中国的社会保障制度改革与经济增长

中国的社会保障制度改革与经济增长_社会保障的经济分析

第九章　社会保障与经济增长

进入20世纪，随着世界经济的发展，西方国家公共部门在GNP中所占的比例持续增长。这包括了公共部门消费的巨大增长，这个增长被称为收入转移，而社会保障就是其中的主要部分。在社会保障体系建立的早期，这部分增长主要是为了克服市场缺陷、创造一个较少贫困和疾病的社会。随着社会保障体系的持续发展和各国经济形势的变化，引发了对社会保障与经济增长之间关系的一系列思考和争论。社会保障与经济增长之间究竟存在着一种怎样的关系?社会保障究竟是会推动还是拖慢经济增长?关于这个问题的再思考，对于研究当前我国经济高增长状态之下的社会保障制度的安排和发展方向，具有重要的理论和现实意义。

一、社会保障与经济增长相关理论研究

社会保障制度的设立不仅对一国的公平与福利产生直接的影响，还通过改变消费者的预算约束，影响消费者的储蓄行为、生育选择和人力资本投资等微观决策，通过物质资本积累和人力资本对经济增长产生直接影响，但究竟是什么样的影响，长期以来争论不休。在不同的经济条件下，对不同的社会保障模式运行机制，采用不同的经济学分析方法、角度和思路，得出了不同的研究结论。经济学的理论分析和各国实践表明，社会保障与经济增长之间的相关性是由一系列因素综合影响决定的，关键体现在社会保障制度设计是否合理与适度。改革是使社会保障制度趋向合理的唯一途径和发展方向。

1.研究的理论基础

1975年，美国著名经济学家阿瑟·奥肯(Arthur Okun)出版了《公平与效率》一书，表达了当时经济学界一个非常流行的观点，即收入与消费的平等不得不以资源分配的效率降低为代价。按照这个观点，社会保障作为收入再分配的手段，对经济增长是不利的。多年以来，经济学家研究了一系列影响经济增长的重要因素。新古典增长理论认为，一国的产出主要是由资本和劳动两种因素共同决定的，20世纪80年代出现的新增长理论认为，决定一国经济增长的还包括技术进步、人力资本积累等因素，这使人们对社会保障与经济增长的关系产生了更多不同的看法。有一些学者认为，福利国家采用了社会保障并不会对经济增长产生悲剧性的结果;还有部分研究者表明了不可知的结论(Agell，Lindh和Ohlsson，1994)，即经济增长与公共部门的规模之间不存在显著的联系。

新古典经济增长的模型(Solow，1965)指出，长期的资本收入和消费增长率是由技术的增长率决定的。然而从中期来看，增长率取决于储蓄率和投资率以及投资在部门间的分配。这个分配反过来依赖于投资者对资本的预期收益率。但是，投资是具有风险的，回报率无法准确地预测。因此，存在一个趋势，即投资者对风险特别高的投资需要非常高的预期收益，以补偿所包含的高风险。然而，也有一系列减少投资风险的设计，最主要的是体现在证券市场上，投资者的风险在大量的投资者中分担，这也就是所谓动态的市场经济的重要前提条件。

很明显，资本不是生产的唯一因素，劳动也是重要因素之一。高素质的劳动力是人力资本投资(教育和在职培训)的结果。因此，个人在劳动和资本市场上关于要素供给的决定有很多相似之处，如投资制造业与金融服务业的收益同样是不稳定的，作为投资者可以通过同时持有一些他们的有价证券来降低风险。但有一方面是非常不相似的，对于人力资本的投资是不可能多元化的。依靠市场经济对此运作的结果可能是人力资本的投资不足，尤其是对专业性非常强的和失业风险高的工种。显然人力资本的投资缺少这样可以分散风险的市场，那么在为这类投资创造更好的环境方面还有没有其他更好的方案呢?社会保障体系给出了明确的答案。社会保障体系在某个人人力资本产出最低的时候会增加他的产出。因此，社会保障体系也在某种程度上降低了劳动收入的相关风险，改善了人力资本投资的条件。从这方面来说，社会保障体系对经济增长是有利无害的，相反又是作为对自身阻碍经济发展的市场失灵的修正。当然社会保障可能过度，效率就会受到承受过多社会风险的损害。

在关于社会保障的影响的经济学著作中，传统的议题是养老金对储蓄的影响，这一点引发了社会保障与经济增长之间关系的持久讨论。通常的假定是强制性社会公共保障体系的引入会减少个人的储蓄，极端的假定是社会保障赔偿金的增加将会减少相等数额的个人储蓄。这里基本的前提是个人对他未来一生的消费是有计划和有理性的。当一段时间内个人的收入会发生再分配时，他的最佳反应是采取行动，消除、抵消可能产生的变化。现实中很少有这样典型的情形，因为社会保障体系一般来说实际上是不可能对所有人都是公平的，只可能是针对某些处于平均水平的个体，不仅是社会保障与私人储蓄之间回报率方面，而且个人的风险承受程度都可能有些不同。在这方面，早期的研究认为，社会保障与个人储蓄之间有很强的负相关，后期的研究结论则较复杂不统一。即使社会保障赔偿会减少了储蓄，公共部门仍有可能会弥补这项减少从而中和其影响。这要将养老金的基金制和现收现付制分开讨论，已有的结论是养老金的基金制将比现收现付制导致较高的社会储蓄。基金制体系中，来自于赔偿金的累进的储蓄可以转化成现实的资本，就好像私人储蓄通过金融机构进行投资，而在现收现付制下不可能做到这些。但这种讨论在某种程度上也是不完全的。因为采取现收现付制的情况下，政府或多或少会动用在现行消费下来自于养老金的那一部分收入。当然它可能用在公共资本积累方面。并且按照60年代一批增长经济学家提出的“资本积累的黄金率”，经济增长路径应当在消费和储蓄之间保持某种平衡，并不是储蓄越多就越有利于经济增长。两种体系的主要区别是，在基金制的保障体系下，政府投资于养老保险的承诺可信度更高些。基金及公开其账目的义务的存在是强制政府严格预算约束的一条途径。这还意味着由于社会保障的增加，总的私人和公共储蓄承担着减少的风险。

养老保障对经济增长的影响在研究思路上有以下几种:①以储蓄为中间变量，分析养老保险对物质资本和经济增长的影响。②养老保障通过改变消费者的预算约束进而影响到他们的储蓄行为和生育决策，从而影响到经济中物质资本的形成。③养老保险通过影响父母和子女的福利水平，来改变消费者的生育行为和人力资本投资行为，影响一国的人口增长和人力资本积累，进而对经济增长产生影响。④以经济增长的“黄金率”为基础，不考虑储蓄作为变量，来分析社会保障对经济增长的影响。具体分析则分别考察现收现付制、基金积累制对经济增长所产生的影响。

2.社会保障对经济增长影响的理论综述

(1)现收现付制养老保障制度对物质资本和经济增长的影响

养老保障通过改变消费者的预算约束，对他们的储蓄行为和生育决策产生影响，从而影响到经济中的物质资本。马丁·费尔德斯坦运用生命周期理论，分析了养老保障，从养老保障制度影响个人对退休行为的选择来研究对储蓄的影响，其结论是不确定的。他赞成弗里德曼等人养老保障的资产替代效应的观点，并指出养老保障退休效应，即社会保障将通过两个不同的方面影响储蓄，进而影响经济增长。一方面社会保障有可能“挤出储蓄”，人们因为从公共养老金计划中获得养老金收益，就可能减少为了退休期的消费而在工作时积累财产的需要，从而降低储蓄，他称其为“资产替代效应”;另一方面社会保障有可能“挤进储蓄”，即为了维持或提高自己的老年福利水平，个人在就业时期往往会选择更多的储蓄，这叫做“引致退休效应”。个人储蓄的净效应就取决于这两个方向相反的效应的力量对比。

巴罗等人将利他主义引入到模型中，认为养老保障制度对私人储蓄的影响是复杂的。社会保障有可能被代际转移支付所补偿，抵消一部分挤出效应。养老保障制度对储蓄可能会产生负面效应。上述都以劳动力是外生的为假设前提，这一假设决定了在不考虑技术、人力资本等因素的情况下，储蓄或物质资本形成是实现经济增长的决定因素。但是现实经济中劳动力不可能是外生的，父母的生育决策一方面对其自身的消费储蓄行为发生影响，另一方面也会影响经济中的劳动力数量和质量。将劳动力内生化是分析这一问题的又一个扩展。巴罗和贝克提出养老保障制度能达到减少人口生育率的目的，有助于提高人均物质资本存量和经济增长速度。

(2)基金制养老保障制度对储蓄和经济增长的影响

弗恩斯坦、戴蒙德等人都承认基金制可以强迫人们进行储蓄，在减轻人们税负压力的同时，又将他们在年轻时的缴费与退休收益联系起来，能够刺激储蓄继而形成物质资本，可以提高经济增长的速度。另一些经济学家却提出了质疑，认为基金制并不完美，它自有的特性所带来的效应绝不是单方面的。戴维斯运用生命周期理论分析了不同国家的养老基金，认为基金制对个人储蓄的影响要依具体情况而定，不存在规律性的影响，通过养老金实行的强制储蓄和个人储蓄之间的边际替代率是可以有目的的调整的。两种模式对储蓄将产生不确定性影响。经济增长是储蓄的函数，但并不是唯一地取决于储蓄。强制储蓄(税收和社会保险缴费收入)既定的条件下，私人部门(主要是居民部门)的自愿储蓄水平又受宏观经济形势、政府信用状况、养老金工资替代率、银行利率、居民收入水平、居民消费倾向、社会收入分配状况乃至社会文化传统、社会消费心理等经济变量的约束，呈现复杂的变动趋势。面临诸多的不确定因素，全面把握社会养老保险基金与各种经济变量的相互关系是十分困难的。而且在以知识和技术为主导的现代经济中，人力资本作为影响经济增长的因素越来越重要。

(3)养老保险计划对人力资本和经济增长的影响

以索罗为代表的新古典增长理论家们认为，一国经济增长速度仅取决于该国的储蓄水平。这意味着劳动力是外生变量，从而不能解释人口因素对于一国经济增长的影响。巴罗和贝克将生育行为内生化，在内生劳动力的经济增长模型中，决定一国产出水平高低的因素演变成了人均物质资本存量的大小。新增长理论证明物质资本积累并不是经济长期增长的源泉，一国的经济增长是由技术进步、知识外溢等人力资本积累因素决定的。养老保障通过影响父母和子女的福利水平来改变消费者的生育行为和人力资本投资行为，从而影响到一国的人口增长和人力资本积累。经济学家们纷纷从养老保障对人力资本及其形成过程的角度来进一步诠释养老保障对经济增长的影响。萨拉伊·马丁借用卢卡斯关于人力资本具有外部性的观点来解释养老保障制度总是有助于经济增长的观点。人的技能包括体力与脑力并会随着年龄变老而逐渐地被损耗掉，养老金制度为老年人提供生活的保障，可以诱使老年人选择早日退出劳动力市场，将工作让与年轻的劳动者，从而提高了整个社会的生产效率和总产出水平。在人力资本形成中教育是一个非常重要的源泉。教育投资越多，人力资本水平就越高;反之，人力资本积累就少。教育投资主要来源于父母，其次是政府的公共教育支出。父母对子女的教育投资决策和父母的生育决策一样都是遵循父母终身效用最大化的原则。政府用在公共教育上的支出取决于人们对教育及相关政策的支持程度，归根到底还是取决于效用最大化原则。^[1]

在人力资本形成过程中，现收现付制模式和基金制两种模式对经济增长产生的影响有很大的不同。人们的工资收入取决于该国的产出水平，现收现付制模式将老年人的退休收益与年轻人的收入水平直接联系起来，意味着在某种程度上，社会生产力水平的高低决定着养老金数量的多寡。由于子女的人力资本水平最终决定着未来产出，所以这种联系直接或间接地鼓励了社会对人力资本的投资，有利于经济的长期增长。但是现收现付制模式也容易产生“搭便车”现象，反而会阻碍人力资本积累。相反，基金制模式下，老年人所获得的养老金水平只与其年轻时的努力相关，而缺乏上述的对人力资本投资的激励机制，必然会导致低水平的人力资本增长。因此，这便是在讨论不同的养老保障制度对人力资本积累影响时，多数经济学家更加偏向于现收现付制模式的原因。

(4)以经济增长的“黄金率”来分析养老保险与经济增长的关系

费尔(E.S.Phelps)、斯旺(T.W.Swan)，以及阿莱(Allais)等增长经济学家提出的“资本积累的黄金率”认为，在封闭经济中，只要资本收益的递减保持在一定水平上，那么经济的稳定增长率与储蓄率无关，恰当的经济增长路径应当在消费和储蓄之间达到某种平衡，并不是储蓄越多越有利于经济增长，在经济稳定增长的前提下使国民消费最大化的条件是:国民消费等于国民工资总额，国民储蓄等于利润，利率等于经济的稳定增长率。研究表明，无论是现收现付制还是基金制都无法单独满足这些条件。戴蒙德(Peter Diamond)、盖尔(Gale)可以用适当的债务来实现经济“黄金率”增长。萨缪尔森等则认为，假定社会保障会产生个人储蓄的挤出效应，那么在没有公共养老保险计划的情况下，如果私人养老保险基金积累过度，可以导入现收现付计划来达到“黄金率”增长;如果经济的稳态增长而资本积累不足，那么所实行的公共养老计划就要有一个适当的资本积累。可见，在促进经济增长方面，现收现付制和基金制在功能上是互补的，没有优劣之分，而有关制度的设计与安排是否合理是关键。

二、社会保障与经济增长的关系与实践

社会保障制度是工业社会发展到一定阶段的产物，它与社会经济的发展有着密切的关系。社会经济发展对社会保障制度产生了重要影响，同时社会保障制度为经济增长提供了稳定的社会环境，促进了经济增长。社会保障制度离不开经济增长提供的物质基础，但又必须与社会经济增长相适应。这些都是毫无疑问的。100多年来，各国的社会保障实践表明，合理而适度的社会保障制度必然促进该国的经济增长，社会保障超前或滞后于社会经济的发展，必将对经济增长产生不利的影响。没有社会保障制度，社会经济不可能持续、稳定地发展;反之，没有经济的持续发展，社会保障制度也不可能顺利地运行和发展，两者之间存在着一种互动的关系。

1.经济增长对社会保障制度的作用和影响

(1)经济增长是社会保障制度产生的基础和前提条件

工业社会到来之前，社会保障只是作为一种理想，由于社会经济发展水平较低，解决社会问题主要是依靠个人自助、慈善机构的帮助。社会保障作为一种法定的制度，作为政府的社会责任和公民所享受的权利，只是近百年来的事情。当社会经济发展到一定阶段，特别是工业社会和生产社会化到来以后，由于生产方式的改变，引起了劳动方式、交往方式、分配方式以及产业结构、家庭结构等的深刻变化，同时也带来了社会的系列矛盾。依靠家庭或教会、民间慈善机构已难以解决老人、残疾人和弃婴等社会问题，传统社会救济措施显得无能为力，客观上需要建立一种与之相适应的社会保障体系或制度，于是以立法形式来建立社会保障制度的必要性就产生了。社会保障制度首先在德国产生，并随着经济发展不断地发展和完善。经济的发展为社会保障制度提供了必要的物质基础，使得社会保障制度的类型有所增多，覆盖面也不断扩大，保障津贴的水平也不断提高，政府用于社会保障制度方面的总支出随着经济的增长也不断增加。

(2)经济增长的水平决定着社会保障制度的规模和结构

虽然一国的社会保障发展水平与它的政治环境、人口结构、社会传统等多种因素密切相关，但最终还是由经济发展水平所决定。经济增长水平的高低直接关系到社会保障基金的筹集能力和政府的支付能力。社会保障基金总额占国民生产总值的比重从量上体现了一国社会保障的规模，国民生产总值绝对额大小制约着既定的社会保障制度的具体实施和效果的落实。只有社会保障的收支规模与国民经济发展水平相适应才能真正发挥出社会保障制度应有的功能和作用，否则，就会影响经济的发展。所以，社会保障的项目设置及标准应与经济增长水平相适应。发展社会保障事业，必须首先发展国民经济，增强国家财力。在经济发展水平低的情况下，国民的社会保障需求受到抑制，国家也只能选择低水平的社会保障，而无法选择高水平的保障项目，从而使社会保障制度的结构表现为低层次性和不完整性。经济增长的速度缓慢，使得社会问题尤其是失业问题始终十分严重，对民众的生活造成极大的影响，给社会保障制度带来极大的压力。

(3)经济增长的变化和发展决定了社会保障制度的改革和发展

经济增长呈现出明显的阶段性，经济的发展和递进将带来社会保障制度的变迁和重构。经济从不发达到发达的发展过程也就是社会保障逐步发育和完善的过程。社会保障制度只有适应经济发展的阶段性才能真正满足社会经济发展的要求。另外，一国经济发展的不平衡，多层次的地区经济结构或产业结构决定了社会保障也呈现出了统一体系下的多层次。只有因地制宜地制定切合实际的社会保障体系，才能使社会保障落到实处，也才能使社会保障有效运作起来。1973年以来，西方发达国家经济增长速度明显下降，失业率和财政赤字大幅度上升，出现了世界“滞胀危机”，这对开支庞大的社会保障的发展非常不利。加上长期实行的福利政策也引发了很多社会问题，各国政府对社会保障制度进行了重新评价。1979年，英国政府率先采取了经济政策，对社会保障制度实施改革和调整，随后，比利时、荷兰、法国等都不同程度地进行了改革。20世纪70年代末，在新的经济形势下，社会保障制度进入了一个新的发展阶段。

2.社会保障制度对经济增长的促进作用

(1)社会保障为经济增长提供了适宜的社会环境

历史经验证明，只有在政治局面安定和社会秩序稳定的社会环境中，市场经济才能正常地运行和发展，经济才可能持续稳定地增长。市场经济条件下优胜劣汰的激烈竞争机制必然导致企业破产、工人失业、收入差距拉大、两极分化严重等不良的社会和经济后果。竞争中的失败者或丧失劳动能力者往往陷入生活困境甚至无法生存，并激化社会矛盾，引起社会的不稳定，进而影响经济的发展。这就需要社会保障制度通过社会失业保险、社会救助等方式对社会财富进行再分配以保护竞争中的弱者，为失业者和贫困者提供缓冲空间和生活希望。另外，市场经济的自发调节机制还会带来经济的周期性波动。社会保障制度的“自动稳定器”功能，可减缓经济周期波动。社会保障降低了市场经济活动中可能给个人带来的风险，保障了社会成员的基本生活，增强了全民的社会安全感。通过社会保障的再分配，使国民收入得到调节，在一定程度上实现了社会公平，促进了社会稳定，从而为市场经济提供了良好的发展环境，促进了经济的持续稳定发展。

20世纪30年代之前，西方国家奉行“自由放任”的经济政策，30年代爆发的经济大危机，造成了剧烈的社会动荡及日益尖锐的社会经济矛盾，生产力遭到极大破坏，于是西方各国纷纷放弃“自由放任”的政策主张，转而采纳英国经济学家凯恩斯国家全面调节经济生活的有效需求不足理论，对经济进行积极干预和调节。为了缓和矛盾，实行了各种由政府主持管理的社会保障及有关福利措施，形成了一个所谓的“社会安全网”。这些措施尽管有很大的局限性，但在一定程度上，还是缓和了社会各种矛盾和冲突，稳定了时局。

(2)社会保障制度有助于激励人力资本的投资，从而促进了经济增长

社会保障制度通过国民收入再分配，保证了劳动力再生产的正常进行，一定程度上提高了劳动力质量，同时国家提供的社会补助，能促进和加强对劳动者的教育和培训，有利于提高工人的劳动技能。社会保障制度中劳动者医疗社会保险制度的加强，公共福利服务设施的改善，劳动者平均寿命和劳动年限的延长，相对增加了社会劳动力的投入总量。国家主办的免费或优惠的医疗保健，使伤病工人得以恢复和改善劳动能力。劳动者患病有医疗、失业有救助、生活有保证，就使劳动力的再生产得以顺利进行，有利于提高劳动者的素质，从而提高社会的劳动效率。对尚未丧失生产能力的失业者提供失业保险和失业救助，创造就业及就业机会训练和辅导，提高人力资源的质量。劳动力质量的改善对经济发展起着决定性作用。因此，不能将社会保障视为国家的负担，而应把它看成生产性的人力资本投资。政府的社会福利支出在相当程度上弥补了个人、家庭对劳动力培养和训练费用支出的不足，对培养和开发本国人力资本起到了积极作用。

我国在经济转轨时期，由于经济结构调整造成大量人员下岗，这就要求必须确保劳动力的自由流动和劳动力资源的有效配置，而作为社会保障制度主要内容之一的失业保险在提高劳动力资源的有效配置方面，已经并将继续起到很好的作用。失业保险的存在，极大地降低了在岗职工寻找更适合自己工作的风险，从而促进劳动力向更能显示自身价值的方向移动，降低劳动力资源浪费的同时也增加了社会生产效率;工作流动，缓解企业人才缺乏的压力，也将在一定程度上缓解目前较大的就业压力。

人力资本投资与社会保障之间存在着密切的关系，高人力资本投资必须以健全完善的社会保障为基础，只有在社会保障建设与人力资本投资相协调的情况下，才能达到人力资本效益最大化。社会保障不仅是社会经济发展的安全网，具有保障人们最基本需要的功能，还是人力资本投资的最基本形式，完善的社会保障体系可以为人力资本投资提供较好的基础环境，不仅会促进人力资本投资，而且可以留住人才，吸引人才，促进社会经济的可持续发展，但人们往往忽略了这一点。现在人们认识到了人才的重要性，因而特别重视教育投入对增大人力资本存量的作用，但只片面地增加教育投入，扩大办学规模，忽视了社会基础环境的建设，特别是社会保障体系的完善，不但不能促进经济发展，反而会带来很多负面影响。在充分考虑人力资本对文化经济发展重要性的同时，必须注重社会保障制度建设，为培养高素质的人才创造良好的制度环境和运转机制。

(3)社会保障有利于资本市场的发展，从而促进了经济增长

①社会保障基金要实现保值增值，追求稳定投资和稳定回报，必然要与资本市场相结合，并且要求资本市场必须是规范的、高效的市场，客观上需要金融机构强有力的管理和监督，以及政府部门对相应立法的加强，从而有利于加快资本市场的成熟和规范发展的进程;②社会保障与资本市场相联系，促进用于分散投资风险的金融衍生工具的创新和金融产品的创新和发展，从而有利于繁荣金融市场，优化金融资源配置。由于社会保障基金具有长期性、稳定性和规模性特征，有利于资本市场的稳定发展，调节资本市场运行机制，间接改善上市公司治理结构，并通过供求和价格机制对资本市场运行机制产生重要影响。完善上市公司法人治理结构，引导资金合理流动，实现资源有效配置，并为资本市场培育一大批稳健的机构投资者，有效地增加了资本市场资金供给，提供了长期稳定的资金来源。

(4)社会保障制度及其改革对经济增长的作用，不仅表现在对国民经济总量的作用，其更重要的意义在于改变了人们对未来的预期，提高了人们的边际消费倾向，极大地促进了国民经济增长

根据费里德曼的持久收入理论、生命周期理论和理性预期学派理论，消费者根据本期收入、预期未来的收入决定自己的消费行为;同时，人们的消费不仅要考虑本期消费，更多的还要考虑未来的消费。因此，社会保障制度的建立对人们消费行为以及消费预期的影响至关重要。一方面，单纯从消费方面来谈，社会保障具有财富替代效应，社会保障的预期效果使得用于预防的储蓄减少，一部分储蓄存款用做消费，可以提高全社会的边际消费倾向，从而达到刺激消费、拉动经济增长的目的。如美国大部分社会福利开支是以政府转移支付形式进入低收入家庭，在贫困家庭或个人较高边际消费作用下，这些转移支付的90%以上形成了社会购买力，使美国经济不断地维持了一种较高的有效需求状态。同时，制度化转移支付与累进制所得税一同构成美国经济生活中的“自动稳定器”，在宏观经济过程中起到了自发调节景气的作用。对缓和经济危机、协调社会矛盾、促进社会稳定起到了积极的作用。通过采取适度的社会保障措施，部分地抵消了因衰退造成的大量失业而引起的支付能力下降，对保障国民基本收入和一定的消费需求以及社会稳定也起到了积极作用。

(5)社会保障从本质上来说是一种收入再分配制度，是国家干预市场初次分配结果以保证社会公平的一种工具，社会保障制度的宗旨就是追求、创造和维护社会公平

无论是社会保险，还是社会援助，都是一种社会再分配的形式，通过高收入者向低收入者的转移支付，来实现社会公正和稳定的目标。社会保障再分配的一种形式同其他方式共同调节着收入和资源配置，以实现社会福利的最大化。社会保障作为再分配的强有力的手段，注重公平，通过政府的调节职能，调节差距过大的个人收入，提高低收入者的生活水平。社会保障的核心问题是解决公平与效率之间的矛盾。公平与效率是相互依赖、相互影响、相互促进的。效率是公平的物质基础，保证公平在更高水平上实现;公平是效率实现的保证和条件，必须依靠社会保障制度的安排来弥补收入分配领域的不足，从而促进效率持续地提高。

3.不适当、不完善的社会保障制度不利于经济增长

(1)社会保障制度过度发展对经济造成的消极影响

西欧社会保障制度起步早，发展快。在西方经济迅速增长的黄金年代，特别是20世纪60年代和70年代初，西欧绝大多数国家都迅速扩大了社会福利开支，其增长幅度超过了经济增长的速度。这种过度的社会保障制度与社会经济发展之间出现了不协调，造成了西方各国经济发展的诸多社会弊病。

西欧“福利国家”普遍实行高补贴、高福利、高保护政策。其中，英国是最早实现高福利和低经济效率相结合的国家，社会保障支出的增长速度远远超过国内生产总值的增长速度，成为“英国病”的根源之一。社会福利开支迅速增长和英国经济缓慢发展的极不协调，加剧了政府财政的恶化，赤字增加，形成了福利债务国，这种再分配的超前均等化没有促进劳动生产率的提高。英国社会保障支出占国内生产总值的比例1900年为0.2%，1950年增加到5.6%，1983年为增加到13.1%。1993年社会保障经费比1991年增长了23%，年递增约8%，同期英国经济根本没有增长，这种社会保障制度与社会经济发展之间的不协调因素，必然影响到英国经济的正常发展，使得英国经济在福利重压下步履艰难。这种发展状况，反过来又影响英国社会保障制度的发展，造成了一种恶性循环。随着生产力重心的转移和国际经济格局的变化，第二次世界大战后的英国已经无可挽回地走向了衰落。20世纪70年代之后，随着人口老龄化、福利自然增长和“福利替代劳动”趋势的不断发展，英国用于社会保障方面的公共开支越来越高，造成了税收过高和通货膨胀，降低了人们的工作热情，影响了经济的发展。石油危机又对其经济发展造成了沉重的打击，早已存在的产业结构老化、劳动力成本过高、劳动生产率相对偏低等弊病暴露无遗。在这种情况下，英国的社会福利费用上升，劳动力成本高昂，生产率提高较慢，对英国经济增长和国际竞争力都会产生更加直接的影响，更加重了经济的负担，使之日趋衰落的经济状况更加恶化。英国经济衰退是造成“福利国家”困境的重要原因，保障过度的“福利国家”制度推进了衰退的进程。可见，社会保障制度的发展绝对不能脱离经济增长的实际状况，二者只有保持正常的比例，社会保障制度才能发挥应有的作用。

(2)社会保障的严重滞后不利于经济的持续增长

从东亚新兴工业化国家和地区来看，东亚新兴工业化国家和地区处在经济发展的早期阶段，经济发展水平不高，解决贫困问题的根本出路在于发展经济，提高经济实力，为了能尽快摆脱困境，这些国家和地区普遍实行了“高增长、低福利”的发展战略，只有把蛋糕做得更大些，每个人才有可能分得更多些。由于其历史文化传统与西方国家明显不同，个人和家庭在社会福利中发挥着重要的作用，社会保障制度具有低税收、低福利的特点。他们依靠劳动力成本低廉的价格优势，采取出口导向型的战略，取得了经济的高速增长。这种相对低的福利制度有利于经济发展。但是，一个成功的经济成长政策应该是在促进经济增长的同时，建立一套有益于劳动力发展和保障人民生活的制度体系，工业化和经济发展水平是社会保障制度的决定性因素，当经济发展达到一定水平和程度时，就应该重视人民生活水平和社会福利的提高。忽视和有意降低社会保障水平，单纯追求经济增长率，同样也会导致社会经济不平衡。1997年，亚洲金融风暴使得东亚经济奇迹的神话破灭，成千上万的人失去了职业，依靠低水平的社会保障根本不能维持生计。失业和养老问题日趋严重，拖累了经济恢复与增长。原有的社会保障制度模式也面临着严重的危机，改革与调整势在必行。

从世界各国社会保障的实践来看，也经历了不断改革和发展，以适应经济增长的过程。战后西欧国家实行全面的福利制度，对于维持社会和平及政局的相对稳定，在为经济的恢复和发展创造了良好的社会环境中发挥了重要作用。同时，战后经济的高速增长和充分就业的实现，使得人们对未来的稳定性增长非常乐观，也为广覆盖、高保障的社会保障制度提供了现实的经济基础和条件。并且在经济运行状况良好的情况下，社会保障的支出增加和成本上升，也很容易被弥补。但是，一旦持续的经济增长结束，高水平的社会保障就失去了有利的经济基础和支持。经济衰退造成就业机会减少，失业率上升，失业救济金增加，更加大了社会保障支出的比重，一方面经济负增长，另一方面社会保障支出却更大幅度地上升。这也从客观上表明，社会保障并不是构成经济衰退的直接原因，只是当经济衰退时，过度的社会保障加重了经济负担，使得已经衰退的经济不堪重负，不利于经济复苏摆脱困境，这时必须对社会保障实行改革和调整。如果通过改革社会保障制度来提高效率，GNP的水平就会增加，在劳动、资本、自然资源等任何生产要素的供给一定的情况下，产量也会比以前增加，但这不意味着GNP的单位增长率将增加。事实上，按照新古典增长模型，这仅仅当社会保障体系对技术进步率有长远的影响时才能够发生。图9－1表明了社会保障与长期经济增长之间的关系。横轴代表时间，纵轴代表GNP，直线A是从时间0开始计划期内初始的GNP，沿着这条线的增长率是稳定的。现在假定社会保障体系的改革在某一时刻有一定的固定比率的潜在的GNP增长率。如果改革能够持续进行，出现一条平行的新的经济增长线B，高于原来的GNP水平但增长率相同。但是改革需要时间，所以在改革的初始点0会有偏移，直到GNP达到T时刻的更高的增长路径。在转移阶段内的增长率会很高，这一点不能从短期效应中剔除，因为改革的时间可能会相当长。

图9－1　社会保障与长期经济增长

三、中国的社会保障制度改革与经济增长

社会保障制度的发展与完善是我国市场经济改革与发展的内在要求，正确认识并处理好社会保障与经济增长两者之间的关系，对于完善社会保障制度和保证经济持续稳定增长都具有重要的意义。我国是发展中的传统农业大国，我国在推进经济体制改革、实施城市化发展战略的过程中，必须选择具有中国特色的、符合我国国情的社会保障模式，中国经济能否保持持续、稳定的增长，至关重要的是建立一个与我国的经济发展相适应的“全面”、“系统”、“适度”、“公平”、“有效”的社会保障制度。

1.我国社会保障制度与经济增长的动态分析

社会保障的发展是社会发展的一个重要组成部分，社会发展离不开社会保障的发展，社会保障对于经济增长具有着重要的影响。理论界研究社会保障与经济增长一般选取社会保障水平(社会保障支出/GDP×100%)与人均GDP增长率以及GDP增长率作为衡量指标来观察两者之间的关系。

(1)我国改革开放以来社会保障支出水平与趋势

改革开放以后，随着我国总体经济实力的增强和人民生活水平的提高，我国社会保障制度进入恢复、发展和改革时期，社会保障支出总体上看是随着经济的增长呈上升趋势。20世纪80年代中期，我国着手改革社会保障制度，社会保障支出逐年增加。进入90年代后，随着我国国有企业改革的逐步深化，原来以单位为主的企业保障功能逐渐弱化，社会保障体制改革刚刚起步，覆盖范围一时难以扩大，因此这一时期我国社会保障支出水平较低。1998年以来，一方面，我国加快了以养老保险、医疗保险、失业保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障等为主的社会保障体系改革的步伐，社会保障覆盖范围逐步扩大;另一方面，为了确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金按时足额发放以及城市居民最低生活保障对象“应保尽保”，各级财政加大了调整支出结构的力度，财政用于社会保障的支出大幅度增加，社会保障支出水平稳步上升。从表9－1可以看出，随着我国经济的发展，社会保障支出有逐步提高的趋势。如我国人均GDP由1980年的460元，分别提高到1990年和2004年的1634元及10561元，相应的社会保障支出也由153.9亿元分别增加到990.1亿元和9284.2亿元，相对于1990年的水平来讲，2004年社会保障支出增长了近10倍。

表9－1　社会保障支出水平(1978～2004年)

注:①资料来源:《中国统计年鉴》《劳动统计年鉴》以及国研网数据中心。
②人均GDP是按当年价格计算的。

(2)我国社会保障与经济增长的动态分析

从理论上讲，社会保障制度是经济发展的“稳定器”，社会保障制度的根本目的是为因某种原因而生活发生困难的人们提供基本生活保障，使他们安心工作，为社会创造财富。从这个意义来看，经济增长速度与社会保障支出水平应当呈“此增彼减”的关系。即当经济高速发展时，居民收入水平增长较快，社会低收入人数减少，享受社会保障的人数也会相应减少，社会保障支出水平往往下降;当经济增长速度放慢或者衰退时，居民收入水平出现停滞甚至因失去就业机会而下降，遭遇生活困难，此时享受社会保障的人数相应增多，社会保障支出往往上升。但是我国的社会保障制度建立不久，还处在不断的改革和完善之中;我国已逐渐步入老龄化社会，并且是“未富先衰”;经济处在调整转型时期，下岗失业人数增多;社会保障覆盖范围不断扩大，享受社会保障待遇的人数不断增加。在这些因素的影响下，我国社会保障支出呈现出与传统理论所描述相背离的现象，即随着经济发展不断增长的趋势，我国社会保障支出却不断增加。

表9－2　社会保障支出水平与人均GDP增长率比较(1978～2004年)

续表

注:①表中的数据来源《中国统计年鉴》，《中国劳动统计年鉴》，《中国民政统计年鉴》，国研网数据中心以及财政预算有关数字整理。
②表中人均GDP增长率按不变价格计算得来，以1978年为基期。
③表中“社会保障支出”的口径如下: 1998年以前按历年《中国劳动统计年鉴》中的“全国保险福利费用总额”(包括各单位在工资以外支付给职工的保险福利费用、支付给离退休人员个人的保险福利费用以及用于集体的保险福利费用)和《中国民政统计年鉴》中的“民政事业费”之和作为当年社会保障支出。1999～2002年社会保障支出的具体项目包括:行政事业单位离退休费、企业职工基本养老保险基金支出、基本医疗保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、国有企业下岗职工基本生活保障支出、抚恤和社会福利救济支出、扣除居民个人卫生支出以外的卫生总费用、补充全国社会保障基金支出以及企业关闭破产用于社会保障方面的支出等。

图9－2　社会保障水平与人均GDP增长率

从表9－2及图9－2可以发现，25年来，我国经济增长有四个显著的历史性起点或标志:①1978年开始的农村经济体制改革;②1984年开始的城市经济体制改革;③1992年初的邓小平南巡讲话;④2001年底我国正式加入WTO。这四个标志可以从上图的人均GDP增长率四个高峰看出。总体上看，我国社会保障水平曲线呈小波动变化的上升趋势，从图9－2来看，我国社会保障发展大致可分为初步稳固增长﹑低增长﹑高增长三个阶段。

在我国社会保障水平发展的第一个阶段，即从改革开放到90年代初，社会保障水平稳固上升，主要是因为20世纪80年代中期以后，随着我国对物价管制的逐渐放松，物价水平出现了较大幅度的上涨。为了使广大职工和离退休人员的生活水平不受物价上涨因素的影响，国家在1984～1988年先后出台了一系列物价补贴措施，如肉价补贴、粮价补贴、副食品价格补贴等，并相应提高了城镇职工生活困难补助标准。社会保障支出增长率连续5年超过20%。

在社会保障水平发展的第二个阶段，即90年代初期到90年代中期，社会保障水平虽然继续增长，但增长的速度放慢。主要是由于长期以来我国保持着高的经济发展速度，通货膨胀在这一时期比较严重，同时也因为机关事业单位和企业职工的工资水平偏低，与这一时期经济增长相比较，工资水平的上升幅度较小，由此表现出我国社会保障水平发展速度慢。

社会保障水平发展第三阶段，即从90年代中期以来。我国社会保障水平保持高速增长。1993年，我国进行了公务员工资制度改革，机关事业单位离退休人员离退休费也有了较大幅度的提高，因此，这一年社会保障支出增长率达到26.77%。1995年，国务院决定晋升机关事业单位工作人员职务工资档次，离退休人员离退休费随之上调，同年企业离退休人员基本养老金水平也按当地上年职工平均工资增长率的40%～60%予以增加。因此，当年社会保障支出增长了20.52%。1999年，国家大幅度提高了机关事业单位在职人员工资水平，同时，机关事业单位离退休人员离退休费、企业离退休人员的基本养老金以及国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障等“三条保障线”标准也相应大幅度提高。为保证调资政策的落实，中央财政增加了对中西部地区和老工业基地转移支付的数额。因此，当年社会保障支出增长率猛增至38.17%。2001年，国家再次出台机关事业单位工作人员增资措施，机关事业单位离退休人员离退休费也相应提高，同时两次提高了企业离休人员基本养老金水平，这一年社会保障支出增长率达到22.1%。^[2]

从社会保障支出增长弹性(社会保障支出增长率与GDP增长率之比)来看，除个别年份外，大部分年份社会保障支出弹性都在1之上。这一事实说明，我国自改革开放以来，社会保障水平的增长速度快于同期的经济增长速度，1998年以来，由于各方面均加大了社会保障投入力度，社会保障支出水平增长率大大高于GDP增长率。如表9－3及图9－3所示。

表9－3　社会保障支出增长弹性(1980～2004年)

续表

注:①为使数据具有可比性，GDP增长率均是按当年价格计算。
②社会保障支出增长率为社会保障支出增长率除以GDP增长率。

2.改革社会保障制度，促进我国经济增长

20世纪80年代以来，中国开始了社会保障制度的改革，主要是在国有企业中进行。通过社会保障制度的改革，原有的社会保障制度已被打破，过去由国家负责、单位包办、全面保障、层次单一、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度，被责任共担、社会化、基本保障、多层次的开放型社会保障制度所取代，能够适应市场经济与社会发展要求的、新型的社会保障制度的原则与基本框架得到了确立。总的来说，社会保障制度对推进我国经济改革、促进经济增长发挥了积极而重要的作用。

图9－3　社会保障支出增长弹性

社会保障体系有力地促进了国有企业改革。国有企业是我国市场经济的主体，因此其改革的成败对整个国民经济发展至关重要。计划经济体制下，企业集多种职能于一体，实行的是企业办社会的职工福利制度，不仅从事生产经营，还承担着职工养老、医疗、待业等繁重的职工福利保障责任。这加重了企业负担，削弱了企业在生产经营上应有的职能，在市场经济条件下，无法在公平基础上与其他企业公平竞争，压抑了企业的生产经营积极性。现代企业制度对社会保障制度有以下内在要求:①社会保障制度要能保证企业利润最大化的目标。追求保值增值是资本的本性，为了实现资本的保值增值，企业在生产经营活动中必须以利润最大化为首要目标。②社会保障制度要有助于建立企业破产机制。竞争是效率的源泉，只有竞争才能够实现资源的优化配置、经济的高效运行，而竞争必然导致企业的优胜劣汰。这就要求社会保障制度不仅要成为破产企业职工的“定心丸”和社会的“减震器”，更要能够保证和促进企业的优胜劣汰。③社会保障负担应由企业平等承担。不同类型的企业对其职工的保障费用应按统一费率上缴，以保证企业之间有一个平等的竞争环境。国有企业与外资企业、乡镇企业等相比，困难之一是退休人员多、社会负担重，明显处于不平等竞争地位。只有完善社会保障制度，使各种经济类型的企业都能回到同一条起跑线上来，才能真正增强企业的市场竞争力，使企业真正成为市场竞争的主体(李均鹏，2001)。因此，为了发挥企业应有活力，积极推进企业的改革，就必须建立健全适应社会主义市场经济发展要求的社会保障制度。社会保障制度的改革，进一步健全了市场经济制度体系，全面推动了中国企业的体制改革。

1997年下半年，我国经济生活出现了消费需求不足的局面，因此，扩大内需、促进消费、拉动经济增长成为各级政府及全社会普遍关心的问题。消费者基于年老、患病、失业、住房、子女教育等预期支出的考虑，个人收入中有很大一部分用于储蓄。这些人储蓄的增加往往是在家庭的衣、食、住、行、用、健、乐等基本消费需求尚未完全满足的情况下实现的，在一定意义上具有“强制储蓄”或“抑制消费”的性质。所以，对于这类居民而言，社会保障体系的建立与完善能够免除预期支出增大的后顾之忧，从而具有最大地刺激消费需求扩大的效应，使储蓄居民的消费预期提前，才能就现有收入水平放心消费，从而达到促进消费、拉动经济增长的目的。

社会保障制度的建立和完善促进了劳动力就业结构的调整。我国正处于社会制度转轨时期，在经济结构调整中不可避免出现失业，如果不能适当、有效地处理好失业问题，必将影响经济的发展。失业保障制度的完善，可以让失业者进行培训和学习，掌握新知识、新技术以满足经济结构调整和升级对劳动力的素质要求;医疗保险的实施使患病劳动者早日康复重返工作岗位;教育、生育、养老保障为劳动力的更新换代打下了良好的基础。针对下岗职工，我国实施了国有企业下岗职工基本生活保障制度和再就业工程，实践证明这项保障政策是有效的，它对稳定社会经济秩序、降低下岗职工再就业的难度起到了很好的作用，从而也促进了人力资源的有效流动。完善社会保障制度可以促进劳动力就业，突破所有制界限、城乡界限和地区界限，实现劳动力要素以经济发展需求为标准的合理流动，达到有效配置，为各行业、各地区、各种经济成分的共同协调发展创造有利的条件。

社会保障制度的健全和完善对一国社会和经济发展影响深远，关系到国家的长治久安和经济的稳定增长。我们不能忽视我国社会保障制度中存在的问题，这些问题的存在，对我国经济的持续稳定增长、扩大内需刺激消费、稳定和发展资本市场、激励人力资本投资、劳动力市场健康发展、城市化进程、产业结构调整升级等都会产生极其不利的影响。改革开放20多年来，我国经济有了飞跃发展，连续多年高速增长，但社会保障制度的建设却滞后于经济社会发展的要求。社会保障依存于一定的社会结构，社会结构发生变化，势必要求社会保障发生相应的变化。20世纪80年代，中国全面实行的经济改革，带来了社会经济结构的深刻变化，而社会保障制度是在1986年之后才真正开始重大变革，原有的与计划经济相适应的旧的社会保障体制开始被摒弃，我国开始进入了社会保障制度的转型时期。这一制度改革，无论从观念革新还是制度变革，都经历了十分艰难的历程，取得了巨大的成就。但是在转变的初期，从没有效率的公平至上，向公平与效率兼顾的观念转化的过程中，存在着矫枉过正和操之过急的现象，社会保障改革处于被动的地位，夸大个人责任，只单纯地为国有企业改革配套服务，造成了一些失误和不良后果。

社会保障制度是否健全代表着我们的国民能不能共享经济高增长的成果，以及共享经济社会发展成果的程度和水平。我国是一个发展中大国，人口多，经济基础薄弱，各经济区域的发展水平差异较大。因此，建立一个统一、健全、公平的社会保障制度，存在一定困难，但同时我们也要看到，连续多年的经济增长和改革开放取得的成果，使我国的国力大大增强，经济基础也日渐雄厚，一定的经济发展水平是社会保障制度进一步发展和完善的前提和条件，我国政府把发展经济作为改善民生和实现社会保障的前提条件。随着我国国民经济发展水平的提高，对社会保障的重视程度也逐步提高。对于目前社会保障制度存在的种种不完善之处，政府应该加大改革的力度，加快改革的步伐，以确保经济的持续稳定增长。

中国的经济和社会发展正处在结构转型和制度变迁之中，经济的高增长一方面为社会保障制度的建立提供了现实的经济基础和物质条件，提高了政府对社会保障的供应能力;另一方面，也带来了一系列严重的社会问题，要保持经济的可持续发展，就需要强有力的社会保障制度作保证，客观上也对社会保障产生了巨大的需求。社会保障制度改革的突出地位是与我国出现的地区差异过大、贫富差距过大、城乡发展不平衡密切相关的。改革社会保障制度是我国政府最主要的社会政策和工作目标之一。我国社会保障制度的目标，应该是建成与我国经济发展相适应的、“全面”、“系统”、“适度”、“公平”、“有效”的社会保障制度，能够覆盖全民，让所有国民公平地共享经济增长的成果。

社会保障制度的改革不仅是财富收入分配理论上的需要，也是经济发展实践的现实要求。完善有效的社会保障制度是社会收入分配机制能否有效发挥的保障和基石。正在进行改革和调整的中国社会保障制度，其目标只能是不断地强化和完善，以促进我国社会、经济的协调、同步发展。

中国实行社会主义市场经济改革以来，社会结构变得日趋复杂，社会成员对社会保障的需求亦趋向多样化、多层次化，从而需要建立起健全、完备的社会保障制度，如果缺乏社会保险，劳动者便可能生活在生存危机之中，没有社会福利亦无法满足社会成员对不断改善生活质量的需要。因此，现代社会需要的不是单项社会保障措施，而是完备的社会保障体系。社会保障采用的主要是经济援助的手段，它必须有相应的经济基础，如果有了雄厚的经济基础，社会保障的规模与水平便具备了不断提高的条件。

可以说，经济增长与社会保障之间既互相促进又互相制约，经济增长决定着社会保障的发展，也在一定程度上受社会保障发展的制约;而社会保障反过来促进或制约着经济发展。因此，要实现社会的和谐发展与繁荣稳定，不仅取决于市场经济改革的成败与国民经济的发展水平，还在很大程度上依赖于社会保障制度的建立健全。工业化国家的发展实践已表明，市场经济并非灵丹妙药，它在某些方面亦存在着许多缺陷。因此，要建立社会主义市场经济体制，就必须建立与之相适应的社会保障制度，并不断加以完善，使其适应国民经济发展的需要，促进经济发展，保障社会稳定。

综上所述，过度的社会保障无利于经济增长，建立与一国的经济发展相适应的、能够促进经济增长的社会保障制度，是社会保障制度的基本要求。就社会保障制度本身来说，其价值取向与建制理念是公平为先，社会保障制度设计的宗旨是出于公平和福利的需要，同时也对经济增长不可避免地产生影响。也就是说，社会保障一方面具有保障的功能，为满足人们基本生活需要提供物质保障;另一方面，社会保障制度已经成为现代经济体系的内在因素，作为国民经济再分配的手段对国家经济进行调节，为经济的可持续发展提供基本的保证。社会保障制度最终能否促进经济增长，取决于社会保障制度设计是否合理和是否适度，合理的社会保障制度不能只从效率的角度来评判，它是一国的政治、经济、社会、历史、文化、传统等一系列因素综合决定的制度选择。因此，不应将一国经济增长的放缓简单地归因于社会保障制度。经济增长的快与慢本身就是一个十分复杂的动态过程，受制于一系列内在因素和外在条件，遵循其自身的客观规律和轨迹。社会保障制度的演变和水平的确定，也遵循着客观因素和条件。理论与实践的分析表明，任何社会制度都是一个随着社会的发展变化不断地修正和完善的动态过程，社会保障也必须随着一国社会和经济发展所处的阶段不同而不断地进行改革和调整，以消除弊端及其对经济的负面作用，才能成为促进经济增长的推动力。社会保障与经济增长是否正相关，取决于社会保障制度设计是否合理与适度，而改革是使社会保障制度趋向合理的唯一途径和发展方向。目前中国的经济和社会发展正处在结构转型和制度变迁之中，经济的高增长一方面为社会保障制度的建立提供了现实的经济基础和物质条件;另一方面，高增长也带来了一系列严重的社会问题，要保持经济的可持续发展，就需要强有力的社会保障制度作保证，客观上也对社会保障产生了巨大的需求。中国的社会保障制度也正在进行改革和调整，其目标只能是不断地强化和完善，以促进我国社会和经济的协调与同步发展，从而为构建和谐社会创造良好的基础和条件。

【注释】

[1]别朝霞:《养老保障与经济增长文献述评》，《经济科学》，2004年第5期。

[2]蔡社文:《我国社会保障支出水平分析》，《预算管理会计月刊》，2004年第7期。