划区绘图工作的实践和思考

划区绘图工作的实践和思考_2010浙江人口普查技术业务工作文集

划区绘图工作的实践和思考

叶　敏

划区绘图是人口普查一项重要基础性工作，完整清晰的普查区域图是保证普查数据不重不漏的前提，同时，也由于该项工作技术要求高、操作难度大，而显现一定的复杂性和艰巨性。黄岩区人普办因地制宜，多措并举推进划区绘图工作，取得了一定成效，但由于缺乏经验，在具体的工作中也碰到许多的困难和问题，值得回顾和反思。

一、划区绘图工作的实践

黄岩区共有19个乡（镇、街道）、下辖570个村（居）委会，2010年公安户籍人口为59．67万人。由于受自然条件的影响，黄岩区区域经济发展很不平衡，由此导致划区绘图工作中出现不同的状况和特点：一是东部经济发达、外来人口多、建筑物密集、人员居住多；西部大多是山区或半山区，经济相对落后，其中有六个贫困乡镇，人员外出多，村庄居住分散；二是普查办划区绘图人员力量配置不平衡，东部人员力量相对薄弱，主要原因是东部经济发达，街道重点工作、征地拆迁任务繁重，而从城建、土管部门抽调绘图人员，由于身兼数职，且自身工作繁忙，人员精力难以到位；西部乡镇虽然中心工作少，但往往缺乏绘图技术人员；三是从基层组织力量上看，东部特别是主城区社区由于没有下一级基层群众组织，普查员和普查指导员直接选调困难，划区绘图工作在基层延伸困难，而中、西部则有村民小组这一级基层组织，工作容易延伸；四是从电子底图收集情况看，东城、南城、西城、北城、江口街道电子地图主要集中在台州市规划局黄岩规划处，其余乡（镇、街道）则集中在区建设局或所在乡（镇、街道）。由于种种原因，集中在市规划局的电子底图只能提供分村纸质资料，不能提供电子文稿，其余乡（镇、街道）除没有规划的部分村居，大部分都有地图电子文稿。针对这种情况，为保证普查区域的全面覆盖，达到无缝衔接的目的，区人普办打破以往人口普查手工绘制普查区域地图自下而上逐级绘制的做法，采取了电子图自上而下、上下结合的模式绘制普查区域地图。首先协调规划、建设、土管部门取得三级电子底图，即区级、乡级、村级，然后将电子底图分乡（镇、街道）、村居社区打印，下发到乡（镇、街道）和村（居）委会，要求各乡（镇、街道）普查办和村、（居）委会普查员到实地进行核对。由于下发的电子底图绘制时间早于普查标准时点，无论是建筑物，还是道路都可能有较大改变，因此对于新增建筑物，须按要求添加上去，对于已拆除的建筑物，需要去掉。这些变化，都需要在区下发的分村草图上一一进行标注。同时对于人口较多的村（居）委会，按国家标准每300人左右划分一个普查小区，在保证建筑物基本完整的情况下，划出若干个普查小区，并将已核对需修改的电子底图草图集中在乡（镇、街道）进行据实修改，将修改后的电子图分普查区、普查小区按标准模式进行打印，以达到上下级之间无缝衔接。对于部分没有电子图的村居，主要集中西部山区和一些不发达的村，则采用手工绘制图。全区共划出570个普查区、2966个普查小区，其中电子图占了一半以上，虽具体工作中有不少的困难和问题，但黄岩区划区绘图总体情况是好的。

二、划区绘图工作存在的主要困难和问题

（一）部门各自为政，协调困难重重

虽然第六次人口普查各级都成立领导小组并下设办公室用以协调各部门，但具体的工作基本上由办公室来操作。黄岩区参照市人口普查领导小组机构组建模式，当时仅把土管、建设部门纳入成员单位，而没有把规划部门纳入成员单位，但是规划部门却掌握黄岩区大部分街道电子底图，虽经区普查办多次上门协调，但市规划局黄岩规划处始终不同意提供电子文稿，只能打印纸质分村（居）委会地图，这给地图修改工作带来困难。幸亏区土管局提供主城区1∶500地籍图，才使得黄岩区主城区、东城西城有较清晰完整地籍图。

（二）专业绘图人员匮乏，电子地图推广难度大

虽然电子地图相对于手工图来讲具有准确、完整、清晰的特点，但需要懂CAD操作专业绘图人员和专业绘图电脑支撑。区人普办虽从土管、城建部门抽调了2名专业绘图人员，并配置了专业绘图电脑，专门从事电子地图的绘制，但由于人口普查划区绘图时间紧，任务重等原因，感觉人手不够，尤其是乡（镇、街道），专业绘图人员分布极不平衡，有的乡（镇、街道）虽有专业绘图人员，但多数身兼多职，如黄岩区高桥街道由秘书兼任，西城街道则由负责驻村征地拆迁的同志兼任，由于自身工作繁忙，人口普查划区绘图专业人员精力很难到位，影响进度和质量。

（三）普查工作人员整体素质不高，难以适应电子图推广的需要

电子地图准确规范，需要基层高素质的普查员去操作实现，由于黄岩区西部乡镇青壮年外出多，留在家的人员大多为妇女、小孩、老人，被选调普查员年龄偏大，且文化程度不高。他们缺乏对地图的基本知识，更无法看懂电子图。如黄岩区宁溪镇普查办采用电子图进行操作，但个别村居普查员就怎么也看不懂，非要重新进行手工绘制普查小区图，才能实施。

（四）划区绘图时间紧，难以适应高标准要求

由于采用电子图划分普查区和普查小区，需要经过自上而下打印分村图纸，然后自下而上对图纸进行逐级核实修改。在核实修改无误的基础上，底图集中在乡（镇、街道）进行修改。然后，按普查区、普查小区进行打印，这个过程比较繁琐。由于黄岩区有570个普查区、2966个普查小区，普查区、普查小区地图绘制面广量大，涉及人员多。并且因为普查员基本上是村居选聘的人员，工作时间具有不稳定性，假如按《第六次全国人口普查普查员手册》规定从2010年10月15日开始绘制，时间只有半个月肯定是来不及。我们虽然提前到2010年5月开始，但仍感觉时间紧。

（五）电子底图上下不统一，客观上造成划区绘图工作的困难

第六次全国人口普查，我省采用土管部门提供遥感影像图，该图从理论上讲，由于自上而下分级打印核对、修改，是可以做到上下之间无缝衔接，但在实际的操作过程中，省局提供的遥感影像图，不仅底图时间过早，而且图像模糊，并需有专业人员才能看懂，加上缺乏专业绘图人员，大部分县市区对遥感影像图修改操作存在困难。而且，以该影像图为底图划分普查小区，图像太模糊，也不能准确划分建筑物和道路，实际上是划不出普查小区图，只能作为参考，为此需要以城建、规划、土管部门提供地实图做为底图，进行普查小区的划分。同时为了保证这两个底图吻合，需要以省下发的遥感影像图中的乡（镇、街道）、村（居）委会边界，对规划处提供的地籍图中的乡（镇、街道）、村（居）委会边界进行修改，以达到这两种电子底图衔接一致。由于上、下电子底图的不一致，客观上也给划区绘图工作带来困难。

（六）专业绘图人员和业务人员的配合存在一定的困难

采用电子底图进行普查区和普查小区地图绘制，需要既懂电子图操作专业技术人员，同时又需要熟悉本乡（镇、街道）、本普查区情况的业务人员，部分乡镇这两者之间的统一有困难，有的乡（镇、街道），由于负责地图绘制的城建、土管人员比较年轻，刚参加工作，虽然电脑操作划区绘图比较内行，但对本辖区实际建筑物和道路的情况却不熟悉，这样就不容易准确修改。而熟悉当地情况的业务人员往往又不懂电子图绘制，两者的有机结合存在困难。

三、几点建议

划区绘图是人口普查工作的一个重要环节，也是保证整个普查工作做到“区不漏房、房不漏户、户不漏人、人不错项”的前提，对大部分乡（镇、街道）来讲，由于受软、硬环境条件的制约，大部分乡（镇、街道）反映此项工作实际上也是整个人普工作难度最大的一项工作，针对上述存在的种种问题，笔者认为，划区绘图工作实际上不是哪一个单位、哪一个部门所能做好的，实际上它也是一项系统工程，需要通盘考虑，整体运作。回过头来看，笔者认为要做好划区绘图工作，使之规范、有效运作，建议做好以下几方面工作：

（一）因地制宜，组建强有力的领导班子和办事机构是确保划区绘图工作顺利完成的组织保证

划区绘图工作需要各部门通力协作、配合支持才能开展工作。因此，区、乡（镇、街道）人普领导小组组长和办公室主任就相当关键，特别是区领导小组组长和乡（镇、街道）办公室主任，最好由常务副区长和乡（镇、街道）副书记兼任，这样便于协调规划、城建、土管、统计等部门。假如由分管工业或分管计生领导担任，要抽调城建、规划、土管部门的人员困难很大，不利于绘图工作开展。同时，要把城建、规划、土管部门全部纳入领导小组成员单位，以明确职责，落实责任到人。

（二）要自上而下，抽调好各级划区绘图专业技术人员，组建划区绘图工作组

由于第六次人口普查大部分有条件的乡（镇、街道）都采用电子图，因此，需要有一支训练有素的专业绘图人员队伍，不仅区普查办要抽调专业人员，而且乡（镇、街道）普查办也要抽调专业绘图技术人员，村一级设立辅助人员，并且这支队伍要进行专门的操作培训，统一规划，统一布置，从而从技术力量上保证划区绘图工作的顺利进行。

（三）要协调好规划、城建、土管部门，尽早取得较全面的规划地电子底图，这是确保绘图工作顺利开展的关键

由于省、市下发了遥感影像图，不仅时间较迟，而且图像模糊，基本上不能作为划分普查小区的电子底图，仅作参考。对于普查员上门登记用的普查小区图，实际上要以规划、城建、土管门部最新最近的规划地实图作为底图进行绘制，由于部门利益的存在，分管区长仅仅分管某一方面，如黄岩区管工业副区长兼任人普领导小组第一副组长，协调工作就困难。因此，需要政府“一把手”亲自协调。

（四）要加强划区绘图业务培训，做到边培训边操作

划区绘图工作培训需要分批分次进行，要有针对性。一是要认真传达贯彻好省、市关于划区绘图工作精神和工作要求，讲明划区绘图工作在整个人普工作中的作用，以提高大家对划区绘图工作重要性的认识。同时，要讲清工作要求，要求普查区、普查小区边界清楚，按每300人左右划分的普查小区，要求尽量保证建筑物完整，并且普查区、普查小区要做到全封闭等等；二是要规范、统一，制定乡（镇、街道）、普查区、普查小区样本图，要求要素齐全、标注准确、便于操作；三是要开展好划区绘图的试点。由于划区绘图技术要求高，操作难度大，仅仅口头上的培训，大家可能似懂非懂，为此需要边培训、边试点、边操作。选择条件比较复杂的普查区、普查小区进行试点，不断进行实战演练，积累经验，以点带面，全面推开。

（五）要加强专业绘图人员和业务人员的有机结合，不断提高划区绘图工作质量

由于专业绘图人员大都是从城建、土管部门抽调的，他们对自身的绘图业务熟悉，对人普业务工作不熟悉，毕竟人口普查划区绘图工作不同城建、土管部门的规划图，如人口普查小区图实际上是示意图，应以实用为主。因此，在普查区地图绘图制时，应突出普查区间、普查小区间的边界和四至说明及地图上标注，对房屋、河流、建筑物、桥梁、比例、图例等可以简化和省略。

（六）要加强对划区绘图工作的督促和检查，确保划区绘图工作的进度和质量

划区绘图工作面广量大且时间紧，各乡（镇、街道）情况复杂，并且绘图人员往往身兼数职，工作精力难以保证，因此需要上级普查办分组分片下去进行经常性督促检查，以及时发现问题，及时纠正错误。同时，区普查办也要定期对各乡（镇、街道）情况进行汇总、综合分析，查找薄弱环节，有的放矢地开展培训指导，以确保划区绘图工作的进度和质量。

台州市黄岩区人口普查办公室