虽然其效率未必达到国际标准。

地区合作与国家利益对SADC结构调整难以达成一致，说明该组织的改革速度不会很快，而可能是在走向一体化的进程中，分阶段逐步改革。改革还与成员国的能力和承诺有关，这一点对南非也不例外。一般而言，国家利益是高于地区利益的优先考虑。SADC的改革对成员国国家利益的影响，特别是对小国利益的影响，是确定调整方案必须考虑的问题。问题是，为了地区一体化，成员国愿意在多大程度上对主权做出让步。⁽²³⁾目前，南部非洲发展共同体仍处在从具体项目合作向一体化发展的过渡之中。很难为一体化制定一整套战略和时期表。一体化是一个长期的过程，需要随时调整和改革。

四、结论

1．南部非洲以发展为导向的地区一体化已取得进展。SADC的地区合作的初始目标，并不是建立共同市场，而是为经济发展奠定基础，在此基础上促进贸易和生产的一体化。该地区的总体投资环境已有很大改善，但是，该地区大多数国家市场规模小，地区发展不平衡。因此，不能奢望短期内一体化取得巨大进展。

2．地区一体化是主权国家之间的合作。因此，平衡、平等、互利的原则对地区合作的成功至关重要。同时，地区一体化需要成员国在本国的短期考虑和利益方面做出某些让步。南部非洲发展共同体的平等参与原则和实践，使得该组织避免了破坏性的冲突，并可望成为今后一体化进展的有效机制。

3．非洲的复兴寄很大希望于南部非洲地区的发展。SADC国家经过集体努力，寻求自力可持续发展，将增强该地区争取在世界经济中得到公平待遇的力量，并在国际事务中得到重视。SADC的努力，对面临同样问题的非洲和其他发展中国家，也有重要的参考价值。

(原载《西亚非洲》1999年第1期)

【注释】

(1)Private Capital Flows to Developing Countries，published for the World Bank by Oxford University Pressa World Bank Policy Research Report，April 1997．

(2)SOWETAN 98/03/27;MAL＆GUARDIAN 98/03/27．

(3)Declaration Treaty and Protocol of Southern African Development Community(1992)，published by SADC，Gaborone，Botswana 1993，p．4．

(4)SADC Declaration 1992，p.4．

(5)SADC Mining Sector Review 1997．

(6)Business Report(SA)97/05/06;Business Day(SA)97/04/03．

(7)Quoted by Mercedes Sayagues in“Southern Africa shifts food strategies”，in Africa Recovery October 1997，United Nations Department of Public Information，pp.16－17．

(8)Saturday Independent(SA) 98/04/05．

(9)EIU Country Profile South Africa 1997/98，p.45．

(10)Official SADC Review 1997，p.13．

(11)Gavin Cawthra，Sub-Regional Security Co-operation:The Southern African Development Community in Comprehensive Perspective，Centre for Southern African Studies，University of the Western Cape，p.13．

(12)Jakkie Cilliers，Security in Southern Africa:Development Within SADC and the ISDSC，South African Yearbook of International Affairs1996，p.204．

(13)See Gavin Caw thra’s explanation，ibid，p.7．

(14)Greg Mills，A 21st Century Security Agenda:The End of“Defence”as We Know It?，paper presented at the SAIIA/IDSA Strategic Dialogue，25－26 March 1997．

(15)Gavin Cawthra，Ibid，p.10．

(16)Review and Rationalization of the SADC Programme of Action，Main Report，April 1997，Submitted by Prof．C．Chipeta-Malawi;CSIR-SA;and Imani Development(PVT)Ltd-Zimbabwe．

(17)Chipeta，ibid，Main Reprot1．2．

(18)Chipeta，ibid，Executive Report，2．3．2．

(19)SA Framewortk for SADC，ibid，p.20．

(20)Electricity in South Africa，ibid，p.14．

(21)Chipeta，ibid，Executive Report，4．2;Main Report，6．6．5．

(22)Business Day(SA)，August7，1997．

(23)Chipeta，Main Report，2．2．5，6．7．