中国的社会保障制度与公共财政

中国的社会保障制度与公共财政_社会保障的经济分析

第四章　社会保障与公共财政

社会保障与公共财政紧密相关，公共财政在社会保障的建立和发展过程中起着重要的作用，所以本章将从这二者之间关系的角度出发来进一步阐述社会保障，首先介绍公共财政的相关内容，而后阐述公共财政与社会保障相互之间的联系，最后结合现实分析中国公共财政与社会保障之间的关系。

一、公共财政理论及其产生发展

在西方发达国家，公共财政从产生至今已经有近百年的历史，而且形成了较为成熟的体制。但在中国，公共财政这一概念的提出并不是很久，财政体制还处在新旧体制的转轨过程中。

1.公共财政的含义

公共财政(Public Finance)是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，是在市场机制的基础上由政府配置资源的一种方式。公共财政有以下几个特征:

第一，从分配的主体来看，作为政权组织和社会经济管理者的政府是公共财政分配的主体和前提，处于主动的、支配的地位。公共财政分配是政府在全社会范围内的集中性分配，是政府凭借政治权力经由非市场性的渠道进行的，其收入取得具有个体的无偿性、整体的有偿性。

第二，从分配的目的来看，公共财政分配是为了满足公共需求，即为了保证难以通过市场机制配置资源有效解决的社会公共需求的财力。公共需求是相对于个人需求而言的，个人需求主要通过个人、厂商分散的经济活动予以满足;而公共需求不能通过市场得到满足，主要通过政府财政活动集中提供。

第三，从经济性质看，公共财政分配是政府的计划资源配置行为，具有公共性和非赢利性特征。企业作为经济行为主体，其行为动机是利润最大化。政府作为社会管理者，其行为动机不是也不能是取得相应的报偿或赢利，而只能以追求公共利益为己任，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。公共财政为何不能介入营利活动?原因如下:首先，作为社会管理者的政府，拥有相应的政治权利，如果其进入市场参与竞争，将会自然动用政治权利去实现追逐利润的愿望，结果出现权钱交易现象，最终干扰或破坏市场的正常运行。其次，政府一旦作为竞争者进入市场，市场与政府分工的基本规则将会被打乱。政府往往会偏离其满足公共需要的目标，为牟取利润而将大量财政性资金运用于竞争性项目中，使社会公共需要领域出现“缺位”。最后，政府超出满足社会公共需要的界限而延伸至竞争性领域，免不了对各个经济行为主体的差别待遇，违背市场正常和正当竞争的公正性，甚至会给市场经济的有序发展造成障碍。

第四，从运行过程来看，公共财政收支行为规范化。公共财政的收入来源于社会成员，其支出要用于满足社会成员公共需要的事项，所以社会成员应当拥有公共财政运作的监督权，从而也必然要求和决定着政府公共财政收支行为的规范化。一方面，公共财政的运行必须法制化，即财政收支的方式等必须建立在法制的基础上;另一方面，政府全部收支纳入预算，使得公共财政的收支公开化、透明化，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支，所有的政府收支完全归财政税务部门管理。

2.公共财政的职能

公共财政是适应市场经济的财政类型或运行模式。同时，它又是保证市场经济得以存在和顺利运行的根本条件。在介绍公共财政的职能之前，需要先了解市场失灵的情况，因为公共财政建立在市场失灵的基础上，其职能是为了弥补市场失灵的缺陷。

(1)市场失灵

福利经济学认为，在完全竞争的市场结构下，帕累托最优状态可以实现。而且要素在消费者之间进行适当的再分配后，通过完全竞争市场下的一般均衡可以实现每一种帕累托最优的资源配置状态。但事实上，帕累托最优状态很难实现，因为完全竞争的市场是一种理想的市场状态，在大多数情况下难以满足这一条件，所以资源的最优配置也难以实现;另外，市场机制下收入或财富分配的不公以及宏观经济失衡的现象也难以避免，这就造成了市场的失灵，这一现象在20世纪20年代末的经济危机中得以充分暴露。市场失灵的存在主要表现在以下几个方面:公共产品的存在、外溢性的存在、市场不完全、收入分配不公、偏好不合理、规模报酬递增、宏观经济总量失衡等。

(2)公共财政的三大职能

由于市场的失灵造成的无效率以及不公平，要求政府从多方面介入经济运行过程中，西方经济学家将其概括为三个方面:资源配置、收入分配和稳定经济。政府可以通过财政政策、货币政策以及行政、法律手段等措施来解决这些问题，其中财政的职能相当重要，也是不可或缺的手段之一，所以这三大职能也被概括为公共财政的三大职能，即为资源配置、收入分配和稳定经济。①资源配置。市场失灵的存在使得资源不能达到有效配置的状态，因此需要公共财政介入某些领域进行资源配置，比如介入那些不能通过市场达到资源有效配置的领域。这些财政手段主要包括财政支出以及财政税收工具。在财政支出手段模式下，政府可直接提供某些市场供给不足的产品，如公共产品、准公共产品、私人经营容易产生垄断的产品、市场不完全的产品等;也可以采取财政补贴的方式刺激私人企业生产或采取政府购买的方式对私人企业给予间接补助。政府税收主要是指政府可通过调整税率来鼓励或限制某些产品的生产，比如在某些限制性领域采取高税率以提高门槛，而对鼓励性行业降低税率促进其发展，从而达到在宏观上配置资源的目的。②收入分配。市场机制不能够避免收入分配的不公平，因此需要政府来执行收入分配职能。政府可以采用税收——转移支付制度，通过税收强制性地把财富从那些应该减少收入的人手中收集起来，再通过补助金或救济金制度用货币或实物形式把财富转移给那些应该增加收入的人们;将征收累进所得税筹集的收入用于公共事业投资，或者对奢侈品以高税率征税，借以加重高收入阶层的负担，减轻低收入阶层的负担。③稳定经济。市场经济不能够自发实现经济的稳定发展，因此需要政府采取财政政策对宏观经济进行调节和干预。政府可以采取相机抉择的财政政策来调节社会总需求，以达到稳定经济的目的。还可以通过财政的某些制度性安排来发挥对经济的“自动”稳定作用，比如累进所得税制度，失业救济金制度等。

3.公共财政的产生和发展

(1)西方公共财政的产生和发展

公共财政是随着市场经济而产生和发展的。公共财政理论在西方的产生和发展大致可以分为以下几个阶段。

第一阶段: 18世纪末至20世纪初。17世纪中叶至18世纪中叶，西欧从封建社会末期过渡到自由资本主义初期，经历了一个从自然经济向自由市场经济转化的过程。1776年，亚当·斯密出版了《国民财富的性质和原因的研究》一书，该著作的出版标志着公共财政理论的产生。亚当·斯密提出了“看不见的手”的原理，他认为个人并不企图增进公共福利，他们所追求的仅仅是个人的私利，但在此过程中，有一只“看不见的手”引导他们去增进社会福利，其效果往往比他们真正想要促进社会利益时所得到的效果更佳。由此他认为，市场机制能够有效地配置资源，所以亚当·斯密反对国家干预经济，认为政府的责任是抵御外来侵略、维护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设施等，政府应执行“守夜人”职责，为经济发展创造条件。此后，约翰·穆勒、威克塞尔、林达尔都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。这一阶段的公共财政主要限于政府收支管理，与当时自由放任的经济学思潮相适应。

第二阶段: 20世纪30年代至70年代。20世纪20年代末的经济大危机，使传统的市场自动均衡理论受到严重挑战，此时凯恩斯主义应运而生。凯恩斯认为，由于有效需求的不足，自由放任的经济将不可避免地出现普遍生产过剩、经济危机和大量失业。因此，他主张国家必须干预和调节经济运行，由政府采用非市场的手段来矫正和弥补市场的缺陷;但这种干预和调节是以市场机制的调节为前提和基础的，而不是以政府干预代替市场在资源配置中的基础性作用。凯恩斯主义的产生和发展促进和发展了现代公共财政理论，使得政府的经济行为迅速扩展，从简单的财政收支扩大到对私人市场经济进行管理和调节，甚至直接介入生产领域并形成一定规模的公共企业。

第三阶段: 20世纪70年代至今。随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，20世纪70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，以理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入20世纪90年代以来，国家干预政策又重新得到重视。在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整。但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。

(2)中国公共财政的发展

长期以来，在中国，理论界一直将研究政府预算行为的学科称为“财政学”，并把国家财政表述为“以国家为主体的分配”，以上这两种表述都是对计划经济体制下财政运行模式的概括。在这种模式下，财政收支活动被看做是国家强制参与国民收入分配的过程，国家在分配过程中居于主体地位，实行统收统支的财政体制，财政统包统揽，并直接介入竞争性领域，即当“裁判员”又当“运动员”，造成许多资源配置不公的现象。计划经济体制下财政分配以实现国家职能为目的，而忽视了公共需要的满足。所以，计划经济体制下的财政又被称为“大财政”、“生产建设财政”。

中国现行的财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的。1980年所实行的“划分收支，分级包干”的办法，打破了长期以来统收统支的局面，调动了各级政府当家理财、发展经济的积极性。1992年，财政预算由过去的单式预算改为经常性收支和建设性收支两栏的复式预算。但这一时期的几次体制调整，都没有超越“分灶吃饭”、“减税让利”的大框框。直到1994年，党中央、国务院果断改革财税体制，适应社会主义市场经济的新财税体制才开始建立。通过改革，理顺了中央与地方以及国家、企业与个人之间的分配关系，建立了财政收入稳定增长的机制。1998年后，财政改革的步伐进一步加快，主要表现为:加强财政收入管理，建立稳定增长机制;完善了税收制度，加强了税收征管;积极稳妥地推进税费改革，规范税费分配秩序，凡确需保留的都纳入预算管理，建立完整的政府预算;分税制财政管理体制得到进一步完善，各级政府之间特别是省、自治区、直辖市以下各级政府之间的分配关系得到了规范，中央对省、省对属下的财政转移支付制度在全国建立。

从总体上来看，中国已初步构建起公共财政的框架，主要表现在:建立和完善了以流转税和所得税为主体的复合税收体系，实行并不断完善了分税制财政体制;逐步建立了财政收入稳定增长机制;加大了财政支出结构调整力度，推进了部门预算、国库集中支付和政府采购等财政支出管理制度改革;通过相机实施适度从紧的财政政策和积极的财政政策，促进了中国经济的持续稳定增长，丰富了运用财政政策对经济运行进行宏观调控的实践;加强了财政法制建设，促进了依法理财。

但中国现行的财政体制还有许多与市场经济和公共财政的基本要求不相适应的地方，主要是没有正确处理政府与市场的关系，没有正确界定财政与市场活动的范围和区间，财政职能的“越位”和“缺位”并存。例如，财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产的各个领域和事务，特别是向竞争性生产建设的过多延伸，超出了政府的职能范围，而应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障，削弱了财政的宏观控制能力，影响了经济和社会事业的发展。由此可见，我国的财政法制在许多方面还不适应社会主义市场经济体制的要求，因此必须向公共财政转变。

建立公共财政，必须按照市场经济体制的要求，转变和强化财政职能。凡是市场办得了的、办得好的，就不应由政府财政来承担，政府应逐步退出经营性、竞争性领域，逐步减少财政补贴，硬化预算约束，大力推进市场化进程。要逐步强化公共产品和公共服务性支出，为社会共同利益和长远利益服务，依法调节收入分配关系，增强社会保障能力，从财税上促进市场竞争公平有序。通过预算、税收、国债等政策工具，调节宏观经济，促进经济可持续发展。建立和完善政府间转移支付制度，促进区域经济协调发展。在市场对资源配置起基础性作用的条件下，对市场缺陷进行调整，以有限和必要的财政力量促进资源的优化配置。

但是，中国是市场经济刚刚起步的发展中国家，不能生搬硬套发达市场经济国家的公共财政模式，向公共财政模式的转变也不可能一蹴而就，需要有一个过渡期，即首先建立过渡期公共财政的基本框架，然后在此基础上再按照社会主义市场经济的要求，确立公共财政体系。①中国现阶段市场发育尚不成熟，经济体制还不完善，法制也不健全，经济体制的转轨有一个过渡过程。因此政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，发育和完善市场，培养市场体系，促进经济在日益成熟的市场中持续增长。②中国是一个发展中国家，地区经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的公共服务均等化程度很低，而且覆盖面较小。③以公共产品理论为核心的公共财政，是建立在把经济划分为公共经济和私人经济基础之上的，但就中国现阶段的实际而言，并不能作这样清楚的划分。最大的困难在于对国有企业既不能当做西方经济学中的私人经济来看待，也不能当做公共经济来对待。也就是说，只要经营性、竞争性国有企业一天不被完全推向市场，就不能将其划分到私人经济的范畴之内。由此可见，从财政逐步退出到完全退出经营性、竞争性领域存在一个过渡期。④目前中央和地方、地方上级政府和下级政府的事权划分还不科学，分税制财政体制也不尽完善，利益分配格局还不很公平。因此，事权划分从不科学到科学，分税制财政体制从不尽完善到完善，利益分配从不公平到公平也都需要一个过渡期。⑤中国财政状况并未完全好转，政府机构改革及与之配套的改革尚未到位，政府职能还没有彻底转变，机构庞大、人员臃肿给财政造成的压力还很大。可见，从“吃饭财政”到公共财政也有一个过渡期。

总之，财政公开化、透明化、制度化、法制化是中国公共财政努力实现的目标，满足公共需要、弥补市场缺陷是中国公共财政今后的发展方向。

二、社会保障是公共财政的主要组成

目前，学术界已基本达成普遍共识，认为社会保障是公共财政的主要组成部分，有的学者通过对国外社会保障制度历史发展的研究，认为现代社会保障制度的逐步建立和健全，与国家财政政策的制定和实施有着直接的关联，并且社会保障是国家财政资金运用和现代公共财政的一个重要方面。

1.社会保障由公共财政提供的原因

社会保障由公共财政提供的原因可以从以下几个方面来理解:

(1)市场经济是公共财政与社会保障的共同来源

公共财政与社会保障都建立在市场经济的基础上，两者的目标都是为了弥补市场的缺陷。只不过从弥补市场缺陷的范围来看，公共财政的范围更广，而社会保障相对较小。从时间顺序来看，社会保障则优先于公共财政的产生，在社会保障普遍发展成为一种制度时，就自然融入了公共财政之中。因此，社会保障的本质是一种财政分配关系。相应的，公共财政理论也要求社会保障制度作为市场经济条件下的一种有效的稳定机制而存在。

(2)社会保障尤其是基本社会保障与公共财政产生联系的主要原因是基于社会保障的公共物品性质

虽然有学者认为，社会保障并非纯的公共物品，而是介乎于社会公共需要和私人个别需要之间的准公共物品，是在性质上难以严格区分的半公共物品，但仍然承认它常常要由政府部门给以提供。另外，政府的财政拨款成为社会保障资金的一个固定的和主要的来源渠道，所以说，公共财政是社会保障的重要支柱。总而言之，社会保障的公共或半公共性质以及政府在社会保障中的重要作用是社会保障与公共财政产生联系的重要基础。

(3)社会保障要由公共财政提供是由于市场的不完全性

市场无法提供的产品不仅仅是公共产品和有外在收益的产品，还有许多产品市场也无法提供或无法充分提供，此时则存在着市场不完全的问题。例如在保险市场中，保险业虽然发展得很快，但存在着“逆向选择”的风险。在商业保险中，某一固定的保险费率总是相当于该保险项目的平均风险，风险高的投保人投保，保费支出代表的风险水平低于可能出现的风险;风险低的投保人投保，保费支出代表的风险水平高于可能出现的风险。于是，低风险的投保人退出保险市场，使得该保险项目的平均风险增大，保险费用提高。如此周而复始，该商业保险的保费不断提高，投保人不断减少，最后的结果必然是该保险项目无法支付或少数高风险者以高费用投保。另外，私人市场仍然不能为很多重要的风险提供保险。从以上两点来看，政府部门直接进入保险市场，为社会提供养老保险、失业保险等社会保险是非常必要的。

2.社会保障与公共财政的三大职能

社会保障与公共财政的三大职能联系密切。具体来讲，可以从以下几个方面来分析:

(1)公共财政的资源配置职能

国债是公共财政研究的一个重要领域，国债的发行将会导致社会资源配置格局的变化，因此也是实现公共财政资源配置功能的方式之一。政府需要发行国债将社会上的闲散资金聚集起来，从而集中财力用于公共事业的发展等，而发行国债常常借助于社会保障基金，并且世界各国普遍规定社会保障基金的一定比例用来购买国债。另外，在公共财政分配职能中的福利性转移支出本身就是社会保障所应研究的领域。

(2)公共财政稳定经济的职能

公共财政需要起到稳定经济、防止经济过热或萧条的作用，在其职能中，社会保障税以及社会保障支出等可以自动调节经济的波动，起到“自动稳定器”的作用。当经济过热时，相应的社会保障税或社会保障费增加，失业保险金、救助类支出等社会保障支出减少，从而起到抑制经济膨胀的作用。当经济处于萧条期时，相反的，社会保障税或社会保障费减少，社会保障支出自动增加，起到了增加总需求、促进经济回升的作用。

(3)公共财政的收入分配职能

社会保障是公共财政调节收入分配的手段之一。在市场失灵的状态下，市场无法最佳配置社会资源;然而，自发运行的市场即使处于充分竞争和最佳资源配置状态下，也会产生市场自身无法克服的若干弊病。例如，在市场活动产生的结果中，其中若干乃至许多可能是符合帕累托效率的，而且每一种效率状态都对应着一种收入和社会福利的分布状态。此时，就可能产生这样的结果，同为资源最佳配置状态，却可能对应着公平或不公平的收入和福利分布状态。当有效运行的市场所产生的分配状态不符合公平准则要求时，市场本身是无法改正和克服的。这时就产生了另一种类型的市场失灵，即市场难以正常发挥作用的市场失灵状态。针对这种类型的市场失灵，公共财政可以通过社会保障支出来发挥收入调节作用。

3.社会保障与公共财政的关系

(1)社会保障与公共财政支出

社会保障支出的属性是指社会保障属于何种类型的公共财政支出。有学者认为，社会保障支出是公共财政支出中为了弥补市场缺陷而进行的支出项目，也有学者认为，社会保障支出属于公共财政支出中的转移性支出。这两种说法都是有道理的，从不同侧面讲述了社会保障的作用。

社会保障应该是财政支出中最重要的支出，财政支出直接为社会保障活动提供着重要的财政来源。财政对于社会保障的支持大概有两个方面，一是直接拨款实施社会保障项目，如由政府财政对社会救助等项目承担全部供款责任，有的国家还由政府财政分担社会保险的缴费责任;二是承担社会保障运行费用，这一部分支出虽不直接用于受保障者，却维护了社会保障资金的完整与安全。

在各国的实践中，用于社会保障的财政支出资金主要来源于两个渠道:一是用收集的社会保障税(费)来支付社会保障支出，二是财政支出中的转移支付。这两个来源都与政府强制力有关，许多国家都同时依赖这两条渠道来筹措社会保障所需要的资金，但在依赖程度上有所侧重。从总体上看，世界大多数发达国家普遍采用第一种资金来源模式。这两种模式的主要区别在于，在前一种情况下，社会保障体系的每一个受益者的收益程度与其税收缴纳状况直接挂钩，受益者对社会保障的贡献和其受益程度相当清楚，受保人与投保人有对称性，社会保障收入可以根据所缴纳的社会保障税(费)按一定比例计算出来;而且社会保障的筹资活动也纳入了法制化轨道，社会保障税(费)的资金具有专款专用的性质，具有较高的透明度。而财政支出中的转移支付则不同，社会保障的筹资与财政收入筹措混淆在一起，政府按照社会保障资金的需要来划分财政支出结构，社会保障受益者的权责不清晰，提供资金来源的社会成员不一定是接受转移支付的社会成员，个人接受社会保障的收入同他缴纳的税收无关，即收入与支出的权利与义务是不对等的。

(2)社会保障与公共财政收入

从公共财政收入方面看，社会保障基金实质上是财政资金的转移和让渡，如果不征收社会保障税(费)，那么这部分价值就会以利润或所得税的形式流入财政收入。比如，企业社会保险费税前列支会减少财政的所得税收入。另外，允许公益慈善捐赠享受免税优惠等措施实质上是财政支持社会保障的一种间接方式，这种方式同样减少了财政收入。同时，社会保障基金是政府公债的重要筹资渠道，为政府发行公债提供了强有力的资金支持，相应成为政府公债部分财政收入的重要来源。

社会保障资金的筹集主要有以下两种方式，一种是交费，另一种是交税。开征社会保障税是大多数国家普遍采用的一种筹资形式，目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中近100个国家开征了社会保障税。^[1]在许多国家、社会保障税成为仅次于个人所得税的第二大税种，在一些西方国家社会保障税甚至成为收入最多的税种。

美国的社会保险制度建立得较晚，但却在世界上最早采用税收手段筹集社会保险基金。在经历了1930年初期的经济危机后，美国于1935年开征了社会保障税。起初，社会保障税的征税范围较小，税率只有1%，后来随着征税范围的逐渐扩大，税率逐渐提高，社会保障税在财政税收收入中仅次于个人所得税跃居第二位。通过征收社会保障税，美国政府为整个社会保障制度筹集资金，对老年人、疾病患者、失业者和其他低收入阶层实行社会保障，因而社会保障税在美国的经济运行和社会发展过程中较好地发挥了“安全阀”的作用。社会保障税在美国率先开征并取得成功，对西方国家税收产生了自开征所得税以来的又一次重大影响，于是社会保障税开始普遍推行。

从保证社会保障资金的稳定增长的角度来看，交税比交费好，因为税收具有强制性和固定性，可以强有力地保证社会保障资金的筹集;另外，社会保障税更易于征收管理，规范性更强。但从税收的无偿性这一特性来讲，社会保障税不能完全归属于税收的范围，因为它具有有偿性的特点，个人按规定条件缴纳了社会保障税，也相应拥有索取社会保险金的权利，而且其享受的权益与其缴纳的社会保障税相对应。

(3)社会保障与公共财政预算

建立社会保障预算是向公共财政转变的重要内容之一。社会保障预算制约着社会保障管理体制，关系着社会保障资金的安全，最终决定着社会保障制度的建设和事业发展;另外，社会保障基金是通过国民收入的分配和再分配形成的，是以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金，因此，应对其进行独立的、专门的预算管理，以便清晰地反映其收支情况，增强预算的透明度，更好地管理社会保障资金。

世界各国的社会保障预算，从总体上看有以下三种模式:第一种是政府公共预算模式，将社会保障收入、支出视同政府的经常性收支，在政府公共预算中统一安排，社会保障支出直接以“社会保障费”项目列示在经常预算支出中。这种模式有利于政府直接参与社会保障的具体管理，但也带来了财政负担。第二种是专项基金预算模式，即将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分开或相对独立，单独编列社会保障专项预算。第三种则是以新加坡的中央公积金制度为代表的，不将社会保障纳入政府预算的模式。除了这几点，还应该明白，财政不仅仅要满足社会保障的资金需求，还应当对社会保险基金筹集承担兜底责任，在社会保险基金出现危机时给予资金支持。

三、中国的社会保障制度与公共财政

中国的社会保障体制正处在变革与探索的阶段，财政体制也正处在向公共方向发展的阶段，因而中国的公共财政与社会保障体制二者之间的衔接与对应也处在一个探索阶段。

1.中国公共财政与社会保障的发展与现状

新中国成立已半个多世纪，社会保障作为与新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，也经历了50多年的发展变化。但从总体来看，可以划分为两个大的阶段，即改革开放前的发展阶段和改革开放后的转型时期，中国人民大学郑功成教授分别将这两个阶段称为国家—单位保障制和国家—社会保障制。相应的，中国的财政体制与社会保障这二者的结合模式也经历了两个大的发展阶段。

(1)改革前的财政体制与社会保障

国家—单位保障体制下的社会保障由国家保障、城镇单位保障、农村集体保障三大板块构成。国家保障板块是由政府主管部门直接实施的社会保障项目，在国家统一政策规范下，以政府财政拨款为基础，主要项目包括:机关事业单位工作人员社会保障，城镇居民价格补贴、军人保障、民政福利、农村救灾救资。城镇单位板块由企业从收益中直接提取经费并自行组织实施、封闭运行，且服从于国家统一的政策规范，当企业经费不足时，国家财政通过补贴的方式给予最后保证，这部分主要包括职工劳动保险、职工集体福利，另外，这一板块因其保障全面且水平较高而成为中国社会保障的主体。农村集体保障板块是指农村居民通过所在的社队集体获得有关社会保障，其经费来源于社队集体单位统一核算中的统一提留，国家只提供有限的救灾救济。

从以上这几个板块来看，在传统体制下，财政对于社会保障的投入在不同层次存在很大差异性。就机关事业单位来说，财政承担了全部成员的保障，包括养老保障、医疗保障以及社会福利等。对于城镇单位来讲，因为主要由单位保障，所以财政的投入较少，财政只是起辅助作用;但在计划经济体制时期国有经济占绝对优势的条件下，单位对于职工的社会保障实质上也是政府对职工的保障，只不过这种保障表现为隐性的财政支出，而不是直接的财政支出。最薄弱的部分就是农村集体保障板块，这为以后财政在农村社会保障发展中的缺位埋下了根源。

传统的国家—单位社会保障制度并不具备可持续性，因为这一制度的财政基础并不可靠，缺乏责任共担机制。各个单位承担的责任只不过是国家责任的延续，单位缺乏扩大社会保障资源的内在动力，而个人无需在享受社会保障时考虑成本，最终国家财政成为全国社会保障制度的财政基础。在社会保障制度所需成本持续膨胀的条件下，单纯依赖国家财政几乎是不可持续的。而当时，在中国公共医疗经费不断膨胀、城镇单位职工福利负担沉重的情况下，财政更是难以为继。

一方面，这一时期中国的社会保障对于财政的负担不断加重，使得这一制度不具备可持续性;而在另一方面，列支在国家财政支出中的社会保障支出占GDP的比重却微乎其微，比如，1978年国家财政用于抚恤和社会福利方面的支出只占到0.52%，^[2]远远低于同时期其他国家水平。这两个结论看似矛盾，实质上并不矛盾。国家财政对于社会保障的支出的确很少，大量财政资金被投入到生产领域、基建领域，这与当时大力发展经济的背景相适应。但在计划经济体制下，实行“统收统支”的制度，企业在收益的分配和处置上无任何自主权，这意味着政府是国有企业的剩余索取者，它既享有国有企业的全部盈余，也承担着国有企业的财务风险。在这种情况下，对于实行单位保障制的企业来说，企业单位对于职工保障及福利的支出就会减少上缴财政的盈余，从而减少财政收入，实际上相当于财政对于社会保障的隐性支出，而且当单位不足以支付时，国家财政要承担兜底的责任。

(2)改革中的公共财政与社会保障

中国经济体制改革是以财政体制改革为突破口的。实行改革开放政策以来，特别是1992年确立社会主义市场经济体制改革目标后，财政改革取得了突破性进展，初步建立了公共财政体制框架。这些年财政支出一方面从一般竞争性领域、企业经营性项目、应用性研究项目中逐步退出;另一方面在重点保证国家政权正常运转需要的同时，又不断增加对教育、科技、农业、卫生、文化、扶贫等重点支出项目的投入。

中国社会保障制度的改革滞后于经济体制的改革。当传统社会保障的财政基础难以为继、经济体制的变革迫切要求传统社会保障体制也发生变革时，社会保障体制的改革被提上了日程，于是从1986年开始了全国社会保障体制自下而上、渐进式的变革，改革的目标是实现社会保障的社会化、规范化、法制化。经过十多年的努力，单位保障制已经转变为社会保障制，以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤与生育保险、最低生活保障制度及社会福利服务等为骨架的新型社会保障体系基本框架已经得到确立，社会保障管理体制改革取得重大进展，完成了从分散多头管理到适度统管的转变。在这一改革过程中，财政与社会保障的关系也发生了巨大变化。

1)建立了责任共担的机制。在原有体制下，财政直接和间接地承担了社会保障的大部分责任。而在新的国家—社会保障体制下，形成了责任共担机制，即政府、企业、个人、社会各方均承担着直接的责任，尽管各方的责任划分还不太清晰甚至还不甚合理。在这种制度下，可以通过对责任的调整来增强承受能力，当国家财力雄厚时，可以增加财政投入，减少企业、个人的负担，当财政吃紧时，可以增加个人和企业的负担以减轻财政的压力。这样，财政投入有了伸缩的余地，扩大了社会保障资金的来源，增强了社会保障制度的可持续性。

2)财政与社会保障基金的关系。当前，中国的社会保障基金主要由三部分组成:社会保险基金、全国社会保障基金、补充保障基金。

主要由企业和个人缴费形成的社会保险基金是社保基金中最重要的一部分，社会保险基金被纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，包括基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险基金。现在中国的社会保险资金主要来源是:城镇企业职工基本养老、医疗和失业保险基金主要依靠参保企业和职工缴费;各级政府机关职工的基本养老保险依靠政府财政，医疗保险依靠政府财政和个人缴费;全额拨款的事业单位职工基本养老保险依靠政府财政，企业化管理的事业单位基本养老保险依靠单位和职工缴费，全部事业单位职工的医疗保险和失业保险基金依靠单位和职工缴费。

2000年9月，为筹集和积累社会保障资金，国家建立了与社会保险基金仅一字之差的全国社会保障基金，希望通过资本运作达到基金的保值增值。其目的是为了应对人口老龄化造成的社保资金短缺对于社会保障的冲击，解决下岗失业人员及特困群体的生活保障问题。这部分基金的资金来源于中央财政拨款、国有股减持、彩票公益金收入以及自身运营增值的部分。该基金由中央政府集中管理，统一使用。表4－1列示了截至2004年底财政对于该基金的资金拨入情况。

表4－1　财政拨入全国社会保障基金的资金

注: 2002年财政预算拨款365亿元，调回61.09亿元，净拨款额303.91亿元。
资料来源:全国社会保障基金理事会官方网站。

另外，补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等，国家财政不予资金补助。

图4－1　1997～2004年财政社会保障支出

资料来源:各年《中国统计年鉴》。

3)财政对社会保障的支出逐步增加。财政全部社会保障支出包括三项:抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出以及行政事业单位离退休经费，本书主要研究前两项财政社会保障支出。如图4－1所示，近年来财政对抚恤和社会福利救济的支出呈逐年上升趋势，由1997年的142.14亿元上升为2004年的563.46亿元;社会保障补助支出也同样呈现出上升趋势，由1997年的102.3亿元上升为2004年的1524.5亿元，增长14.9倍;由抚恤和社会福利救济以及社会保障补助支出这两项所构成的财政社会保障支出自然也逐年增长。这表明，近些年来中国财政对于社会保障的绝对支出一直在增加，其中社会保障补助支出的增幅尤为明显。

从社会救济制度来讲，在建国初期中国就成立了城乡社会救济制度。1993年，中国政府开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。2001年，全国领取城市最低生活保障金的人数达1170.7万人，其中中央财政投入用于发放最低生活保障待遇的资金为23.01亿元。^[3]以广东省为例，2004年广东省城乡居民最低生活保障资金支出为6.2亿元，全省纳入低保人数115.9万人，比上年增加12万人，其中城镇37.7万人，农村78.2万人。^[4]在经济改革对社会造成巨大冲击的情况下，财政投入对社会救济支出的增加缓解了社会矛盾，保障了人民的最低生活需求。

4)财政社会保障支出占财政总支出的比重逐步增加。如图4－2所示，财政社会保障支出(抚恤和社会福利救济费和社会保障补助支出)在财政总支出的比重也在逐步增加，这一比率由1997年的2.65%上升到2003年的7.14%。可见，财政对于社会保障的支持力度在逐步增大。

图4－2　财政社会保障支出占财政总支出的比重

资料来源:根据各年《中国统计年鉴》中的数据计算而得。

2.存在的问题

中国的公共财政与社会保障体制改革尽管取得很大进步，但依然存在许多问题。

(1)财政社会保障支出水平仍然偏低

计划经济时期，中国一直以单位保障为主，再加上没有考虑失业问题，故政府直接用于退休、失业方面的开支微乎其微。改革后，中国财政对社会保障的支出呈上升趋势，尤其是近年来，财政预算中社会保障支出金额大幅增加。从1997年开始，中央财政连续7年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中，1998～2001年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到839亿元。2002年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元。^[5]

中国财政支出绝对数在增加，但支出总额占GDP的比重却逐年降低。以财政全部社会保障支出中的抚恤和社会福利救济为例，其占GDP的比重从1979年的0.55%下降到1997年的0.19%，具体数据见表4－2。从1998年开始，这一比例才逐渐有所回升，至2003年，达到0.43%，这一变化情况在图4－3中可以更清楚地观察到。但这一数据同国际水平相比，仍然很低。在1990～1995年期间，欧盟国家中央政府的社会保障与福利支出占GDP的比重为10.3%，经济转型国家在此期间的该数据为9.1%，拉丁美洲国家平均为4.2%，南亚国家为2.2%，新兴工业化国家为2.2%，东盟四国为0.7%。^[6]从以上的数据我们可以清晰地看到中国社会保障支出与世界其他各国的差距。且不比欧盟各国这类福利型国家，就是与拉丁美洲国家、中东国家以及新兴工业化国家相比，也存在一定差距。

表4－2　国家财政的抚恤和社会福利支出

资料来源:《中国统计年鉴2005》，其中“支出总额占GDP的比例”根据源数据计算而得。

当然，也应该看到中国的特殊情况。中国人均收入水平长期较低，但与同等收入水平国家相比，这一支出水平仍然较低，1990～1995年间低收入国家中央政府社会保障和福利支出占GDP的比重为1.3%，而中国在此期间只有0.2%，^[7]即使以2004年的数据0.41%同其相比，依然存在差距。另外，长期以来中国的传统文化是“养儿防老”，家庭保障意识高，对政府提供的社会保障需求不很强烈。但随着社会传统文化的改变和社会结构的变迁，“养儿防老”的意识逐渐淡薄，而且独生子女和流动人口日益增多，家庭保障在现实中也不可能继续维持下去，因此需要财政在社会保障的未来发展阶段给予更多支持。

图4－3　财政抚恤和社会福利支出占GDP的比重

(2)社会保障风险可能引发财政风险

社会保障资金的收支都离不开财政的参与，财政不仅要注入大量资金，还要弥补社会保障资金的失衡，财政更是社会保障风险的最后承担者。当前，中国的社会保障还存在许多风险因素，这也给财政带来了隐性的风险。

1)社会保障筹资制度失灵。

其一，现行的社会保障制度不规范、缺乏法律保障。社会保障资金的筹集没有统一的综合协调部门，政出多门，财政、劳动人事、民政、城建等部门都参与社会保障业务。因此，导致筹资的方法和比例不统一，由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比例，使得不同地区、不同行业之间负担水平悬殊。而且这些筹资规定很多是以部门、行业规章形式出现，缺乏应有的法律保障。《社会保险费征缴暂行条例》虽然明确了社保费可由税务机关征收，但依然属于代征行为，其征收主体地位不明确，也没有赋予地税部门相应的征收管理权和措施，在征缴过程中很难做到依法征收;由于立法不到位，征收依据和执法依据都缺乏应有的刚性，如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，征收部门想采取扣款、罚款和保全等强制措施，也因缺乏法律依据，很难执法到位。

其二，社会保障覆盖面窄、支撑能力弱，资金来源狭窄。目前来看，全国大多数省市社会保险统筹范围只覆盖国有企业，非国有经济覆盖面小，资金来源渠道单一。国有企业，因为体制等问题而不适应市场化进程，许多企业被迫关、停、并、转，再加上历史包袱沉重，造成经营困难的现象，欠缴社保费与日俱增。全国失业保险虽然做到了基本覆盖，但其覆盖人群仅仅是在正式单位工作的人，那些真正需要保障的弱势群体却被排除在外。医疗保险的覆盖率甚至比养老保险还要低。根据劳动和社会保障部的统计数据显示，截至2003年底，全国参加医疗保险的人数仅占城镇人口的20%，而农村只有不到10%的人口能够享受到合作医疗的保障。另外，由于整体经济水平的限制，职工工资水平较低，因此个人缴费的比例也很低。随着社会福利、生活水平的不断提高，财政将面临巨大的压力。

其三，统筹层次低，抗风险能力弱。目前除少数省(直辖市)实现省级统筹外，其余地区大都以市县级统筹为主，统筹层次低，许多离退休人员的基本养老金不能按时发放，使得社会保险基金抗风险能力差、基金调剂功能弱。

2)社会保障支付风险大。近年来，中国社会保障支出增长过快，基金收支存在缺口，给财政带来巨大的支付压力。

其一，养老保险基金支付的压力。中国现行的养老保险体制采取的是“社会统筹和个人账户相结合”的方式。在实行该体制以前，已退休职工和在现收现付的旧体制下已经工作一定年限的在职职工，都没有时间或没有足够的时间为自己的个人账户积累资金，所以往往需要动用个人账户中的积累用来发放退休人员的养老金。退休人员的快速增长也对养老保险基金的供给产生了明显压力，一些地方已出现养老保险基金入不敷出的现象。为解决养老基金收不抵支的矛盾，一些地区不得不将储存在个人账户中的资金用于当期的统筹资金支付。当个人账户的积累大部分或全部用于养老金发放时，养老保险体制就成了名义上的“部分积累制”、实际上的现收现付制，造成个人账户空账运行的现象。据报道，从1995年社保制度改革以来，截至2004年底，中国养老保险个人账户空账规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。^[8]

除上述显性债务外，伴随老龄化的加速，中国养老保险还面临巨额的隐性债务。隐性债务是指投保职工的养老金总权益(包括未来的养老金发放)与养老基金的总资产(包括未来的收入)的贴现之差额。据世界银行估计，中国养老金的隐性负债高达GDP的50%，即6万亿元人民币左右。国内有研究估计，中国养老金的负债为3万亿元人民币左右。美国安泰保险公司的测算表明，如果按目前企业和个人的缴费率、退休年龄、投资回报率计算，在未来30年，中国可能将负担近7.6万亿元人民币的隐性养老金债务。从2010年开始，20世纪50～60年代出生的庞大人群将逐步步入老年，全国城市人口将相应地逐步进入老龄化高峰。为此，如何尽早填平养老基金亏空，并有效增加养老基金的积累，将是未来中国养老保险面临的一个关键问题。

其二，失业保险基金支付压力。中国面临着严重的就业压力，人口激增使得新增劳动力急剧增加，农村剩余劳动力向城市转移的越来越多，企业效益差也使得失业人员进一步增多。沉重的就业压力，给失业保险制度带来了挑战。而在全国范围来看，失业保险覆盖率偏低，2004年末，全国城乡就业人员为75200万人，而同期参保人员为10584万人，其比例仅为14%。^[9]在如此低的覆盖率下，失业保险基金收入来源受到限制，其收入远远难以满足支出的需要。

3)社会保障基金保值增值困难。社会保障基金保值增值的手段单一，主要用于购买国家公债、存入银行专户。虽然这两种方式风险小，但收益率低，而且在通货膨胀的情况下，基金面临贬值的风险。另外，中国的社会保障基金监管混乱，这使得基金的流失严重，挪用、随意滥用现象时有发生。

(3)政府社会保障责任模糊

在社会保障制度健全的国家，中央政府与地方政府的社会保障财政责任通常都是十分清楚的，而在中国，迄今仍然未明晰各级政府的社会保障财政责任，社会保障的财权与事权也处于分离状态。

社会保障责任划分不清，中央政府与地方政府的责任处于模糊状态，二者之间亦缺乏必要的职责分工，支出责任的划分弹性大。这造成了在中央财政加大投入的同时，地方财政却处于缺位状态的现象，以至形成了企业找政府、地方找中央的非良性格局。根据劳动和社会保障部、财政部等多部委于2002年8月组织开展的全国社会保障政策情况大检查报告，从1998～2002年6月，中央用于养老保险的补助共计1218.3亿元，各级地方财政补助仅为131.1亿元，地方财政拨款仅相当于中央财政拨款的10.8%;中央财政用于国有企业下岗职工基本生活保障补助478亿元，地方财政补助仅为59亿元，相当于中央财政拨款补助的12.3%;在对18个省的检查中，地方财政补助相当于中央财政补助10%以上的只有4个省，低于5%的有10个省，不足1%的有河北、甘肃、陕西和吉林4个省，吉林仅为0.31%。^[10]上述数据表明，地方财政承担社会保障责任基本上处于缺位或半缺位状态，不仅使得中央财政的压力日益加大，而且造成了地方政府的消极被动局面。

(4)财政严重向城市社会保障倾斜

从1991年开始，中国在经济较为发达的农村地区进行了商业性社会保障体系改革的试点，但真正意义上的社会保障体系在农村地区仍是一个空白，社会保险项目远少于城市，只有养老保险、合作医疗和社会救济，而且覆盖面小，还没有推广开来，其中农村养老保险和合作医疗由于缺少社会统筹，实际并不是严格意义上的社会保障。农村社会保障的这种现状与中国财政对于农村社会保障的严重缺位有很大关系。从中国的社会保障发展历程来看，财政发挥了重要作用。但受二元经济的影响，财政支出长期严重倾向于城市，而对农村社会保障的支出甚少，这严重影响了农村社会保障发展的进程。据统计，截至2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，处于相对贫困状态。^[11]近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，他们的生产生活面临较大困难，普遍存在社保无份儿的状况。

3.解决问题的对策

(1)提高财政社会保障支出水平

应增加公共财政对社会保障的投入，可采取以下两条措施:一是通过改变财政支出结构来增加公共财政对社会保障的支出。近两年来，中国社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10%～11%之间。^[12]社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增长速度同步。在未来5～10年内，这一比例应该继续增加，逐步达到15%～20%。二是提高地方政府对社会保障的支出比例，把地方财政对社会保障资金补助的增长率作为财政社会保障支出资金增长的重要因素，促使地方增加社保支出。社会保障支出不仅仅应该成为中央财政支出中的主要部分，也应成为各级财政的主要支出。省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，要把主要财力用于地方公共需要的满足和社会保障体系的建设中。

具体来看，财政支出水平的提高主要应该用于以下两个方面:一是化解养老保险隐性债务，由政府承担起体制改革的成本，妥善解决旧体制中遗留的中老年职工的养老金权益问题。二是增加财政对农村社会保障的支出。中央和省市级财政要充分发挥转移支付的功能，调整城乡之间和地区之间社会保障财政支出的分配比例，逐步建立起城乡统一的公共卫生体系和最低生活保障制度，但在保障水平上不需要完全统一，可以采取灵活的方式。随着财力的增加，适当增加农村社会保障支持的深度和广度，逐步实行城乡社会保障体系的接轨。在对农村的支持结构中，应该加大对农村公共医疗卫生和最低生活保障的财政投入，适当增加对农村社会保险的财政补贴。

另外，也有学者提出，根据中国的国情和国力，应当防止公共财政在社会保障支出上的过度使用，不宜贪大求全，否则会增加财政的负担，影响国家的整体建设和发展规划，应该实行狭义的社会保障。

(2)开征社会保障税

关于开征社会保障税的问题，学术界有很多争议。一种观点是主张税制;另一种观点则反对税制，主张继续实行收费制。

主张费改税的理由主要有:①税收具有强制性和固定性的特点，法律层次更高，实行费改税可以借助法律手段强制地实行社保基金的社会统筹，并确保社会保险基金的稳定性，解决当前征缴困难的问题。②实行税制，可以扩大社会保险基金的收入来源，同时克服不同地区、企业、行业的职工负担不均、待遇不同的弊端。③将社会保障税的征收管理主要集中在财政税务部门，管理成本较低，更符合效率原则。④把社保经费的筹集、使用和管理分由不同部门管理，更有利于财务监督。⑤有利于加强国家的宏观调控政策实施。

反对费改税的理由主要有:①税制的实行会使国家从社会保险制度的间接责任主体变为直接责任主体，一旦收不抵支，就由财政兜底，承担无条件供应资金的责任，政府财政必然随着人口老龄化趋势的加快而背上日益沉重的包袱。②社会保险供款率、待遇标准将因实行税制而迅速统一，统筹层次也会因统一征税而自然提升，而在全国经济发展很不平衡、人员结构差异较大的背景下，可能会造成某些地区的不合理负担，激化地区之间的矛盾。③社会保障税的开征会削弱企业的竞争力，危及整个经济和社会的稳定。社会保障费改税的时机尚不成熟，无法达到预期效果。

从西方发达国家的社会保障税实践来看，开征社会保障税是中国社会保险基金征缴的发展方向，应该积极探索开征社会保障税的方案，在合适的时机推出适合中国国情的社会保障税制。目前，笔者比较认同社会保险基金征缴宜采取税、费并存的方式，个人账户为缴费，统筹基金在适当时机转为征税，均可由税务部门负责征缴。①统筹基金从其属性上来看，属于公共品，因为职工或企业缴纳社会统筹保险费或税与其受益之间没有直接的联系。统筹基金的目的之一是为了调节收入分配差别，是政府为弥补市场失效而应尽的责任，现行收费制下，因企业拒缴或欠缴，统筹部分基金收不抵支，最后是由政府用财政预算资金加以弥补的。可见，不实行税制，并不能减轻政府的责任和财政的压力;相反，实行费改税可以强化统筹基金的征收，有利于减缓财政的压力。②当前地区之间收入差距过大已成为中国经济中的突出矛盾，建立统一的社会保险制度，有利于减缓地区间收入差距的扩大，因此这一改革措施不是激化地区矛盾，而是缓解地区之间的矛盾。③实行税制可以设计差别税率，按各地基本生活费用标准确定保险金的支付水平，采取因地制宜的方法。④现行收费制导致企业负担不均，国有企业与非国企在市场竞争中处于不同的地位，缴费单位与拖欠、偷逃费用的单位之间也形成了不公平的竞争，严重影响了企业的竞争力和市场秩序的良性发展。而费改税可以强化征缴力度，扩大征收范围，使企业负担均衡，在一个公平的起点上竞争;还可以通过设计适当的税率相对减轻对企业竞争力的不利影响。而个人账户是以收定支，个人的收益直接决定于个人账户中积累资金的多少，并不属于公共产品的范畴。因此，应当将统筹基金纳入税制，个人账户依然采取收费的形式。

(3)建立社会保障预算

在现行体制下，中国的社会保障收支列入财政预算外，应该将社会保障收支纳入预算，实行由社会保障基金预算与一般经费预算、公共投资预算共同构成的公共财政预算。建立社会保障预算有以下几方面的必要性。

1)建立社会保障预算体系是向公共财政转变的重要内容之一，是市场经济下政府职能转变的体现。作为公共财政职能重要目标之一的社会保障，体现了政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能，发挥了弥补市场失灵的作用。因此，应该建立包括社会保障预算在内的多重预算，从根本上将政府的公共服务职能和作为经济管理者的职能分离开来。

2)建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。中国现行的社会保障制度存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题。尤其是目前中国社会保障资金日益壮大，社会保险基金累计节余3000多亿元，如此大规模的资金分散管理势必存在较大风险，难以保证资金的安全和完整。将社会保障资金的收支纳入预算，建立社会保障预算，实行收支的分离，不仅可以直接强化社会保障资金的法制管理和监督，而且有利于建立社会保障资金使用的约束机制。

(4)明晰政府责任，建立社会保障管理体系

要合理划分中央和地方的事权，以事权划分为依据，确定中央和地方财政的支出责任，使社会保障的支出责任和事权相对应。在中央和地方财政体制及其他支出责任比较明晰、资金安排有保障的条件下，对于地方社会保障支出超出其承受能力的部分，中央财政应通过一般性或专项支付予以补助。

在各级政府内部建立协作分工的行政管理体系，社会保障主管部门负责制定政策，税务机关负责征收，财政部门负责监管，银行负责发放。建立法律监督、行政监督(包括财政监督、税务监督和审计监督)、社会监督(社会中介机构，如会计师事务所)相结合的机制。

【注释】

[1]资料来源:李建平，《社会保障“费”改“税”的制度性约束》，《中央财经大学学报》，2005年第7期。

[2]资料来源:《中国统计年鉴(2000年)》，中国统计出版社。

[3]资料来源:《中国的劳动和社会保障状况》，中国政府白皮书——中国网。http://www.china.org.cn/ch-book/429/4.htm

[4]资料来源:《广东省统计局关于2004年国民经济和社会发展的统计公报》。

[5]韩笑、鲁全:《社会保障和公共财政研究综述》，《社会保障制度》，2005年第4期。

[6]数据转引自赵志耘所著的《财政支出经济分析》第218页，原数据出处为胡祖六的论文。

[7]数据转引自赵志耘所著的《财政支出经济分析》第218页，原数据出处为胡祖六的论文。

[8]资料来源:《我国养老保险个人账户空账规模累计已达7400亿》，《第一财经日报》，2005年4月21日。

[9]资料来源:根据劳动和社会保障部的统计公报数据计算而得。

[10]资料来源:《人大代表郑功成:公共财政应强力支持社会保障制度建设》，江西劳动保障网，原出处为中国劳动保障报。http://www.jxldbz.gov.cn/file/gzdt/news.asp?newsid=100535。

[11]高尚全:《“十一五”时期要尽快解决困难群体的社会保障问题》，《脑库快参》，2005年第28期，http://www.cdi.com.cn/publication/cdi_express_pdf/cdiex_109.pdf。

[12]中国劳动和社会保障部部长郑斯林在北京举行的国际社会保障协会第28届全球大会上的发言。