社会保障与就业的理论阐述

社会保障与就业的理论阐述_社会保障的经济分析

第六章　社会保障与劳动就业

一个国家的健康和持续发展，离不开有效的社会保障制度维系和促进就业政策的推动，对于中国这样一个人口众多、劳动力资源仍将长期过剩的国家而言更是如此。严峻的就业形势和收入分配差距持续拉大的现实，决定了充分就业和健全社会保障制度客观上成为现阶段中国经济社会健康、持续发展的两个重要任务，是政府必须给予优先考虑并需要妥善处理的重大问题。

一、社会保障与就业的理论阐述

社会保障制度作为市场经济运行的“润滑剂”，历来受到各国政府的重视，经济学家们也从各个角度对社会保障进行了理论研究。国外特别是西方发达国家市场经济发展成熟，社会保障制度也较健全，对与市场经济相适应的社会保障理论研究比较深入。近年来，不少学者开始关注和探讨社会保障与劳动力市场的互动关系并取得了一系列成果，比如博斯金(1977)、格鲁勃等(1999)对社会保障的提供和人们较早地退出劳动力市场现象的研究，塞巴斯蒂安·爱德华等(2002)对智利社会保障改革与劳动力市场关系的研究，莫登·Ⅰ.刘等(2001)以及马丁·芭比等(2002)对社会保障与人力资本投资的研究，席柏特以及尼可·S (1997)对欧洲OECD(经济合作与发展组织)国家劳动力市场制度及其对就业的影响。他们认为社会保障制度增加了保留工资，减少了劳动供给，更长的收益期和更高的替代率增加了失业率。本节主要介绍西方经济学的社会保障与就业的基本理论。

1.社会保障与就业理论

(1)新历史学派

19世纪70年代到第一次世界大战前夕，法国境内盛行一种主张劳资合作和社会改良政策的学派。他们认为，劳工问题是德意志帝国面临的最严峻问题。针对工人在就业、劳保等方面面临的问题，新历史学派主张国家通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以至工厂监督等在内的一系列干预措施，调剂再分配渠道。

(2)费边社会主义

费边社会主义是19世纪末、20世纪初英国学者针对当时日益激化的社会矛盾提出的解决思路，其主要代表人物是英国著名文学家萧伯纳和社会学家韦伯夫妇。费边社会主义指出:个人无法控制的环境、年老、伤残、疾病、低额工资以及失业率上升等是导致英国存在高比例贫困人群，尤其是工人处境悲惨的真正原因，而贫困和社会不平等是导致社会不稳定的根源。费边社会主义实际上是主张通过提高社会保障和社会公共福利，以保障工人的基本生活水平，降低失业率，从而缓和劳资矛盾。

(3)福利经济学

福利经济学可以分为旧福利经济学和新福利经济学。旧福利经济学主要给出了两大命题。该学派一方面主张通过增加国民收入来增进普通福利。认为促使国民收入增长的关键是要合理地配置生产要素，而生产要素中最主要的就是劳动力，为了使劳动力合理配置，就必须给劳动者适当的劳动条件，改善他们的生活福利，使他们在患病、伤残、生育、失业、年老、死亡时，能得到适当的物质帮助和社会服务，增加必要的货币补贴。另一方面主张通过国民收入的再分配来增进普遍福利。在第一个基本命题下，旧福利经济学实际是主张通过扩大失业补助和社会救济等政策增进社会福利，从而保障劳动力的正常工作，提高其工作的安全感和积极性。

新福利学派认为，所有的社会都会采取措施向贫困的公民提供帮助。然而，贫困家庭面临的一个主要问题是，当今的福利制度严重损害了低收入的成年人寻找工作的积极性。如果一个享受福利待遇的人得到一份工作，政府将会取消他的一些社会救济和社会福利，在这种情况下，穷人面对的是高的边际工作“税率”。因为当收入上升时，福利补贴急剧下降。

(4)凯恩斯主义

“凯恩斯主义”认为，当经济中存在过剩的生产能力和失业人员时，政府可以通过增加采购支出、转移支付，减少税收来扩大总需求。其中政府的转移性支付是指政府对个人的一种支付，这种支付并不用来交换收益人所提供的产品或劳务。政府的转移性支付的项目很多，主要用于三个方面:①补助支出;②捐赠支出;③债务利息支出。其中补助支出可分为社会保障支出和财政补贴支出。在简单的乘数模型中，如果政府增加转移性支付，假设增加对社会保障的支出，将提高可支配收入、产出GDP和就业水平。其产出GDP的增加幅度就是转移支付的增加量乘以政府转移支付乘数。因此，如果政府增加社会保障，将会提高就业水平。

(5)新自由主义

20世纪70年代以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义，倡导市场经济及自由竞争，反对国家对经济和社会生活的干预，新自由主义全面否定福利国家的普遍福利政策。20世纪60年代以来，随着凯恩斯主义的逐渐失效，人们对国家干预市场经济的作用持怀疑态度。尤其是70年代以“滞胀”为特征的经济危机，使凯恩斯的国家干预经济成为众矢之的。由于自由主义崇尚个人、理性和自由市场的至高无上。因此，在新自由主义学派看来，“二战”后始于英国的“福利国家”从经济上和政治上都是难以接受的。在经济上，基于高税率的税收政策降低了人们的工作、储蓄和投资的积极性，从而出现了经济上的低效率;“充分就业”政策减少了私营部门的劳动力的供应，使经济发展缺乏弹性;国有化使服务垄断，缺乏竞争;全面福利摧毁了个人自我照顾能力，增加了个人的依赖性，提高社会保障水平将提高失业率。

2.社会保障制度与劳动力供求的关系

(1)社会保障与劳动力供给

社会保障制度对劳动力供给具有重要的影响作用。总的来看，社会保障作为社会的“安全网”与“稳定器”，为全体社会成员提供了基本生活保障，使社会成员在因某种原因而导致生活困难时获得了帮助，或者增加劳动者本人的福利，使劳动者在劳动期间免除了后顾之忧，从而全身心地投入劳动生产，努力为社会创造财富。所以，社会保障对劳动力供给在本质上的影响是积极的。然而，在社会保障实际运行的各个阶段，例如征收社会保障费时，或对失业者支付救济金，对退休职工发放养老金时，情况会有所不同，存在着纳税人与收益人相脱离的问题。因此，尽管社会保障对劳动力供给在本质上影响是积极的，但它的相对影响却有可能是非积极的，有时还会阻碍劳动力的供给。

假设个人的劳动力供给是其劳动力工资和其他收入与课税状况的函数，若对非工资收入课税，而对工资收入免税或者是对非工资收入的课税重于对工资收入的课税，那么税收具有鼓励增加劳动力供给的效应。若对工资收入课税，则劳动力供给状况随着工资收入的高低而有所不同。

如图6－1所示，S表示劳动力供给曲线，纵轴表示工资率，横轴表示劳动力供给时间，在工资率为W1时，个人劳动力供给时间为OH1，随着工资率由W1增加到W2，劳动力供给时间由OH1提高到OH2，工资率进一步提高，由W2上升到W3，此时劳动力供给时间为OH3，劳动供给反而减少了，再增加工资率，劳动力供给时间进一步减少。由此产生了个人劳动力供给曲线向后弯曲的形状。对个人而言，是增加劳动力供给还是减少劳动力供给，一是取决于他的基本生活需要得到满足的程度，二是取决于他所得到的福利极大化状况。

图6－1　个人劳动力供给曲线

社会保障费的征缴，虽然可以为劳动者提供一个相对稳定的外部环境，但对于个人来讲，社会保障费的征缴，减少了个人当期收入的总量，降低了他们的即期消费水平，因而对劳动供给有一定的抑制作用，或者由于个人当期收入降低，致使个人更加努力地工作，以获得更多的收入来弥补由于社会保障费的支出而导致收入减少的影响。总体来说，社会保障费的征缴对劳动力供给既有积极的一面，同时也有消极的一面，具体要看个人在劳动力供给曲线中所处的位置。^[1]工资率的变化同时带来两种效应:收入效应与替代效应。工资率的变化最终取决于两种效应的相互关系。如果替代效应小于收入效应，那么随着工资率的提高，劳动力供给的时间就会减少;反之，如果替代效应大于收入效应，劳动力供给时间将会增加。经验﹑事实和理论研究表明，在工资率较低且收入较少时，由于工资率的提高而产生的替代效应大于收入效应，随着工资率的提高，劳动力供给将增加，这一部分人群多为低收入者，对他们收缴较重的社会保障费用，有违社会公平原则;而如果只对高收入者收缴社会保障费用，低收入者免缴，则不利于社会资源的配置。

(2)社会保障与劳动力需求

在现代市场经济国家，社会保障制度作为一种再分配制度，通常都是按照一定比例从工资总额中来提取，用于支付养老﹑医疗保险﹑失业补助﹑工伤补助等。

我们假设只有雇主是社会保障费用的缴纳者，且社会保障费用是按照雇员一定的数量来征收的而不是按照工资总额一定百分比来计算。如图6－2，横轴表示就业量，纵轴表示的是雇员实际得到的工资，而不是雇主所支付的工资，D0为缴纳社会保障费用前的劳动力需求曲线，S0为劳动力供给曲线，这里假设劳动力供给是充分的，假设雇员最初的工资是W0，则雇主的工资成本为W0+ T，由于工资成本的上升，导致雇主对劳动力的需求由L0降至L2，此时只有工资降至W0－T，才能恢复L0的就业量，而L0是与以前的均衡工资W0相对应的，从而造成了L0－L2劳动力剩余，劳动力供给大于劳动力需求，形成了降低实际工资的压力，迫使实际工资由W0下降到W1，形成了新的均衡，与此同时，就业量随着实际工资的降低由L2上升到L1，但与L0相比，就业量还是减少了。可见，社会保障会挤出劳动力需求，雇员以实际工资和就业水平的降低在部分承担着社会保障费用。

图6－2　社会保障对劳动力需求的影响

从以上分析不难看出，雇员与雇主共同承担社会保障费用，从图6－2来看，雇员承担社会保障费用为实际工资的降低额W0－W1，雇主承担余下的部分社会保障费用，关于社会保障费用到底有多大一部分由雇主转嫁给雇员，取决于劳动力供给曲线与劳动力需求曲线的弹性。劳动力供给曲线的弹性越小，以减小工资转嫁给雇员的社会保障费用就越多;反之，以减小工资转嫁给雇员的社会保障费用就越少，但就业水平下降的幅度更大。当劳动力供给曲线完全无弹性时，雇主便将全部的社会保障费用转嫁给雇员。劳动力需求曲线的弹性越大，就业量下降的幅度越大，反之，就业量下降的幅度少，以减小工资转嫁给雇员的社会保障费用相应地就越少。^[2]

所以，社会保障不仅有可能减少劳动力供给，而且对劳动力需求也有抑制作用。就社会保障征缴结果的影响而言，雇员相对于雇主所受的影响往往更大一些，因为二者所处的地位不同，雇主会通过降低工资的方式将一部分社会保障费用转嫁给劳动者。因此，可以把社会保障水平视为劳动力价格的一种信号，并通过对社会保障水平的调整来影响劳动力市场的供求关系，优化劳动力资源的配置。

二、中国社会保障制度与就业的关系与实践

“就业”和“失业”是反映劳动力市场状况的最主要的两个指标，同时也是反映经济和社会发展状况的重要指标，是各国政府制定政策所依据和密切关注的指标。第13届国际劳工统计大会《关于经济活动人口、就业、失业及不充分就业统计的决议》中，已对“就业”和“失业”的概念做出了科学完整的界定。就业的定义是指一定年龄阶段内的人们所从事的为获取报酬或为赚取利润所进行的活动。

在我国计划经济时期，只有劳动的概念，而无就业的说法，没有明确的“就业者”规定，统计上一般使用“社会劳动者”这一概念。社会劳动者是指从事一定的社会劳动并取得报酬或经营收入的全部劳动人口。1994年，劳动部与国家统计局对就业做出定义。就业人员是指从事一定社会经济活动并取得劳动报酬或经营收入的人员，已办理离休、退休、退职手续，但又再次从业的人员也计入，就业人员中不包括从事经济活动的就读学生，统计中将对不充分就业人员，即“工作时间不足就业人员、收入不足就业人员及就业不足人员”予以特别关注。2003年，劳动和社会保障部重新界定就业标准，按照新标准，就业人员指在男16～60岁、女16～55岁的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业;劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。

我国在过去很长时期内，否认失业的存在，将失业看成是资本主义国家特有的和固有的经济现象，认为我国只存在待业问题，并且认为“待业”和“失业”有本质的区别，分别属于社会主义经济和资本主义经济的不同范畴。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》第一次明确了“劳动力市场”和“失业”的概念，从而正式承认社会主义也存在失业问题。2003年，劳动和社会保障部重新界定失业，按照新的标准，失业人员是指在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员;虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。以城市居民最低生活保障标准为界来划分就业与失业，增强了可操作性。

就业形势决定于劳动力的供给和需求状况。进入20世纪90年代后期以来，中国经历了劳动力市场严峻的局面。从供给方面来看，就业主要面临三个方面的压力:①新增劳动力数量;②农村富余劳动力向非农领域和城镇转移;③城镇的下岗职工和企业裁员。从新增劳动力来看，目前我国正处在劳动年龄人口增加最为迅速的时期。而且，劳动年龄人口的增加趋势还将持续8～10年左右的时间。其中包括了备受关注的高校毕业生。这类新增劳动力源源不断地进入劳动力市场，面临着就业困难。从农村劳动力向城镇的转移来看，随着农民收入的增加越来越依赖于非农就业的工资性收入，农村劳动力向城市转移的速度大大加快，其步伐还将进一步加快。农民工在城市的各个就业领域都成为参与者，也成为城镇劳动力的重要的竞争力量。2003年，进城务工的农民超过一亿人。预计今后几年农民劳动力进城务工的人数还将进一步增加。与前几年稍微不同的是，城镇下岗的人数有所减缓，2003年，全国国有企业下岗职工为260万人，比2002年年底减少150万人，这在一定程度上使就业压力得到缓解。但综合来看，上述三个方面的就业压力依然存在，有些方面的压力还继续增加。

从需求方面来看，由于宏观经济持续处于总需求不足状态，对外开放程度的加深加速了产业结构调整步伐，经济增长对就业的拉动作用逐渐减弱。在改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长，但到了2000年，这一拉动作用降低到只有0.1%，此后几年，经济增长对就业的推动作用进一步减低。从劳动供给和需求之间存在的尖锐矛盾可以看出，中国严峻的就业形势不会在短期内得到缓解。

1.我国社会保障制度与登记失业的关系

(1)社会保障、下岗和登记失业之间的关系

20世纪50年代，我国开始建立失业救济，但它只是面向失业工人的社会救济。1986年以来，中国开始建立失业保险制度，但当时称为待业保险，因此只有制度上的象征意义，1993年对失业保险正名。由于我国失业保险制度不健全，失业保险在很长时间里，是由国家和企业以在国有企业建立下岗职工再就业服务中心的形式解决的。再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会(主要是失业保险基金)三方面共同筹集。政府财政、企业和社会按照各自1/3的比例分摊。其实这种分摊比例主要是指再就业中心用来支付基本生活费部分，而加上社会保险缴费部分，财政安排的部分占很大的份额。例如，2002年再就业服务中心资金筹集额共为178.6亿元，其中企业自筹占17.2%，社会筹集占17.5%，财政安排占65.2%。而同年再就业服务中心资金使用额为177.6亿元，其中用于支付下岗职工基本生活费部分占62.2%，用于为下岗职工代缴养老保险占28.9%，代缴医疗保险占5.1%，代缴失业保险占3.7%。^[3]

由于做出下岗这种特殊的安排，可以减少国有企业由于严重亏损而大量解雇职工造成的失业人数，即大幅度压低了城镇登记失业率。因此，实际上处于下岗和城镇登记失业两类劳动力市场状态的劳动者，在数量上具有此消彼长的关系。1999年，中国政府颁布了《失业保险条例》，为将下岗补贴制度转化为失业保险制度创造了必要的制度环境。从2000年开始，劳动力市场由下岗到公开失业的并轨过程加快，截至2003年底，已有十余个省份撤销了再就业中心。未实现再就业的下岗人员转向公开失业，领取失业保险金。与此同时，下岗职工人数继续大幅度减少，国有企业下岗职工减少到270万人。

表6－1　全国城镇就业与社会养老保险覆盖情况

续表

资料来源: 1998～2004年度各期劳动和社会保障事业发展统计公报。

对表6－1进行分析后，并没有得出社会失业保险与下岗之间有明显的消长关系。虽然下岗身份和登记失业具有鼓励劳动者退出劳动力市场的作用。但是，目前的社会保障水平并没有慷慨到“养懒汉”的程度。如一项调查表明，在享受城镇最低生活保障的家庭中，62%的人每个月仅得到100元以下的补贴，30%的人得到的补贴在100～200元之间，得到200元以上补贴的只占8%。下岗基本生活补贴、失业保险金和养老保险金等支付水平也都很低，仅限于维持最低基本生活的水平。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所对五城市劳动力调查的数据(本调查于2001年底和2002年下半年进行，被调查的五个城市分别为上海、武汉、沈阳、福州和西安)表明，那些离开岗位的职工，男性的62.17%、女性的69.18%依赖家庭储蓄和其他家庭成员的收入为生，而得到的社会保障支持的很少。此外，劳动和社会保障部门实施的积极的就业促进政策，主要针对下岗、失业人员中年龄偏大的困难群体，不会干扰劳动力市场在创造就业机会方面发挥基础性作用。

(2)社会保障、劳动参与率和登记失业之间的关系

同失业率一样，劳动参与率也是反映就业状况的一个重要指标。在失业严重的情况下，将出现“沮丧的工人”的情形和劳动者努力从事非正规就业的情形。这两种情况的出现，都会大大降低我国的劳动参与率。然而，劳动参与率的降低又造成一种隐蔽性失业现象。

根据经济学理论和各国的经验，劳动参与率反映的是潜在劳动者个人对于工作收入与闲暇的选择偏好，一方面受到个人保留工资、家庭收入规模，以及性别、年龄等个人人口学特征的影响，另一方面社会保障的覆盖率和水平、劳动力市场状况即就业机会等社会经济环境，也影响个人劳动参与的选择与个人的劳动力供给选择，从而影响整体劳动参与率。

此外，劳动参与率与社会养老也有密切的关系。中国处于人口结构转变和社会保障体系转变的双重过程中，老龄化速度将继续加快，而社会养老资源却严重不足。^[4]所以，需要提高劳动参与程度，以及扩大就业，来增强个人、家庭和社会的养老保障能力。当前劳动参与率降低，特别是老职工提前退休的趋势，则会加重本来已经难以承受的养老负担。

中国目前出现的劳动参与率下降趋势，是与劳动力市场状况相关的现象。如前所述，其原因可以归结为以下两个方面。

第一，“沮丧的工人”假说。^[5]

图6－3　城镇劳动年龄人口、经济活动人口和劳动参与率变化

资料来源:国家统计局:《中国人口统计年鉴》，(1996～2005)，中国统计出版社;国家统计局:《中国统计年鉴》，(2003～2005)，中国统计出版社。

从图6－3我们可以看出，1999年～2002年这一时期，城镇劳动参与率明显下降。虽然在一些发达国家，过于慷慨的社会福利水平常常是人们自愿失业或退出劳动力市场的原因，但我国出现的城镇劳动参与率下降并不是许多发达国家经历过的诸如由于收入水平提高等原因导致的长期趋势，^[6]而是由于失业率持续提高。一方面，那些年龄偏大、教育水平偏低的劳动者，因长期找不到工作而丧失信心，退出劳动力市场;另一方面，那些本来可能更早进入劳动力市场的潜在劳动者，也会由于对就业机会的预期不好，暂时或永久地放弃了寻找工作的打算，从而放弃或推迟了就业。他们成为了所谓“沮丧的工人”。可见，这种原因导致的劳动参与率下降，实际上造成了一种隐蔽性失业，这表明劳动参与率的下降是失业的结果。

第二，劳动者从事非正规就业的努力。

随着就业压力扩大、失业问题严峻化，以及劳动力市场发育程度的提高，单位核算范围外就业的部分倾向于扩大，形成所谓非正规就业。在城市打工的农民工的就业，以及下岗和登记失业者的再就业，是上述非正规渠道就业的主要组成部分。

关于城市中外来劳动力的数量和结构，统计上也一直缺乏具有连续性的信息。根据2000年第五次人口普查表数据估计，在1995年11月1日至2000年11月1日普查的期间，迁入登记居住地(乡、镇、街道)的全部人口即迁移人口为1.31亿人。其中以务工经商为迁移目的的占45.9%，反映了劳动力特别是农村劳动力的跨地区就业。城市到城市的迁移和农村到城市的迁移，构成了全部非户籍迁移的80.3%。实际上，这些迁移者也是目前城市非正规就业的主体。

这种非正规就业的普遍化，在一定的发展阶段上，有利于发挥尚未全面成熟的劳动力市场配置资源的作用，进一步推进市场的发育。但是，其本身也具有许多不容忽视的问题。这会在很大程度上降低社会保障的覆盖率。就业人员中社会养老保障覆盖率没有很大的提高，在相当大的程度上是由于这种非正规就业比重上升造成的。

2.社会保障与劳动就业的关系

(1)社会保障与劳动就业一般关系

从劳动经济学和福利经济学的角度研究，促进就业的积极劳动政策与向保障对象提供收入补偿的社会保障政策，实质上是一个问题的两个方面。

1)社会保障与劳动就业互相促进。在市场经济条件下，社会保障与劳动就业是一个不可分割的有机整体。社会保障(主要是各种社会保险，以及包括补充保险和其他职业福利)通常以就业为条件，而劳动者的就业则需要有相应的社会保障。

一方面，社会保障可以成为充分就业的促进机制。在促进就业方面，社会保障体制的建立具有促进就业的功能:①通过加快企业体制的改革和社会保障的社会一体化，促进就业方式的市场化转型;②通过扩大市场总需求、鼓励企业创新和促进区域之间的平衡发展，从而扩大就业容量和降低总体失业率。没有社会保障，个人在就业市场上的风险与生活风险便肯定会因市场竞争等原因而增大，不安全感不仅构成劳动者的巨大压力，而且必然影响其正常的工作与生活安排，最终损害劳动者的就业能力及正常生活。因此，社会保障是解除劳动者后顾之忧并提升其安全预期的不可替代的手段。

另一方面，社会保障制度为保障劳动力市场的平稳运行而付出的各种费用，又需要在职劳动力的供款保证。如果就业不足，失业率便必然高居不下，最终直接损害着社会保障的经济基础。现代社会保障制度最重要的资金来源是雇主与劳动者的缴费，而这种缴费又建立在劳动者就业的基础之上，愈是充分就业，缴费单位与缴费个人就愈多，所筹集的社会保障基金也就愈多;反之，如果失业率偏高，则社会保障基金的来源亦会减少，而需要支付社会保障待遇的人便会增加。从这个意义上看，劳动就业与社会保障密不可分。这种密切关系在失业保险制度中体现的更加直接。纳入扩大就业不仅可以缓解失业压力，也可以增强社会保障的物质力量。不断建设和完善社会保障体系，又可以在促进经济增长的同时，实现更宽泛的社会目标与人的全面发展。因此，不论一个国家在什么样的经济发展阶段，都应当统一考虑两者之间的关系，并纳入到整个国家的宏观发展战略之中。

总之，就业是社会保障的基础和前提，就业和社会保障是互为条件、相互促进的。就业的扩大有利于社会保障体系的稳定和发展，社会保障体系的完善又促进建立在劳动力市场基础上的就业。

2)社会保障与劳动就业互相制约。社会保障与劳动就业都是一个国家需要优先考虑并妥善处理好的重大问题。在计划经济体制下，社会保障与劳动就业是呈正相关关系的，就了业就有了保障，“就业是最好的社会保障”。随着市场经济体制改革的深入，就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上两者开始分离。这就形成了就业和保障的二律背反。

替代比率是一个关键概念。替代比率是指失业时的税后收入与就业时的税后收入的比率。社会保障特别是社会保险有可能造成失业率的上升。首先，社会保障特别是失业保险让人们有更长的时间去求职。替代比率越高，失业者求职的紧迫感就越少。费尔德斯坦和波特巴认为，高替代比率显著影响保留工资，即为使一个接受失业救济金的人愿意再就新职所需的工资水平。其次就是就业的稳定性。有了社会保障后，失业的后果就不如以前严重了。因此，就有可能使工人和厂商不去尽最大努力关心、创造高度稳定的就业，厂商更愿意暂时解雇工人而不是设法保留他们的工作职位。

高社会保障水平造成的无效率主要是:管理费用的增加、工作积极性的挫伤，以及社会经济为此支付的代价。大多数研究发现，高水平的社会保障对中等收入和高收入群体的工作努力的程度只有很小的影响。然而，福利和转移支付体系对穷人的行为方式可能影响巨大。有些学者认为，社会保障制度造成了一个掉在“依赖他人”的陷阱里的永久的社会底层。

对于社会保障和劳动就业的关系，我们可以从欧洲国家社会保障的发展中窥见一斑。在欧洲，社会保障对失业率的影响是非常显著的。一般而言，欧洲国家社会保障的发展经历两个发展阶段。第一阶段是从第二次世界大战后到20世纪70年代的黄金时期，社会保障制度在欧洲各国都得到极大的发展。各国政府用于社会保障的开支也急剧地增加，最高者如瑞典社会保障开支占政府总支出的60%左右，一般的OECD国家也达到30%～40%不等。此时期社会保障与劳动就业两者处于相互促进的关系中。第二阶段是指进入70年代中后期以后的时期，各国社会保障状况受到世界经济发展停滞的影响，从而引起的经济发展和社会生活方面的诸多问题，英国、瑞典甚至因为社会保障制度引发的问题而被称为“福利病”。此时期因为社会保障水平过高而使失业率上升，社会保障与劳动就业两者处于相互制约的关系中。

(2)我国社会保障与就业关系的现状

首先从劳动力市场来看，中国现代劳动力市场的真正发育是在改革开放以后才出现的。由于我国经济改革进程的迅速推进与社会和政治领域中传统制度变革的滞后，与其他要素市场发展相比，劳动力市场还处于滞后状态。中国的劳动力市场被多重分隔，特别是正规劳动力市场和从属劳动力市场并存的格局给中国的劳动力需求与供给，乃至整个社会保障都带来深刻影响。

正规劳动力市场是指可以获得现代雇佣条件的劳动力市场。在这个市场上，劳动力不仅可以获得较为合理的工资，而且可以获得包括社会保障在内的福利(休假、培训、晋升等)，该市场主要存在于城市正规部门的大型企业、政府部门和公共部门。在该市场中的就业称之为正规就业。从属市场是指工资水平很低，没有社会保障，劳动者权益难以得到保护的市场。^[7]从属劳动力市场广泛存在于农村的传统部门和正式部门，并且在城市的传统部门和正式部门中迅速发展。^[8]在该市场中的就业称之为非正规就业。正规就业和非正规就业之间存在着较大的鸿沟，在法律保护、社会保障等方面，对非正规就业有明显的歧视。下面我们分别分析这两种劳动就业与社会保障的关系。

1)正规就业与社会保障的关系。多数社会保障计划都是通过对收入征缴一定费用来施行的。因此，稳定的正规就业通常是社会保障覆盖面的主体。新中国的社会保障制度是从20世纪50年代初建立和发展起来的，面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工，部分内容还涉及城镇居民。1951年当时的政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(简称《劳保条例》)。《劳保条例》对保险费的征集及管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督都做了明确规定。《劳保条例》规定机关事业单位职工养老保险由财政支付，财政部和人事部管理。这种基本格局一直保持到60年代。60年代中期，中国已经建立了适应社会主义计划经济的一套社会保障制度，在保障职工基本生活、医疗和社会稳定等方面发挥了积极的作用。

“文化大革命”期间，社会保障制度受到严重干扰和破坏。“文化大革命”以后，中国进入了以经济建设为中心的新时期。中国的社会保障制度开始恢复和重建。20世纪80年代中期，形成了以企业为主体的社会保障系统，企业负责资金的筹集、发放和管理，属典型的受益基准制，保障水平较高，覆盖面主要是国有企业。必须指出的是，直到90年代中期，社会保障制度改革主要针对企业职工养老制度和公费医疗制度进行，机关事业单位社会保障制度变化不大。

从我国社会保障制度的发展可以看出，在实践中，社会保障制度与正规劳动力市场中的正规就业互为条件、相互促进。一方面，在城市正规部门中正规就业就意味着获得了社会保障。在传统体制下，中国的社会保障体系事实上被分为两大块:集体所有制单位是一块，资金来源于集体经营的提留，以公积金和公益金等形式存在着，保障对象只限于集体的成员;国有制单位是另外一块，国有制单位的社会保障，虽然从形式上看资金是来自于一个个国有单位，但在国家对国有企业实行“统收统支”制的大背景下，这一块社会保障体系的资金事实上无区别地取自全体国有企业和单位，并无区别地施用于全体在国有企业和单位中就业的人员。从严格的“社会”意义来说，主要是在国有单位就业的职工，也就是我们所说的正规就业得到了社会保障。另一方面，社会保障解除了正规就业者的一切后顾之忧，提高了他们的安全预期，有利于调动劳动者的生产积极性。社会保障体系为正规就业者支起一张安全网，使得他们在企业创新中得以免除自己和家庭生存的后顾之忧，从而促进企业创新和就业扩大，进而可以通过稳定消费者的相对支出预期和鼓励当前消费支出，推动总需求的上升，从而创造出大量的就业机会，进而降低总体失业率。

2)非正规就业与社会保障的关系。我国目前非正规就业直接表现为灵活就业形式，主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括:非正规部门里的各种就业门类;正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即正规部门里的非正规就业。目前我国进入灵活就业的人员主要有进城务工的农民工、个体劳动者、乡镇企业职工和城镇下岗失业人员，还包括具有较高知识层次的大学毕业生和自由职业者，这些人口构成了我国现阶段灵活就业群体的主要组成部分。

目前我国尚未对非正规就业进行精确测算，为了探讨我国非正规就业的基本状况和发展趋势，我们对城镇非正规就业进行了相对简单的工作定义，即城镇非正规就业主要包括私营、个体经济中的从业人员以及正规部门中的临时职工。需要说明的是，我国私营经济单位规模差异较大，但以微型企业为主，归入非正规部门。对大量的非正规就业农民工无法进行精确统计，未纳入统计测算范围，所以我们对我国非正规就业现状估计较为保守。有分析表明，我国城镇非正规就业发展潜力很大，今后将成为新增就业岗位的主要渠道之一。“非正规就业”的一个特点，即雇员不参加社会保险或不签订(正规的)劳动合同。这也就意味着就业以及与之紧密相关的社会保障(指以社会保险为核心的现行社会保障制度)成了“二律背反”。上述判断基于以下事实:

其一，从属劳动力市场的供给弹性和需求弹性都大于正规的劳动力市场。与正规劳动力市场相比，从属劳动力市场的供给更为充分，有庞大的农村剩余劳动力作为市场储备。另外，由于从属劳动力市场的劳动力价格要低于正规劳动力市场，因此，厂商更愿意在从属劳动力市场雇用劳动力。而雇员都是社会上的弱势群体——来自农村的流动人口和从国有、集体企业出来的下岗、失业人员——他们对雇主拥有的劳动力定价权是无力抗衡的。受利润最大化、成本最小化的驱使，雇主对于为雇员购买社会保险是很不情愿的。面对劳动部门社会保险扩面任务的重压，有时也为了留住人才，他们也会做出一些妥协，通常会给企业的生产骨干购买保险，大量一线工人根本享受不到如此待遇。这样，从参保企业个数说，面已经扩得够大，但实际参保的人数并不多。

其二，雇主们不愿为雇员缴纳社会保险费也有他们“正当”的理由。当前，中国的企业正面临着国内市场的激烈竞争。中国加入WTO之后，商战的战场又扩大到全球化的国际市场。他们的竞争对手除了国内同行以外，还面临着国际资本和跨国公司的挑战。因此，国内企业必须极力将生产成本维持在一个比较低的水平上。对于进入中国的国际资本和跨国集团来说，更低的生产成本本来就是他们投资的目的之一。因此，无论国内企业，还是国际资本和跨国集团，都不会轻易地人为提高劳动力成本。如前所述，社会保险费用是他们能够考虑“节约”的支出之一。

其三，即使是国有企业或国有控股企业，在近年来转变经营方式的过程中，也大都把职工的保险福利作为包袱给卸掉了。改革以来，国有企业在与三资企业、私营企业等非国有企业的竞争中，由于大多数对手一直不背社会保险的包袱，他们始终不能处于同一起跑线上。因此，20世纪90年代末，某些国有企业让原来有保障的职工下岗，再以没有保障的“农民工”来取而代之。

其四，作为雇员进入企业工作的农民工，他们一般都还年轻力壮，养老的问题对他们来说还比较遥远。医疗保险的门槛太高、太多，很难进入。这些农民工对参加社会保险失去了兴趣。

综上所述，中国已经走到了这样一个时期:一方面，不促进就业的增加便难以维持经济的持续增长，不实施积极的就业政策便很难缓解现阶段就业压力持续扩张的局面，也很难顺应不可逆转的工业化、城市化快速发展进程;另一方面，没有健全的社会保障制度将难以解决改革、发展中出现的贫困、失业、下岗等诸多社会问题，亦不利于推行积极的就业政策。因此，确保积极就业政策和健全社会保障制度的协同发展是中国现阶段乃至相当长时期内的必由之路。

三、中国社会保障制度与劳动就业的问题与对策

1.中国社会保障制度与劳动就业存在的问题

(1)现行的社会保障政策是阻碍劳动力市场流动的制度性障碍

理论意义上的劳动力市场，劳动力在部门间、行业间、区域间的配置，表现为市场供给与市场需求之间，通过自由交换而自动平衡的结果。这种纯粹由市场力量决定的劳动力在部门间、行业间、区域间的流动，形成竞争性劳动力市场。在竞争性的劳动力市场，作为流动行为主体的劳动力供给者(即流动者)具有完全支配自身劳动力的权力，即劳动者作为流动行为主体，对于其是否流动，以及怎样流动，具有完全决定权。但是，在现实生活中，并不存在完全竞争的劳动力市场，或者说，现实的劳动力市场竞争是不充分的，存在着形形色色的劳动力流动障碍。西方经济学家把它称为劳动力市场歧视。劳动力市场歧视，是指在所有经济因素方面都相同的个人之间的报酬差别。这些劳动者具有同等的生产能力，但由于某些社会性、制度性因素的作用，从而引起劳动报酬或待遇上的悬殊差别。对这种现象的研究，旨在确定歧视对报酬差别的影响的重要程度，并由此引出劳动力市场分割的新概念。

市场化改革以来，我国劳动力市场的雏形已基本形成，初步发挥出对劳动力资源的优化配置的基础性作用。然而，总体上看，我国劳动力市场仍处于发育的初级形态，存在着严重的分割性问题。由于现行的户籍、住房、福利、社会保障，特别是社会保险、调动等制度因素，引起了劳动力跨城市、跨地区自由流动的高额流动成本，从而阻碍了劳动力的自由流动，最终造成了我国劳动力市场的分割。

1)劳动力市场的城乡分隔。劳动力市场的城乡分隔是中国劳动力市场历时最长的一种分隔形式。农村劳动力对城市劳动力的替代取决于两个方面的因素，一是技术因素，即农村劳动力的素质;二是制度性因素，即政府对农村劳动力进入城市劳动力市场的限制。在过去的20多年中，技术制约因素正在逐渐放松，制度性因素则保持更明显的刚性。形成这种分隔的制度性原因主要来自于两个方面:一方面，在户籍制度改革的背景下，户籍制度已经不再是分隔城乡劳动力市场的主要制度障碍，虽然一些大城市仍在设置一些与户籍相关的政策“壁垒”，但实际上户籍制度早已不是限制农村劳动力进入城市(特别是小城镇和中小城市)的最主要障碍。另一方面，制度性原因包括社会保障、住房及其他福利制度。自古以来，中国农村就缺乏来自政府的保障，新中国成立后，在农村集体化时期，政府在理论上承担了向农民提供福利保障的责任，但实际上由于人口多、生产落后，除了灾害救济和对孤寡老人“五保”之外，农民很少得到政府的保障。20世纪60～70年代，政府在农村实行的合作医疗制度曾对农民起到了基础医疗保障作用，但到70年代后期，随着农村经济改革，合作医疗制度逐渐衰退。目前，绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，农民仍以家庭自我保障为主，国家、集体和社会在一定程度上给予资助。农村实行联产承包责任制以后，农民与集体经济联系减弱，计划生育的推行和人口老龄化的加剧以及城市化和现代化的进程，使传统的“养儿防老”失去了坚实的基础，使农村对养老、医疗等社会保障要求更加迫切。1990年，民政部在部分农村地区进行“农村社会养老保险制度”试点，1992年在全国推广。但是目前农村社会保障的层次低、范围小、覆盖面窄，只有10%的农民参加了养老保险，部分地区以合作医疗的方式向农民提供医疗保障，但这些保障仅仅达到社区化，远未达到社会化，因而保障功能差。据有关统计资料计算，近年来，农村社会保障(包括优抚救济、养老、医疗保险、福利等)每年约400多亿元，仅占GDP的0.5%左右，其中2/3来自乡镇企业和农民个人自筹，基本上是农民自我保障。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，人均社会保障覆盖率的比例为22∶1，人均社会保障费的城乡比例为24∶1。^[9]在养老保险方面，虽然已有几千万农民投保，但效果很差，只在一些沿海地区有100万老人领取养老金。人均只有400多元，农村还有1/3的五保户得不到供养。在扶贫救助方面，据民政部统计，2000年农村得到低保的仅占应保人数的25%，而城市已做到了应保尽保。在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上是自费，由于收入低，一般都承受不了高昂的医疗费。

目前，国家尚未具备把城乡的社会保障制度统一起来的能力和条件，占总人口75%左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的13%，而占总人口25%的城镇居民却占全国社会保障费的87%。^[10]城镇居民可以享受到退休养老、疾病医疗、救济贫困、失业保险等多方面的社会保障，而农村居民只能在合作医疗和照顾孤老残幼方面得到体现。社会保障因城乡分隔而存在悬殊差异，成为劳动力自由流动的制度性阻碍。

2)正式劳动力市场与从属劳动力市场的分隔。1954年，克拉克·科尔发表了《劳动力市场的分割》一文，首次提出了内部劳动力市场和外部劳动力市场概念。1971年，多林格和皮奥里又共同发表了《内部劳动力市场及人力政策》一书，把劳动力市场划分为正式劳动力市场和从属劳动力市场，并进行了详细地分析。上述思想构成了分割的劳动力市场理论的核心内容。

以分割的劳动力市场理论为参照系，观察我国初步发育和运作中的劳动力市场，实际上也明显存在着这种分割。这种分割导致了正规就业与非正规就业的形成。每一市场在劳动力配置和工资福利待遇方面存在着鲜明的体制性分割的特点。

第一，劳动用工形式和内容的差异。从正规就业来看，目前一些国有企业在原有的固定工转为合同工之外，程度不同地招用了临时工、农民工，但前者基本上按《劳动法》等有关规定与企业签订了劳动合同。其中，包括劳动者应该享有的各项合法权益，诸如工资收入、职业培训、社会保障和福利等，而临时工和农民工虽多数也与企业签订了劳动合同，但一般都未将工资收入、社会保险和福利等实质内容包含在内。

从非正规就业来看，非国有企业、特别是一些私营企业招用员工基本上不签劳动合同，不为员工投保，或投保率极低。即使有少数企业与受雇者签订了劳动合同或投了保，一般也限于城市受雇者，农村受雇者基本不在考虑之列。

第二，工资形成及福利保障的差异。在以国企为代表的正式劳动力市场上，与城市就业保险政策相适应的工资体制，仍带有“一低、二平、三高”(即低工资、平均主义、高福利)的传统工资体制的色彩，而正式劳动力市场上的临时工、农民工及体制外以非公有制企业为代表的劳动力市场上的劳动者，一般都是按企业生产经营实际需要招收的，工资水平大多能根据劳动力市场上供求关系，及不同行业、企业的条件决定，竞争的较为充分性使其工资的调节机制也较为有效。另一方面，福利保障制度改革上的差异，也体现出正式与从属劳动力市场分割发展的状况。据有关方面调查，目前，我国城镇养老保险的覆盖率约为80%，其中，国有企业已达96%，城镇集体企业为53%，其他经济类型的企业只有约32%。大多数私营企业、外资企业都未参加社会保险，社会保障覆盖范围狭窄的现实，不仅影响了整个社会保障制度改革和发展的进程，而且形成了不同经济形式之间不平等的竞争。这样一来，在国有企业内部的两种不同用工办法之间，临时工、农民工劳动力市场之间，在国有企业与非国有企业的不同用工体制之间，就形成了一系列事实上的不平等。

(2)社会保障功能的错位制约其促进就业功能的发挥

现行的社会保障制度主要不是从整体制度设计的角度出发，而更多的是从单位保障制度的改革与过渡着手，带有过多的单位保障痕迹。社会保障在一定程度上仍然依附于企业单位，未能成为一个独立的社会制度体系，从而导致社会保障功能的错位。在就业社会保障领域，既存在保障过度的现象，也存在因各种原因而保障不足的现象。那些自我保障能力弱的群体往往得不到社会的保障，而自我保障能力较强的群体反而能够比弱者享受到更多的保障。在群体间利益关系方面，存在明显的不公平问题。

1)保障过度。城市居民最低生活保障制度，是保障低收入群体的生存权利的需要，也体现了人人共享社会发展成果的要义。但随着改革的不断深入，低保制度也暴露了一些问题。从我国目前的社会保障制度体系来看，城镇低保水平与失业保险待遇水平间的差距不大。随着城市居民最低生活保障范围的扩大，享受低保待遇的人增多，出现了有些人宁愿依靠最低生活保障金生活，也不愿意工作。一部分生活困难的失业人员，宁愿选择长期失业，把低保金视同福利金、领工资，甚至个别身体健康的青年人不干活，宁愿待在家里吃低保也不愿积极寻求就业。调查表明，在目前的低保对象中，实际上有劳动能力的要占到50%左右。但是，现行低保制度的发展趋势是否会使这部分人形成“福利依赖”?将2000多万城市贫困人口置于城市低保制度的庇护之下，不是国家政策的最终目的，至少对其中50%的有劳动能力的人来说是如此。

2)保障不足。社会保障尤其是主要社会保险制度中的问题非常突出。社会保障覆盖面过窄、过低，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于非正规就业劳动力缺乏必要的保障，大量社会成员不能进入制度化的保障体系。农民工社会保障问题备受关注。随着我国经济发展和城市化进程的推进，大量的农村剩余劳动力转移到城市，这些农民工虽然工作、生活在城市，其中的大部分却得不到城市职工应有的福利和保障，他们的子女得不到平等的受教育机会，失地农民的社会保障也一直没得到很好的解决和安置，使农村社会保障制度的建设客观上处于既缺乏国家宏观指导和政策规范，又无相应的财政支持(除扶贫外)的失控状态。建立和改善农村的社会保障制度已迫在眉睫。

农民由于有土地的保障，常常被认为不存在失业问题。但随着中国城镇化进程的加快，越来越多的农民正在失去自己赖以生存的土地，农民的失业问题因而变得日趋严重。当然，土地被征用后，农民会得到一定的经济补偿，但是这些补偿一般来说都被压到一个相当低的水平。况且，这些失去土地的农民很少能够成为企业家，指望他们自己利用得到的经济补偿来为其后半辈子提供生活保障是不现实的。对于大多数的人来说，这些经济补偿只能维持其一时之需，因此，进城打工便成了他们的唯一选择。农民工群体脱离了农业生产经营活动，也就脱离了传统土地保障的范围，他们与城镇其他劳动者一样，面临着城镇就业生活中养老、医疗、工伤、失业等各方面的社会风险，客观上也就有进入防范工业化、城市化劳动风险的城镇社会保障网络的需要。但是，对于农民工这样一个急需社会保障的群体，整体上的社会保障却严重缺失。

2.改革社会保障制度，促进劳动力市场的健康发展

(1)建立全国统一的社会保障体系，实现劳动力自由流动

在一体化的市场中，劳动力、资本、技术、信息等生产要素可以自由流动，因此在一个市场经济的内部，区域之间的差别不会很大，不发达区域与发达区域之间在提供就业机会方面的差别也不会很大。而社会保障体制的建立，就能够通过促进市场的一体化和欠发达区域的条件改善，扩大就业和减少失业。所以，如果建立了全社会一体化的社会保障体制，就能够克服这方面劳动力流动的障碍。无论劳动力流向任何类型的企业就业，都可以享受相同的社会保障，养老保险关系随人转移，医疗保险不中断，甚至工龄也可以连续计算。这样，就有助于促进统一的劳动力市场的形成。

(2)完善农村社会保障制度，改变城乡居民间社会保障不公平状况

从中国国情出发，目前要将农村居民纳入城镇社会保障体系并实现全国一体化显然缺乏现实基础，社会保障在很长一段过渡期内还仍会是城乡有别的“双轨”运行机制。但不应当在城乡一次分配差距已经很不合理的情况下，让二次分配进一步扩大这一差距。农村社会保障是我国整个社会保障制度的薄弱环节，随着农村经济社会的发展，城镇化进程的加快，农村社会保障问题日益突出。促进城乡的协调发展，迫切要求加快农村社会保障制度，当前重点是加快农村养老保险、医疗保险和最低生活保障体系建设。

(3)完善适应非正规就业方式的社会保障机制，以适应非正规就业方式

随着就业模式日趋多样化，非正规就业将成为我国就业的主要模式，非正规就业者人数不断增加。非正规就业人员主要活跃在次级劳动力市场，呈现出劳动环境差、保护措施不健全、就业不稳定、收入水平偏低且不固定等特点。因而以传统就业人员为覆盖对象的社会保障制度的传统条款难以适用，需要有针对性地对相关社会保障条款进行完善;尽快建立与正在蓬勃发展的非正规就业形式相适应、与社会保障目标模式相衔接的社会保险制度，实行灵活就业、灵活保障，依法将城镇企业事业单位职工、个体工商户及雇员、灵活就业人员纳入基本养老保险和医疗保险，进一步完善劳动者个人独立参保机制，允许采取一些灵活缴费的形式，探索对灵活就业人员在社会保险费率、待遇计发方面的特殊政策;健全失业保险制度，加快国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨工作，按照规范劳动关系、接续社会保险关系、落实再就业优惠政策等要求，努力做到协议期满离开中心人员和国有企业裁减人员社会保险关系可接续，符合条件的按规定享受失业保险待遇或最低生活保障;推进城镇职工基本医疗保险制度，医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保险体系，继续推行职工工伤和生育保险;鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险;积极推进社会保障对象管理和服务的社会化。

随着市场经济体制的确立，我国就业格局已经发生了巨大而深刻的变化——混合经济和非公有制经济已经成为就业的主渠道，包括进城务工农民在内的灵活就业人群不断扩大，劳动力在地区间、行业间转移流动的规模和速度都远非计划经济时期可比。社会保障制度和政策必须适应这种格局，自觉把握劳动力市场运行的规律。①处理好社会保障权益的连续性。一个劳动者一生可能在不同所有制经济组织就业，可能会不断变换就业形式，还可能多次处于就业、半就业和非就业的转换状态。健全的社会保障制度应当做到，无论何种变化，都要努力保证劳动者社会保障权益的可接续、可叠加、可累计。②处理好社会保障权益可转移性。劳动力市场的内在力量已经冲破了地域壁垒，社会保障制度不能成为劳动力要素流动的鸿沟，要加快消除体制性障碍，实现社会保障权益在地区间的可转移和可接续。

(4)建立“低水平、广覆盖”的社会保障制度

社会保障体系建设应该在相当长的时期内遵循“低水平和广覆盖”的原则。“低水平”是指各项社会保障的支付水平不应脱离当时的社会生产力水平。社会保障的支付水平高不仅会降低个人参与劳动力市场的积极性，也可能降低中国企业在国际市场上的竞争力。“广覆盖”则应该包含两个方面的内容:①社会保障应该覆盖社会的所有劳动者，不应该使城乡之间、地域之间和所有制之间存在差异;②社会保障的体系应该健全，对于每一个劳动者，都应该享受包括工伤、医疗、生育、失业和养老等在内的各项基本保险，这样，才能有效地构建安全网络。

从发达国家社会保障制度执行的效果来看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会的稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障制度过于完善且保障标准较高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。基于基本国情，我们的社会保障应该只为那些丧失劳动能力或者暂时失去就业机会的群体提供帮助。这就要求社会保障政策应当发挥积极的引导作用，而不只是消极地“兜底”，防止“吃大锅饭”和“养懒汉”。所谓“低水平”，即中国社会保障的性质只能定位在较低水平的“基本保障”上。中国是个发展中国家，人均GDP目前刚刚超过1000美元，无力负担更多的福利开支。现阶段我国只能“提供最基本的社会保障”，这也就是说目前搞社会保险只能坚持“低水平”原则。

【注释】

[1]王元月:《社会保障——理论工具制度操作》，企业管理出版社，2004年第一版。

[2]袁伦渠:《劳动经济学》，东北财经大学出版社，2002年第一版。

[3]资料来源:国家统计局、劳动和社会保障部:《中国劳动统计年鉴(2003)》，中国统计出版社，2003年。

[4]资料来源:蔡昉、孟昕:《人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性》，《比较》，2003年第10期，中信出版社。

[5]该图根据蔡昉《中国城镇劳动参与率的变化及政策含义》所提供的数据绘制而成。

[6]资料来源:明塞尔:《劳动供给研究》，中国经济出版社，2001年; Hamermesh和Rees，(1993) The Economics of Work and pay，Fifth Edition，New York．Harpercouins college publishes．

[7]劳动经济学把报酬低廉且不稳定的工作岗位称为次级劳动力市场(伊兰伯格、史密斯，1999)。

[8]李建民:《中国劳动力市场多重分隔及其对劳动力供求的影响》，《中国人口科学》，2002年第2期。

[9]朱庆芳:《农村实现小康要攻克的难点》，云南干部教育网。

[10]杨书章、郭大平:《中国社会保障问题研究》，中国人口信息网。