技术的发展能否改变制度

二、技术的发展能否改变制度？

技术的发展能否改变制度？对于这一问题，是存在着不同认识的。比如，全钟燮就不承认技术的发展对制度会产生影响。全钟燮在谈到信息技术在政府组织中的应用时指出：“由于复杂性和过度理性化，公共组织更倾向于强调技术和信息在管理组织过程中的必要性，却更少地向民众开放，更少地回应民众的批评。”^[5]不仅如此，全钟燮甚至认为技术的应用带来了诸多消极效应，“尽管人们写作了大量文章和书籍论证管理技术的应用促进了公共部门的经济性、效率、效能和参与，但是，却没有足够的证据证明这些技术手段能否为组织民主和有效地解决问题带来持续的效应。尽管管理技术和包括因特网在内的信息技术改进了日常管理，也使得政府活动更加透明，但是，必须留心提防理性工具手段的滥用以及它对人类互动的漠视。”^[6]这也确实是个事实，由于信息技术等新的技术手段在政府中的应用，让政府获得了更大的信心，以为技术理性的增强能够应付更为复杂的问题，能够使自己屹立于更为复杂的环境中，并能够把事情做得更好。这实际上造成了政府组织管理过程中的一种新型的封闭，即拒绝向公众开放。事实上，随着技术手段专业化程度的提高，公众对政府组织管理过程的参与也确实变得越来越不可能了。这就是一种新的封闭性。而且，对于这种封闭性，从传统思路中发展出来的参与治理等构想只能流于空谈。也就是说，技术的应用不仅没有使政府中的制度发生变化，没有使政府建立起与开放性相关的制度，反而使政府变得封闭了，使其既有的制度变得僵化了。

芳汀对技术所持的是一种价值中立的判断，也就是说，把技术看作是既定制度框架下的中性存在，认为：“技术可能被用来促进合作、加强传播并扩大信息共享；同样，它也可能通过设计被强行用来促进控制及人们对规则的遵守。”^[7]在美国事实与价值二分的思维传统得以确立的语境下，芳汀的这种认识是具有客观性特征的。实际上，在哲学思考中，我们是可以把事实与价值分开来探讨的，但是，当我们的视线落到“形而下”的领域中的时候，事实与价值间的联系就是分不开的了。事实与价值之间的相互影响是必须承认的，更何况制度本身也是一个事实，是事实与价值的统一，技术与制度间的相互影响本身，就是事实与价值间的关系。我们也承认，技术更多地从属于工具理性，而制度更多地包含着价值理性。但是，这种理性归属上的判断更多地是从属于理解的需要，而不是可以作为实践的基本依据的。所以，表面看来，芳汀认为在既定的制度框架下技术可以有两种完全不同的表现和发挥两种完全不同的功能是一种客观描述，而在实际上，是经不起推敲的。在这种表面现象背后，技术与制度的相互影响也同样是一个事实。

当然，我们并不是说芳汀完全否认技术对制度的影响，只是她在认识这一问题时，表现出一种犹豫不决、吞吞吐吐的状况，有的时候，她似乎又表达了承认技术对制度有影响的意见。但是，即便她承认技术对制度会产生影响，也认为这种影响不是直接的。她说：“技术和制度之间的互利效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度相互依赖的。这种相互依赖形成了一种新型的虚拟政治。当不同的逻辑相互作用或者发生冲突，其结果往往是不可预测的。高度的不确定性部分源自技术变化的速度。它带来了出乎意料的结果或者外延性影响。这种结果或影响有时是积极的，有时是消极的。官僚决策者之间的协调、冲突和争斗构成虚拟政府的大厦，而争斗的结果则是这座大厦的外形。”^[8]在政府内部，“许多制度机构妨碍了组织的创新和效率增长，信息技术作为一种杠杆，它的影响是非常复杂的、间接的，而且受到制度安排和组织安排的严重制约。”^[9]芳汀认为，虽然信息技术的应用已经带来新的气象，但是，“对目前组织和制度所进行的更加细致的审视表明：尽管人们可以接触到因特网，但许多潜在的连接依然没有稳步发展，获得令人欣喜的效率、节省成本、整合服务以及合作解决复杂政策问题的大量机会尚未被利用。因特网经常被用来巩固原来的制度结构，而不是打开传播渠道。”^[10]这些问题的存在是正常的，它说明为了解决这些问题的自觉性变革迟早会发生。

弗雷德里克森在谈到公共行政的变革问题时提醒人们注意，不要把这种变革看作是单纯的技术问题，他要求人们把技术与变革区分开来。弗雷德里克森认为：“组织变革与公共行政中所谓的‘科学与技术’之间存在着一种密切的关系。越来越明显的是，我们不仅在技术上很先进，而且在政治和行政上也很先进。我们的问题在于，我们倾向于探讨变革的需要，就好像它主要是一种技术活动或科学活动似的。然而，事实却恰好相反。作为公共行政中永恒动态的变革主要是一种政治现象和管理现象。诚然，变革具有技术方面和科学方面的因素，但越来越明显的是，技术与变革并不是同义词。”^[11]技术可以在既有的公共行政模式中得到发展，技术的发展也会提出公共行政模式变革的要求。但是，如果把技术的发展甚至技术变革看作是公共行政模式变革的诱发因素的话，也许会显得更为准确一些。否则，如果把技术的发展和技术变革本身宣称为公共行政模式的变革，那肯定是一种夸大其词的做法。另一方面，我们也必须看到，技术的发展以及技术变革必然遇到一个无法突破的瓶颈，那就是它走到一定地步的时候，会受到既有的公共行政模式的抑制。这个时候，唯有公共行政模式的根本性变革，才能为技术的发展提供新的起点和开拓新的平台。我们这里提到公共行政模式的变革，其中，无疑是包含着制度变革的，在某种意义上，也只有制度发生了变革，才意味着公共行政模式发生了变革。

哈拉尔虽然没有思考技术与制度的互动关系，但是，他注意到技术进步引起权威变化的事实。哈拉尔的研究发现，“农业阶段的特点是实行独裁领导，因为对简单的耕种土地可以下命令，而且为了生存而奋斗的农民的原始文化养成了依赖性。在整个历史上，服从父母、封建领主和专制君主绝对权力的传统一直没有受到怀疑，甚至今天，几乎所有的农业社会还在实行独裁的统治。”“随着工业化的进展，正规的权威已经习惯于通过雇用和解雇‘经济人’来完成获得财政安全的日常具体任务。……第二次世界大战以后，流水生产线让位于白领办公室工作人员的服务性社会，他们利用各种社会技能来操纵复杂的、有组织的基础结构。”^[12]

克罗齐埃所持的是另一种意见，他认为：“信息科学要求行政管理机构的游戏具有前所未有的透明度……运用信息科学来实施的现代化管理，就是要简化过程，增加透明度，节约时间和人力，事实上，也就是让每个人都知道这些事实，并为自己的表现负责。假如人们不能创立诸种新型的关系——这些关系更为直接，更加具有宽容度——那么这一体系就难以维持下去。”^[13]事实上，20世纪后期以来，信息技术的发展和广泛应用已经改变世界，移动通讯技术、网络技术已经渗透到社会生活的每一个角落，行政管理机构所面对的已经是一个被信息技术漂洗过的世界，而且，行政管理机构自身也同样接受了信息技术的洗礼。但是，根源于传统的体制依然发挥着关键作用，治理关系尚未发生结构性的变革。而且，在现阶段，主导行政机构并拥有话语权的官员对信息技术的社会影响明显存在着认识不足的问题，或者说，他们感受到了信息技术的影响，却不愿意放弃既有的治理观念。所有这些，都造成对基于信息技术而提出的治理变革要求回应无力或回应不足的局面。

我们已经看到，虽然芳汀不承认技术的应用可以导致制度的变革，但是，她对技术的功能还是给予了较为详尽的描述。她认为，“因特网对政府产生的效果将以一种意想不到的方式展现出来，这种方式很大程度上是由组织的、政治的和制度的逻辑决定的。在很多时候，因特网没有导致制度变革，而是被用来加强现状。以信息系统为例，人们用它来提高信息处理的速度，对员工实行更加严格的监管以及制作详尽的月工作报告。与因特网出现以前相比，这种工作场景在结构上没有什么变化，只不过相同的工作过程比以前运作得更快，而员工受到了更加严密的监控。但在另外一些场合，技术被公开用作制造变革的工具。信息技术与其说是被决策者所采纳或应用，还不如说是被决策者所执行。”^[14]的确，在人类社会发展的宏观历史进程中，说技术能够发挥关键性的促进社会变革的作用是可以接受的，但是，对某个具体历史阶段以及某个具体领域的观察，则需要抛弃这种信念。在诸多微观的领域中，技术之所以受到广泛的欢迎，恰恰是因为它能够增强那些要求维护现状的人的能力。在较为微观的视域中，技术就是工具，掌握在恶棍手中所增强的是邪恶的力量，反之亦然。正是技术的工具属性，行动上的保守主义者和进步主义者都乐意于接纳它和拥护它。因而，当信息技术、因特网出现之后，虽然要求社会变革、组织变革的人与要求维护既有的社会控制和组织控制模式的人对它作出了不同的解读，但对它表示欢迎并热切地希望使用它的态度则是一致的。从实践来看，由于后者是既有的社会控制和组织控制模式的执行者，他们能够率先把信息技术、因特网等运用于增强既有的控制模式，从而增加了变革的难度。但是，在社会的复杂性和不确定性的迅速增强的条件下，守旧者——既有控制模式的护卫者——极力把一切新技术都引入进来去控制复杂性和不确定性，虽然也带来了一时的缓解，却总也赶不上社会复杂性和不确定性的增长的速度。更为致命的是，当新的技术得到应用的时候，也同时带来了更高程度的复杂性和不确定性，从而使社会变革、组织变革成为压制不下去的议题。