美国对韩国的援助政策:缘起、演进与结果[1]
董向荣
对外援助是美国外交政策中最有争议的领域之一，即便如此，援助仍然不失为美国巩固与盟友之间的关系、向第三世界国家输出意识形态的有效方式。美国对韩国的援助也是在这样的背景下进行的。长期的巨额援助，包括经济援助和军事援助，作为美国对外政策的重要载体，对战后韩国的发展轨迹产生了重要影响。
一、美国对韩援助政策的缘起
二战接近尾声时，美国在东北亚地区的战略目标是独占日本、同时又不放弃登陆朝鲜半岛。为此，五角大楼于1945年8月10日晚连夜决定:与苏联以三八线为界分区占领朝鲜半岛。这一提议很快得到了苏联的认可。但是，美国并没有放弃将整个朝鲜半岛纳入到资本主义世界体系的努力，而是希望通过由美、英、中、苏四国共同托管朝鲜半岛，依靠自身对英国和中国政府的强大影响力，在整个朝鲜半岛建立起一个亲美的政权。然而，随着美苏矛盾逐步升级，朝鲜问题陷入僵局，最终南北各自成立了政府，朝鲜半岛成为亚洲的冷战前沿阵地。
美苏在朝鲜半岛的角力，是双方在冷战背景下争夺第三世界的一个缩影。华盛顿认为，莫斯科的挑战，不仅仅是阴谋夺取政权或军事政变，还有共产主义为不发达国家所示范的那种极权主义现代化模式。因此，第三世界选择什么样的道路，对美国乃至整个资本主义世界的安全非同小可，因为“美国不可能在一个专制的世界里维持一个自由的孤岛。”[2]在马歇尔计划成功实施的乐观气氛中，美国忽视了第三世界与西欧之间的根本差别，试图通过援助来抵消苏联模式的吸引力，将对外援助主要投入到共产主义世界的周边地区，谋求在受援国维持美国所期望的、倾向于美国的政治经济稳定。这些援助包括大量的直接军事援助，即便是经济援助也带有浓厚的军事安全的色彩。基于地缘政治的因素，韩国成为美国在亚洲所选定的、对其他新独立的国家具有示范作用的援助对象。杜鲁门总统曾在国情咨文中指出，“韩国成为试验田，在这个国家已经付诸实施的民主理念和原则，正在与强加在北朝鲜人民身上的共产主义展开竞赛。韩国走向自立的、稳定的民族经济将对亚洲人民产生巨大的、不可限量的影响。”[3]李承晚对于杜鲁门的上述讲话曾经给予热烈回应，认为美国的武器和韩国的勇气以及对自由的渴望结合在一起，将凝聚成无敌的力量。[4]美韩双方都很清楚对方的利用价值。美国需要利用韩国来反共，而韩国要利用美国来维持统治、北进统一。从1945年占领朝鲜半岛南部开始到1971年，美国共向韩国提供了总额约为44亿美元[5]的无偿经济援助；无偿军事援助的时间更长，主要项目延续到1976年，总额约为52亿美元。[6]
二、援助政策的五次调整
（一）1949年:救济性援助向复苏性援助的转变
美国在战后初期为韩国提供的经济援助，是在日本投降后美军占领区内经济陷于崩溃的背景下，美国为稳定韩国政治局势、防止饥荒和动乱而进行的救济性紧急援助。从援助的名目来看，属于美国对以德国、日本、奥地利等为主要对象国的占领区救济性政府拨款（Government Appropriation for Relief in Occupied Areas，简称GARIOA）的一个组成部分。从1945到1949年，美国共向韩国提供GARIOA援助约5亿美元。其中，食品、农业用品、服装等基本消费品约占70%。所有这些都是当地民众急需的物资，对抑制通货膨胀和稳定经济起到了重要作用。
但是，单纯的救济性援助并不能解决韩国的问题。在分别建立了单独的政府后，三八线南北之间形成巨大的经济反差。为了使韩国经济摆脱困境，抵制北方共产主义的吸引力，美国开始考虑从经济复兴的角度来调整对韩援助目标。在1949年1月1日正式承认大韩民国政府之后，美国确立了新的对韩援助的目标:帮助韩国人民建立起对于独立民主国家来说至关重要的、健全的经济，重点发展包括煤炭、电力、肥料等恢复生产所必需的基础产业，并建立起现代的教育体系。主管实施机构也由原来的军方改为经济合作署（Economic Co-operation Administration，简称ECA）。ECA与韩国政府共同制定了复兴计划，以平衡韩国的国际收支，减少韩国对美国援助的依赖。经过初步的估计，这一覆盖从1950到1952财政年度的经济计划大约需要3.5亿美元的援助，其中1950财政年度大约需要1.5亿美元。
1949年6月7日，美国总统杜鲁门就1950财政年度1.5亿美元的对韩经济援助向国会提出咨文，陈述了当时韩国面临的严重的经济问题，并详细阐述了“复苏性援助”的必要性。他强调，“光有救济并不能使韩国实现自立，一旦美国中止援助，韩国经济就会不可避免地崩溃。所以，援助不应仅仅为了救济而应寻求经济复苏。在西欧的广泛而成功的经验应该被优先考虑由经济合作署在韩国继续推行。”[7]显然，杜鲁门希望通过帮助韩国实现经济自立使美国摆脱沉重的负担，这是一种“授人以渔”的美好愿望。然而，这一援助计划并没有得到国会的顺利认可。国会的共和党议员们以及院外的亲蒋人士把对韩援助计划作为攻击杜鲁门的对华政策的工具，在援助蒋介石还是援助李承晚的问题上讨价还价。1949年的下半年，国会始终没有对援助韩国的法案进行表决。只是在PL154、PL196、PL349、 PL430等法律的授权下，韩国陆续得到了6000万美元的临时拨款。[8]1950 年1月19日，美国众议院否决了政府提出的1950财政年度对韩国援助案。随后，援蒋派与援韩派继续展开博弈，经过反复的讨价还价和相互妥协，整个1950财年对韩国的援助拨款是1.4亿美元，略低于杜鲁门总统向国会提出的1.5亿美元。
从援助的效果来看，在朝鲜战争爆发前，由于大量美援的引入，韩国经济在此期间得到一定程度的恢复，所面临的最严重的问题是通货膨胀。在1949～1950财政年度的前几个月里，韩国政府的财政赤字就已经超过了全年的预算，主要支出集中在国防部和内务部，后者负担了与军队大致相当的警察队伍的费用。多数超支的钱来源于印钞厂和从韩国银行透支，流通中的货币在几年内大增。针对当时的经济形势，美国国务院责成驻韩大使穆乔（John J.Muccio）明确转告李承晚，韩国政府必须维持好金融部门的秩序。经济合作署也要求韩国政府将不必要的开支降到最低，试图维持收支平衡。但此时，美国与韩国正在朝着不同的方向努力，美国希望遏制韩国的严重通货膨胀，大力推行经济改革，避免重蹈国民党在中国大陆的覆辙；而李承晚则丝毫不关心经济，滥发货币，利用美国的援助来武装警察和军队，大喊北进统一。正是在这样的背景下，朝鲜战争爆发了。
（二）朝鲜战争的爆发与对韩援助向军事目标的倾斜
美军进驻时，朝鲜半岛没有一支统一的、强有力的军事力量，美军政厅成立后立即宣布解散原有的私设军事团体，在右翼军事团体的基础上组建新的军队。由于右翼各路军事力量之间的派系纷争，这支新的武装力量缺乏战斗力。对于这样一支军队，美国起初并没有给予足够的支持，基本目标不是要建立一支兼备强大的攻击与防卫能力的军队，而只是想建立一支守护警备线的国内防卫军。从美国给韩国军队的武器来看，主要是日本降兵的40000支来复枪以及弹药，辅之以美国5600万美元、重置价值约为1.1亿美元的援助物资。严格地讲，这些援助物资不适合军队，而更适合警察使用。从具体的军事援助数额来看，1950年3月15日，国会最终批准了1097万美元的援助，但是，军援物资和装备没有立即运往韩国。直到6月25日朝鲜战争爆发，只有少量武器配件和通信装备正在运往韩国的途中，约1000美元的物资到达韩国。如此微不足道的援助令军事顾问团捉襟见肘，如果进行全面的防卫作战只能维持15天的耗费。[9]
朝鲜战争是韩美关系历史上的重要转折。三八线南北的摩擦和小规模的军事冲突最终演变成为冷战中的第一场惨烈的热战。与战前美国把韩国列入西太平洋的军事防御圈之外不同，美国政府当即决定全面介入朝鲜战争，并为此付出了沉重的代价；而韩国则迅速提升了其在美国亚洲战略中的地位，得到了美国直接的军事保护。1953年10月1日，双方签订《相互防卫条约》（Mutual Defense Treaty），韩国与美国紧紧地捆在了一起，美国也得到了在朝鲜半岛维持军事存在的重要理由。在朝鲜战争中，美军投入了30万～40万的兵力。停战协定签署后，美军在1954～1957年间陆续撤出大部分兵力，留下5万～6万人驻守韩国，这一状况一直持续到60年代末。进入70年代，美国在1970～1971年间将驻韩兵力减少到4万人，其后在1977～1978年又有一次小规模的裁军，目前，有大约3.7万美军驻扎韩国。
朝鲜战争使美国对韩经济援助的军事目的性进一步增强。在1955年的NSC5514文件中，美国根据时局发展确定了较长时期的对韩政策，扩大了对韩国军事援助的范围和力度，确定了军事发展优先的原则，提出了西太平洋集体防务协定构想。[10]如此一来，朝鲜战争结束以后，美国对韩经济援助政策主要着眼于为支撑庞大的军队而建立经济基础，[11]以此来保证韩国资本主义的生存。
具体而言，在经济援助方面，朝鲜战争的爆发中断了美国对韩国援助政策的第一次调整，放弃了经济复苏的原定目标，迅速向韩国提供战时紧急救护援助，战争结束以后，又迅速转向经济的恢复。其间主要的援助项目包括SEC（Supplies Economic Cooperation，补给品经济协助）、CRIK （Civil Relief in Korea，韩国民间救济）、UNKRA（UN Korean Reconstruction Agency，联合国朝鲜统一复兴委员会）、PL480（Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954，农业贸易振兴与援助法）、FOA （Foreign Operations Administration，美国援外事务管理署）以及ICA（International Cooperation Administration，美国国际合作署）援助。其中，CRIK与UNKRA两项援助是以联合国的名义制定的援助计划，但主要援助物资由美国提供。根据韩国银行的统计，截止到1960年末，韩国所接受的经济援助累计达到29亿美元。[12]
随着韩国的军队被武装起来，以及几万人的美国军队在韩国的驻扎，三八线南北紧张的局势有所缓解。军事上的威胁降低以后，韩国经济上的弱点又突显出来。朝鲜稳定的政治局势和迅速的经济恢复与发展，对韩国民众产生了不小的吸引力，美国方面因此而出现了将援助的重心转向促进经济发展的呼声。随之，对韩国援助政策进入了第三次调整时期。
（三）20世纪50年代末至60年代初:无偿经济援助转向长期贷款
50年代中后期开始，美国朝野在对第三世界的外交政策上产生了重大分歧。占主导地位的观点支持以军事援助为主的援助模式，主张援助美国的盟国维持足够数量的威慑部队，负责对外经济援助的组织也改称“共同安全署”。处于弱势地位的观点认为，应该建立以经济援助为主的援助新模式，其中米利坎（Max F.Millikan）和罗斯托（W.W. Rostow）的观点非常引人注目，他们认为美国应该在促进欠发达国家的经济增长方面发挥更大的作用，以此来对抗苏联模式对第三世界的吸引力，强调经济援助是对欠发达国家政治发展施加影响的重要杠杆。根据受援国所处的发展阶段和相应的资本吸收能力，二人提出了在5年之内总额为100～120亿美元的以长期贷款为主的援助计划，援助的内容集中在资本和技术援助上。[13]这场弥漫美国朝野的争论到1956年基本上告一段落。主张长期经济发展援助的观点得到了政策上的认可。1957年设立了“政府开发贷款基金”，并逐年扩大，成立了国际开发事务署，专门负责对外发展援助。1961年肯尼迪总统上任后，美国的对外援助政策作了调整，在继续强调援助是美国保持对世界的影响和控制、避免许多国家崩溃或落入共产主义集团的手段等之外，更注重第三世界的经济发展以及援助的长期性目的，比如对美国产品的长期性的需求以及对美国行为方式的认同等方面。[14]
韩国方面，李承晚政府掌握了美援物资的处置权，各级官僚和自由党的人士利用各种便利中饱私囊，政府与企业之间结成了复杂的权钱交易关系网。政治局势上，从1958年开始，由新的国家安全法引起的危机，使原本就不平静的韩国陷入持续的社会动荡，腐败的政府丧失了对社会的控制力，但李承晚政权仍然坚持用各种手段，试图控制社会上的不满以及来自反对党的挑战。多年来，由于在反共问题上的一致，美国并没有像宣称的那样在韩国捍卫民主，而是一再放任李承晚政权的专制行为，最终导致其在1960年被以学生革命为主体的社会革命所推翻。在这个过程中，非常值得注意的是军队的立场。长期的美国化过程，使军队失去了对传统的、腐败的韩国政治的认同，有人在谋划政变，有人在关键时刻站到了政府的对立面。不管是有意还是无意，美国插下的这枝“柳”已经绿树成荫了。
随着外援政策和朝鲜半岛局势的变化，美国大幅度地调整对韩援助政策:一方面，削减无偿经济援助，代之以长期政府间贷款，同时对韩国实行一定的约束，迫使其慎重而有效地使用贷款和援助；另一方面，考虑削减韩国的现役部队，以减轻其对美援的依赖和给韩国经济造成的负担。1961年1月18日，艾森豪威尔批准了NSC6018/1文件，确定了新的对韩政策。鉴于韩国局势的发展，特别是学生革命产生的深远影响，美国在新的对韩外交文件中，更加强调一个强有力的、稳定的政府，以及发展的、自立的经济，以减少对美国军事和经济援助的依赖。[15]韩国从1962年开始接受AID（Agency for International Development，国际开发署）援助，加上继续执行的PL480援助，从1961年到1971年，对韩经济援助累计达到14亿美元。[16]这一数字与20世纪50年代相比，已经出现了明显的下降。在1971年以后，美国对韩国的经济援助与此前大规模的援助相比，已经微不足道了。
在目睹了韩国政治的混乱之后，美国在对韩政策中更强调建立稳定的强有力的政府和自立的经济。1961年5月，朴正熙通过军事政变掌握政权，尽管对美国所一贯倡导的“民主政治”产生了极大的冲击，但是，由于在强调经济发展、建立强有力的政府、惩处腐败等方面与美国新的对韩政策相一致，美国在对朴正熙的意识形态倾向进行了深入调查并确信其亲美反共之后，开始给予他积极的支持。在美国的推动下，朴正熙顶住压力，于1965年实现了韩日邦交的正常化，为韩国经济的发展开辟了新的资金来源。
（四）韩国参与越南战争与巨额军事援助
庞大的军队对于韩国的经济发展而言始终是一个很大的负担。在朝鲜半岛的局势基本稳定的情况下，美国方面也开始考虑把有限的军事力量转移到东南亚。但是美国高层就裁军的具体日程、裁减数量、是先裁减当地军队还是美国驻军还是同时裁减等等细节问题上都存在着很大的分歧。正是在无休止的争论与拖延中，主张不裁军、并充分利用韩国廉价的军事力量的观点随着越南时局的发展而占据了主导地位。军人出身的朴正熙不希望裁减韩国的军队，同时他又急切地需要发展经济。为美国出兵越南能够一箭双雕。1961年11月，朴正熙在军事政变后第一次访美时，就提出要为美国出兵越南。他的想法与美国人的要求刚好一致。美国的传统是，尽可能地减少本国兵力在战场上的人员伤亡，为此可以倾注对别的国家而言不可想象的巨大的物力和财力。在越南战争中美国正是充分利用了韩国廉价的军事力量，对付越南的游击战，以减少本国兵力的损失，避开诸如国会批准等繁琐的程序。在韩国，同样的行动所面临的压力要小得多。
结果，韩国不仅实现了不裁军的既定目标，还大幅度提高了韩国军队的现代化水平。在越南战场上，前后大约有32万韩国军人经历了实战锻炼，有效地提高了军队的战斗力，韩国军队在越南战场上的突出表现也大大提升了韩国在资本主义世界里的声望。同时，参加越南战争为韩国带来了巨额的直接经济收益。在1961～1965年间，韩国从美国获得的无偿军事援助项目（Military Assistance Program，MAP）每年约1.37亿美元，而参战的1966～1973年间，这一数字上升到1.77亿美元。[17]1955～1960年期间，美国的军事援助占韩国总军费的76.6%，1961～1968年间，由于参与越南战争的因素，美国的军事援助占韩国总军费比率提高到83.4%。因此可以说，在整个的50年代到60年代，韩国的国家安全开支基本上依赖于美国的援助。1969年以后，这一数字急速下降，1969～1977年韩国军费中美国的军事援助只占25.2%。[18]此外，在1966～1973年间，美国还专门为出兵越南的韩国提供了10多亿美元的军事援助服务基金（Military Assistance Service Funds，MASF）。
（五）对韩军售（Foreign Military Sales Program，FMS）取代无偿军事援助
韩国经济在经历了20世纪60年代的快速增长以后，逐步具备了一定的防卫负担能力。同时，美国政府开始大幅度削减对外军事援助，并削减美国在韩国的驻军。为应对尼克松关岛宣言后东亚国际局势的变化，防止美军削减后韩国可能出现的防卫能力下降，1970年韩国政府提出了为期5年、总额为15亿美元的军事现代化计划，以提高韩国军队的装备水平和自主防卫能力。这一计划得到了美国政府的认可，也成为对韩援助从无偿军事援助转向对韩军售项目的一个契机。在该项目的前期，无偿军事援助为主、军售项目为辅。到1974年，军售项目超出了无偿军事援助项目。截止到1976年，美国对韩国的无偿军事援助基本结束。韩国由受援国转变成为美国军需物资的消费国，韩美关系也从依附逐步迈向自主，尽管军售项目中有相当一部分还需要依赖美国的贷款。
特别值得一提的是，韩国曾接受美国的国际军事教育与训练项目（International Military Education and Training Program，IMET），该项目着力于将外国学生送到美国的军校和军事基地接受完全美国化的军事训练，这是一项投资最少、收益最大的项目。这项援助原来是作为MAP援助的一部分，自1976年开始，美国国务院单独授权批准该援助项目。从1961年到1979年，共有23817名韩国军人接受了该项目的培训。[19]大批的受训人员回国，不仅增强了韩国军队的战斗力，而且促进了韩国军人和美国军人之间的交流与沟通。当然，这些受训的人士当中，有不少后来身居韩国军界、政界的要职，对于美国的价值是很大的。
三、经济援助的影响
关于援助的经济效果，有研究者通过构筑经济模型来肯定美国援助的输入对韩国经济的发展产生的积极影响，[20]也有学者持完全相反的观点，认为美国的经济援助对于“清算殖民地遗制和建立自立的经济结构、形成民主的生产性经济开发主体等，产生了消极的作用，阻碍了自主的经济结构及民族资本的形成，使其整个经济体制变成为对外依赖性的经济体制。”[21]这些学者的不同观点有助于全面了解无偿经济援助的效果。但是，经济援助的实施并不是一个简单的物资或资金的导入的问题，而是美国基于在亚洲冷战前沿的政治目的对韩国政府施加压力以促进其各方面改革的一种政策工具。正因为如此，有韩国学者指出:“从严格意义上来讲，可以说，韩国从未接受过美国的经济援助。”[22]斯帕尼尔（John Spanier）也认为:“事实上，‘经济援助’的词多少有点用词不当。1950年朝鲜战争爆发以后，绝大多数的‘经济援助’是军事援助。”[23]因此，只有从政治角度进行分析才能更好地考察经济援助的影响。
李承晚政权的财政在很大程度上是依靠美国的经济援助。可以说，如果没有美国的持续援助，李承晚政权能维持多久还是个问题。李承晚的过人之处在于，他深知在美国的全球战略中，韩国只是一个处于边缘地带的棋子，一个处于战略防御圈之外的地区；而对于韩国而言，美国是其外交政策的核心，甚至可以说是全部。因此，需要缠住美国。韩国是在与世界上的其他国家和地区竞争美国的军事援助、经济援助甚至美国的注意力，因此既要琢磨美国的兴趣而投其所好，又不能乖乖地听从美国的安排，那样的话就不会有太大的讨价还价的余地。说是讹诈也好，说是外交艺术也罢，无论怎样，李承晚成功地将美国捆在了朝鲜半岛，并利用美国来实现自己的政治目的。从这个意义上来说，李承晚的确是一个“操纵的高手”，他通过夸大所面临的威胁，并以此来使美国对他的援助和注意力最大化。[24]“从成立之日起，韩国就意识到美国是它的政治、经济和军事援助的最主要的甚至是唯一的来源。无论是从地位上还是责任上，美国都被看作是一个‘老大哥’。因此，韩国最关心的就是影响美国以实现援助的最大化和对韩国事务干预的最小化。”[25]在美国的经济援助达到峰值的1957年，援助占到一般政府财政收入的52.9%，[26]其后则逐年下降。李承晚政府并没有很好地利用这些援助来发展经济，大约一半的政府支出被花费在国防事业中。
从政权的合法性来看，美国的援助是李承晚政权得以维持的重要因素。在韩国国内，李承晚政权的政治基础非常脆弱，美国支持和援助使其独裁政权的存在和延续成为可能。特别是在韩国依附于美国的情况下，外来大国的支持在很大程度上可以决定国内政治竞争和选举的结果。李承晚坚信，只要坚决反共，美国就会不遗余力地支持他，自己的统治就可以继续维持，甚至可以以反共的名义，打击异己势力。这本身也是美国外交政策的深层的矛盾所在，因为在反共与民主的两大目标之间，美国毫无疑问地把前者放在优先的位置。斯帕尼尔也不讳言:美国在第三世界“明目张胆地支持反动上层分子，他们靠美国的撑腰才得以生存，在必要时他们还要靠由美国训练和装备起来的地方警察和军队，中央情报局的贿赂及其对私人军队的补贴，以及包括暗杀和政变在内的各种‘肮脏勾当’。”[27]与激进的“左派”学者所批判的“经济帝国主义”不同，这种现象的存在，体现的是美国对于第三世界的政治企图，这种政治的利益往往比经济利益更为直接、更为重要。简单而言，美国希望第三世界即便不与自己结盟，至少也不要倒向苏联。李承晚就是美国在东亚冷战前沿选定的一个对抗共产主义的卒子。因而，在战后很长的一段时间里，尽管韩国对于美国没有任何的经济利益而言，美国还是不惜花费巨额的援助，以支撑这个具有重要的政治意义的国家。
四、军事援助的影响
军事援助对于韩国的国家安全的重要性是显而易见的。本文要强调的是，朝鲜战争与其后美国的军事援助，对韩国军队产生了不可忽视的影响，而这种影响与韩国“发展型政权”的产生之间有着密切的联系。
在1949年美军决定撤出朝鲜半岛之前，美国为韩国培养了一支约6.5万人的陆军、约四千人的海洋警备队以及4.5万人的警察队伍。在美国大部军队于1949年撤出韩国时，留下了约500名官兵组成的军事顾问团，以指导和训练韩国军队。朝鲜战争开始后，韩国军队的指挥权交给了以美国为首的联合国军。韩国的军队加速美国化。1952年第一届总统任期即将结束时，李承晚看到自己很难在支持势力薄弱的国会选举中当选，为了能够实现连任，他在战场一隅的釜山掀起以总统直选制为目的的政治风波。在这一过程中，当李承晚宣布戒严令并命令出动军队时，军部以指挥权在美军为由拒绝了其要求。军方与李承晚政权之间已经出现了明显的裂痕。显然，在前方浴血奋战的军官和士兵，对李承晚不顾国家安危、一味谋求个人权力的行为非常不满，陆军参谋总长李钟赞本人也不得不作出抉择:是忠于李承晚而破坏军队的政治中立，还是拒绝李承晚的命令葬送自己的前途？最终，李钟赞拒绝向釜山派兵。此举尽管得到了美军司令克拉克的支持，却为李钟赞本人带来了严重的后果。他在被撤职后，受到了极端忠于李承晚的人士的威胁，不得不在美国第八军驻地避难，随后又流亡美国。在朝鲜战争以后，韩国军队迅速膨胀并维持在超过60万人的水平。受到美国长期的指挥、武装、培训和影响，韩国军队与李承晚政权的传统政治之间越来越格格不入，分野已经非常明显。[28]那些与政界有密切关系的上层军官，均受到来自军队中下层军官乃至士兵的敌视。美国的援助装备和训练了一个现代化的部队，一个韩国社会中最工具理性化的、最有组织的、严谨有效的群体，为军事政变乃至发展型政权的产生奠定了基础。
关于美国的军事援助对受援国的政治局势可能产生的影响，及其与军事政变之间的关系，亨廷顿曾反驳所谓的美国军事援助是促使军队倾向于卷入政治的重要因素的说法，他认为，“接受了美国军事援助后发生军事政变的大部分国家在它们成为慷慨大方的五角大楼的受惠者之前，军事政变的频发率是一样的。”据此，亨廷顿得出结论:军事援助和军事训练本身从政治角度来看，是中性的。它们既不怂恿也不减弱军官们插手政治的意向。军人干政的原因乃是不发达国家中的一种更加广泛的社会现象的特殊表现，这种更加广泛的社会现象即指各种社会势力和制度普遍带有政治性。[29]亨廷顿从统计学的角度上得出的结论忽视了一个重要的问题，那就是在抽象出规律之前，我们必须对个别的历史过程和事实进行研究，重视每个个案的个性。以韩国的事实来看，尽管我们不能说美国的军事援助直接与韩国的军事政变有关，但毫无疑问的是，军事援助作为一种外来的因素，直接参与塑造了一个异质于传统社会的军队，使其成为一支相对独立的社会力量。而这种异质性恰恰激发了它对于传统的社会体系、政治结构的不满，以及军队的中下层军官对与政界有密切联系的上层军官的不满，这种不满在一定程度上成为政变合法性的一个重要方面，再加上政治野心和普遍政治化了的社会氛围，军事政变的发生是很顺理成章的。
特别需要指出的是，在韩国这样一个讲究出身和背景的国家，军旅生涯常常是对出身卑微阶层的年轻人、特别是农村背景的人开放的通往权力和地位的重要途径，军队也就成为选拔新的非军事领域的领导者的一个重要来源。不仅如此，军队所提供的技术和管理的训练，常常可以被转移至道路、通信系统等民用建设，甚至是社区卫生体系的建立。另外，军队也为农民出身的人提供了工业化所需要的素质。[30]因此，韩国的军队在城乡之间、在上层和下层民众之间搭起了一座桥梁，为年轻的、野心勃勃的、具有领导才能的人，提供了参与政治的基本训练。在军队的关系网也为参与政治提供了血缘关系、地缘关系之外的最重要的关系网。当然，军人手中的枪也无疑会加重他们在政治舞台上的分量。
在韩国经济发展的关键时期，官僚大多有军队背景（包括日本殖民时期），他们在军队所接受的技术和管理训练，对于政府管理和指导经济发展同样有效。1961～1963年的军人政权时期，朴正熙倚重的绝大多数官僚来源于军队。即便是在1963年实现了从军政府向民选政权的过渡，朴正熙政权仍然保留着强烈的军人政权的色彩。大量的李承晚和张勉政权时期的文官被清除出政界，大批具有军人背景的人士被任命。在1963年12月新成立的政府中，95个内阁位置中的40个被有军事背景的人占据，在外交领域，59个大使中有32人是退役军官。在国会中，军事背景的人也是一支不可忽视的力量，在第六届国会（1963～1967年）的174个席位中，36席是退役军官。在企业界也是如此。1969年初，42个主要的大型公营企业中的33个，是由以前的军官主管或曾经由军官来经营。同时，朴正熙时期的国家政策的推行也带有很强的军事命令的色彩，决策机制高度集中化，下级官员像执行命令一样贯彻经济发展计划。由此可见，朴正熙的“发展型政权”，在很大程度上是一部强大的军事机器，严格地执行着发展经济的命令。与李承晚所主张的“先统一、后建设、不统一、不建设”不同的是，朴正熙强调，要“先建设、后统一”，要在与朝鲜的经济竞争中取得胜利。在这样的体制下，所谓的民主被认为是不符合韩国国情而需要给经济发展让路。如同李承晚时期，民主处于反共的从属地位一样，在朴正熙时期，民主再次处于次要的地位，不过这一次的名义是经济发展优先。经过近十年的发展，到1969年底，韩国的一些主要经济指标开始超过朝鲜。
概括而言，战后美国对韩援助的政治理念是维护资本主义在韩国的生存，与社会主义发展模式相竞争。因此，对美援的认识，不能单从当时的直接经济与社会效果出发，而应结合韩国以后的发展道路与趋势。大量美援的输入，对于稳定韩国经济、抑制通货膨胀、在固定资产特别是基础设施的投资等方面起到了重要作用。但是，由于缺乏有效的管理机制，李承晚政权滥用了援助的控制权，从而在处理美援时与企业界结成了纷繁复杂的关系网，导致政府与大企业勾结以及腐败之风盛行。在韩国，美国以经济援助为载体和杠杆的干预，只是起到了勉强维护资本主义制度的作用，并没有达到改造传统政治的目的。但是，它却以军事援助的途径，在传统政权的体制外创造了一个现代化的、高效率的强大社会力量即韩国军队，韩国军队迅速地实现了“美国化”，从而为朴正熙“发展型政权”的形成埋下了伏笔，对以后韩国的发展产生了深远的影响。
（原载于《世界历史》2004年第6期）
【注释】
[1]本研究曾接受韩国国际交流财团和中国社会科学院亚洲研究中心的资助，特此致谢！
[2]米尔顿·弗里德曼:《外国经济援助:方式与目标》（Milton Friedman, Foreign Economic Aid: Means and Objectives），《耶鲁评论》（The Yale Review），1958年夏季号，第500～516页。
[3]韩国外交通商部:《韩美外交文件集》（Documents on the Korea-United States Relations:1943-1965），第35页。
[4]韩国《自由新闻》（『自由新闻』），1949年7月28日。
[5]安永美（音译）:《外援的政治经济学》（Yeonmi Ahn，The Political Economy of Foreign Aid），耶鲁大学1992年博士论文，第373页。
[6]汉城新闻社编著:《驻韩美军30年》（
新闻社，『驻韩美军30年』），杏林出版社1979年版，第573页；尹钟浩（音译）:《韩美军事关系的政治学》（Jong Ho Yoon:Politics of U.S.Korean Military Relations，1961-1979），利斯大学（Rice University）博士论文1989年，第196页。根据上述文献，1950～1960年间，美国对韩国的军事援助约为15亿美元，1961～1976年间的无偿军事援助约为37亿美元，累计约为52亿美元。由于1950年前美国对韩国的军事援助很少，故本文没有将其考虑在内。
[7]韩国外交通商部:《韩美外交文件集》（1943-1965），第34页。
[8]韩国外交通商部:《韩美外交文件集》（1943-1965），第37～38页。
[9]汉城新闻社编著:《驻韩美军30年》，第122～124页。
[10]美国国务院:《美国外交文件集（1955～1957）》（Department of the State:Foreign Relations of the United States，FRUS），第23卷（韩国），第43～47页。
[11]美国国务院:《美国外交文件集，（1952～1954）》，第15卷，第1245～1263页。
[12]洪性囿:《韩国经济的资本蓄积过程》（洪性囿，『韩国经济
资本蓄积过程』），博英社1962年版，第278页。
[13]F.米利坎和罗斯托:《建议》（Max F.Millikan and W.W. Rostow，A Proposal:Key to an Effective Foreign Policy），哈柏兄弟出版公司1957年版，第9～23页。罗斯托在《经济增长的阶段》一书中，也强调他的一贯坚持的观点:在经济起飞前的15年左右的时间里，经济援助对于发展中国家是非常重要的。随后，罗斯托担任美国总统国家安全事务副助理，在美国的对韩政策（特别是在“5·16”政变发生以后）制定中发挥了重要作用。
[14]《纽约时报》（The New York Times），1963年9月18日。
[15]美国国务院:《美国外交文件集，（1958-1960）》，第18卷（韩国），第700页。
[16]安永美:《外援的政治经济学》，第373页。
[17]尹钟浩:《韩美军事关系的政治学》，第228页。
[18]具永禄等编:《韩国与美国》，博英社1983年版，第198页。
[19]尹钟浩:《韩美军事关系的政治学》，第202～203页。
[20]崔天模:《美国援助与韩国和中国台湾的经济成长》，北京大学博士论文1997年。
[21]姜万吉著:陈文寿等译:《韩国现代史》，社会科学文献出版社1997年版，第296～297页。
[22]洪性囿:《韩国经济的资本蓄积过程》，第330页。
[23]J.斯帕尼尔和胡克:《第二次世界大战后美国的外交政策》（John Spanier and Steven W.Hook:American Foreign Policy sinceWorld War II）第14版，华盛顿CQ出版公司1998年版，第124页。
[24]史蒂芬·金:《操纵的高手》（Stephen Jin-Woo Kim，Master of Manipulation），韩国汉城延世大学出版社2001年版。
[25]S.麦克唐纳:《美韩关系:从光复到独立》（Donald Stone Macdonald:U.S.-Korean Relations from Liberation to Self-Reliance），西方视点出版公司1992年版，第111页。
[26]洪性囿:《韩国经济和美国援助》，第145页。
[27]J.斯帕尼尔:《第二次世界大战后美国的外交政策》，第179～181页。
[28]韩国姜万吉教授将军队称为“亲美集团”。姜万吉著，陈文寿等译:《韩国现代史》，社会科学文献出版社1997年版，第216页。笔者认为，韩国军队的倾向比较复杂，一方面，由于接受了美国的训练和影响，特别是在朝鲜战争中与美国士兵共同作战，韩国军人认同美国军队的先进技术、管理方式和价值理念，可以说，军队是韩国最先被“美国化”的群体，这也是军人工具理性的表现。而另一方面，由于军人负有保卫国家的神圣使命，军人群体的民族主义往往最为强烈，要求独立的、自主的国防的声音也更为高涨，近些年来军方明显的反美情绪就充分说明了这一问题。所以，单单因为韩国军队的“美国化”就说其“亲美”，似乎并不恰当。
[29]塞缪尔·亨廷顿著，王冠华等译:《变化社会中的政治秩序》，三联书店1996年版，第175～ 177页。
[30]参考米利坎和罗斯托:《建议》，第30页。
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