战后日本公务员制度的形成
田 桓
所谓公务员制度，就是人事行政制度，亦称官吏制度或文官制度。战后日本以《国家公务员法》的制定和实施为开端，把官吏制度改称为公务员制度。公务员制度本来是伴随着资本主义制度的形成而产生的人事行政制度，但日本在第二次世界大战结束前，官吏只能为天皇效命，不可能称为“公务员”。经过战后改革，“为全体国民服务”的公务员制度才用法律的形式固定下来。本文拟通过论述战后日本公务员制度的形成过程，探讨官吏制度的变迁。
一
日本是一个后起的资本主义国家，明治维新运动开始后，掀起了资本主义产业革命，建立了君主立宪政体，开始了近代化的过程。但是，在这一社会形态发生转化的过程中，仍然保留着许多以往的封建主义因素。资产阶级虽然登上政治舞台，议会民主主义已经兴起，但却受到旧势力的压抑，后来又很快走上了军国主义道路，使日本变成了“一个带军事封建性的帝国主义”国家。[1]代表地主资产阶级的天皇依靠中央和地方政府的大小官僚统治日本人民，这些大小官僚都被视为对天皇“忠顺勤勉”的臣仆，他们是构成官僚制的基本成员，官僚制成为这个国家的一种政治体制。
战前的日本官僚制同西方国家的官僚制比较起来，有某些共同之处，但也有其独自的特点:
1.以官僚制为特征的统治机构内部蕴藏着不断分裂的因素。推动明治维新运动的是萨摩、长州等西南地区各藩的下级藩士。他们在明治政府中以功臣自居，遂使官僚制统治集团内部存在山头主义、宗派主义势力。
2.在官僚制内部，残留着封建身份等级制。明治以后的官僚制，虽给一般国民提供了经过考试晋升为各级官吏的机会，但却保留了以往的爵位制度，使之形成了高级官僚和低级官僚之间较为严格的身份等级制。
3.官民之间存在严重的官尊民卑思想观念。明治政府的低级行政官吏，大多是幕府时代的下级武士。[2]他们仍然保留着以往高居民众之上、作威作福的恶习。因此，明治维新以后官民对立的局面长期存在，旧的阶级矛盾仍然十分尖锐。
以上三个特点的存在，常常使统治集团内部和统治者与被统治者之间的矛盾不断加剧。这就迫使上层统治者根据政治形势的需要，进行人事行政制度的改革，以便更有效地发挥官吏的统治作用。同时，下层民众反对官吏的专横，渴望获得更多的民主自由，也要求改变这种落后的封建式的官吏制度。然而，这种改革的要求，却被军国主义势力利用了。
早在20世纪30年代初期，随着日本军国主义势力的不断膨胀，日本开始向战时体制转变，所谓“改造国家”的呼声在军部内极为盛行。1931年，日本关东军发动侵略中国东北的“九·一八”事变后，在日本国内，1932年发生了青年军人刺杀犬养毅首相的“五·一五”事件，1936年又发生了皇道派青年军官刺杀首相和元老重臣的“二·二六”事件。在军部的压力下，广田内阁提出了作为国策之一的行政机构改革问题，并在军队内部首先进行官制改革，恢复了军部大臣的现役武官制，[3]加速了军人干预行政的步伐。这是日本走向法西斯军国主义道路的一个重要步骤。但这时的行政官吏制度改革只是为建立战时人事行政体制，适应侵略战争的需要而进行的。
为了建立有效的行政体制，需要创设一个国策综合机关，统一管理和平衡各省、厅之间，以及中央和地方的人事行政事务。1936年11月，陆、海军共同发表了《政治行政机构改革纲要》（以下简称《纲要》），在此基础上，广田内阁于1937年1月提出了设立“内阁人事局”的方案。另外，还提出了设立“总务厅人事局”、内阁人事委员会”等一系列人事改革方案。军部横加干涉包括官吏制度在内的行政事务，表明这时的军国主义势力已经全面左右日本政局，建立军国主义的官吏制度，已成为当时的政治需要。
第二次近卫内阁期间，为了推进所谓新体制运动，官办的国民统一组织——大政翼赞会建立起来了。该组织成立两个月后，即1941年1月就提出《关于官吏制度改革的意见缀》。这是一个对官吏制度进行全面调查的提纲。大政翼赞会就此提纲的内容向35名对官吏制度有研究的学者、评论家，以及政界名人进行了调查，结果大多数支持改革，对其中扩大选考官吏、废除身分保障制、变更官名官职、改革考试制度、设置内阁人事厅等，都表示积极支持。大政翼赞会基于这次调查，又提出了《官界新体制确立纲要》，它的具体改革方针是:加强官吏的责任感，提高工作效率，克服本位主义，确立官民协力体制，以便在所谓的“兴亚行政”机构中，充分发挥官吏的作用。
除了大政翼赞会外，还有其他民间团体也对官吏制度提出了改革要求。例如，日本商工会议所提出了《关于行政机构改革的意见——官界新体制确立纲要》。与政府、军部有密切联系的民间团体——国策研究会也提出了《行政新体制纲要试行方案》，其中心内容是，在广泛选拔人才充当官吏时，采取下述措施:官吏的任用和调动应取因材适用的原则；建立赏罚严明的监察制度，加强初任官吏的训练和既任官吏的再训练；加强官民之间、内地和外地之间、中央和地方之间的人事交流；优待有特殊技能者；改善低级官吏的待遇等。该《试行方案》与其他民间团体提出的官吏制度改革方案内容大同小异，而且其改革要求也大体一致。其核心内容是:强调了设置内阁人事厅之类的机构的必要性，提出了制度性、技术性的改革措施，以达到整顿官纪，鼓舞干劲、改变官吏工作作风的目的。从这一时期的情况看，人事行政改革是作为建立战时体制的一个组成部分，是围绕日本对外侵略战争的需要进行的。在日本法西斯军国主义横行时期，强调总体战体制，要加强战时的权力集中，战时行政也要求各级官吏有专业能力和技术特长，以便能够完成战时急剧增加的行政事务工作量。因此，战前的人事行政改革是与战争相联系的，是在紧急状况下出现的改革。战争结束后转入和平时期，官吏制度要适应和平时期的需要。可以说，日本战前的官制改革方案只能是一些临时的设想。真正深刻的改革，只有在战后新的历史条件下才能实行。
二
（一）战后日本官吏制度改革的背景
第二次世界大战结束后，处于美军占领下的日本，在人民民主运动的推动和在美军占领当局的督促下，实行了大规模的社会改革。这种改革是在不改变资本主义制度的前提下，由掌权的资产阶级进行的，其性质属于资产阶级民主改革。改革的结果瓦解了军国主义势力，消灭了战前的种种封建主义残余，废除了天皇专制主义政体，建立了资产阶级的议会民主主义政体，使日本成为资产阶级议会民主制国家。同时，作为日本国家政治体制重要组成部分的人事行政制度，也发生了相应的变化。从而使战前带有浓厚封建主义色彩的近代官吏制度转为现代西方民主主义形式的公务员制度。
战后初期，日本进行了“非军事化”和“民主化”改革。根据反法西斯联盟各国政府和各国人民的愿望，为了彻底摧毁日本法西斯军国主义势力，驻日美军当局逮捕了一百多名发动侵略战争的战犯，经东京远东国际法庭的审判，对东条英机等七名战犯处以绞刑。紧接着美国占领当局又于1946年初发布了“政治整肃”指令，在取缔所有支持军国主义发动侵略战争的政党和团体的同时，开除了这些政党、团体领导人的现任公职，对从中央到地方的政府官员进行了“政治整肃”。根据《开除公职令》的规定和“公职审查委员会”的审理，到1948年5月为止共有20.4万多人受到审查，19.3万多公职人员被开除。[4]其结果使日本政界、官界和财界的人事出现了大幅度的更迭，整个上层社会集团的思想面貌发生了新的变化。这种社会背景必然要导致战后日本官吏制度的改革，原因在于:
1.战前官吏制度改革的种种设想方案的形成，既有军国主义天皇政府内部的原因，也有来自社会上各方面对改革行政机构和人事制度的迫切要求。随着侵略战争的失败和军国主义势力的垮台，按战时体制设想改革的人事行政制度已经失去了意义。但是，来自民间社会各阶层的强烈要求，成为推动战后官吏制度改革的强大动力，从而使战时军国主义体制下无法实现的官吏制度改革，能够付诸实现，获得成功。
2.从美军占领当局来说，要消除官吏当中对美国的敌对势力和敌对情绪，不可能原封不动地保留以往军国体制下的行政官僚制度。美国对日本的占领是采取“间接统治方式”，即美军占领当局在上面发号施令，让日本政府出面进行统治。从这一占领方针出发，美国需要在日本建立起与这一方针相适应的行政机构和官吏体制，以便能够有效地贯彻执行美国对日本的占领政策。行政官吏体制直接关系到占领政策的成败。所以，美军占领当局重视日本的官吏制度改革是理所当然的。正如在占领军司令部中担任公务员事务工作的青年军官埃斯曼说:“占领军的民主化政策，怎样才能被正确的认识，那要看付诸实施的日本政府官员了。如果他们仍然是反动的官僚，且不说占领期间，随着占领结束的同时，他们也许就会把改革一风吹了。”[5]
3.从战后日本政府方面来看，也有进行官吏制度改革的要求。战后初期，日本政府的领导人虽然多数是战前的政界人物，资产阶级保守势力仍占优势，但是在战后，随着政党活动的恢复，革新势力已经开始登上政治舞台，有时在议会和政府中，也偶尔发挥过重要作用。本文所论及的《国家公务员法》，就是在社会党委员长片山哲执政期间制定的。可见，左翼政党对官吏制度改革是持积极态度的。即使保守党方面也认为，旧的官吏体制如不加以改革，就不能适应战后新形势的需要。
4.战后随着日本军国主义法西斯体制的解体和战后和平宪法的制定与实施，作为行政体制重要组成部分的官吏制度的改革也是不可避免的，而且随着政体的变迁，也必将给官吏制度的改革带来决定性的影响。
上述种种原因表明，战后日本人事制度的改革是大势所趋，是战后初期日本形势发展的结果。虽然社会各阶层对人事制度改革的目的各不相同，但要求改革这一大前提是一致的，这就为后来的改革奠定了基础。
（二）战后日本自行改革官吏制度
战后初期，由于美军占领当局忙于处理占领统治的大政方针，无暇顾及日本官吏制度的改革。在这种情况下，日本政府自行提出了官吏制度改革的方案。它是战前种种改革设想的继续。首先由内阁法制局提出了准备进行官吏制度改革的讨论问答。接着，币原内阁于1945年11月13日发表了《关于修改官吏制度的决定》，其主要内容是:统一官名；官阶同职务分离；废除高等官与判任官[6]的差别，简化官吏等级；统一薪金制度；防止官吏的频繁更迭；改善高等官的考试制度；建立官吏进修、奖惩、监察制度等。[7]
币原内阁为了贯彻上述内阁会议决定，通过下述一系列“勅令”形式加以推行。如《各省厅职员通则》规定，除次官、参事官、秘书官以外，官吏的种类原则上分成事务官、技官、教官三种；《官职任用定级令》规定，除亲任官[8]以外的官吏分成一、二、三级，代替以往的官吏身份等级；《官吏俸给令》规定，把各级官吏的薪俸，用薪俸表的形式统一起来，把原来的勅任官、奏任官[9]的年薪制改为月薪制。此外，《高等考试令》经过大幅度修改，考试科目和方法有了很大变化。上述“勅令”均于1946 年4月1日公布实施。
这次官吏制度的改革，废除了战前的勅任官、奏任官和判任官等官名，改用一级、二级、三级官名。但整个看来，它与战时大政翼赞会提出的《官界新体制确立纲要》的宗旨和内容有很多共同之处。这既反映了战后初期日本政府所实行的方针政策同战前和战时比较起来，存在明显的连续性，也反映了它在官吏制度改革方面，只打算在不改变战前官吏制度基本格局的前提下，实行局部的修补。例如，官吏的名称、等级变了，但官吏的任用资格和任用手续都是沿袭原来的规定。由于这些改革内容事先未同美军占领当局进行磋商，特别是这次改革是在新宪法制定前进行的，局限于明治宪法的框框之内，所以，只能是表面的、形式的、非本质的改革。
随着美军占领政策的推行，官吏制度的改革工作也逐步开展起来。1946年10月29日，第一次吉田内阁时期建立的“临时法制调查会”第一次会议提出了《官吏法案纲要》。其内容有九项:①官吏的区别；②任用和晋级资格；③高等考试及普通考试；④任用和晋级手续；⑤身份；⑥服务；⑦薪俸；⑧惩戒；⑨考核制度和进修制度。[10]《纲要》内容同上述内阁的阁议《决定》有若干变化，主要是对官吏服务纪律的要求有明显改变。战前的纪律要求官吏“对天皇陛下及天皇陛下的政府忠顺勤勉”，而这次《纲要》则要求官吏成为“全体国民的服务者”。尽管在社会生活中，资产阶级政府的官吏不可能成为全体国民的服务者，但这种口号的变化，反映了时代潮流的变迁。提出这种新的《纲要》正是在公布和实施战后新宪法时期，它同新宪法第15条“公务员的选举和罢免是国民固有的权利”的原则基本一致。随着新宪法的实施，原来以“勅令”形式颁布的《官使任用定级令》等也分别以法律形式固定下来。
战后初期，官吏制度经过由法制局到临时法制调查会两个阶段的改革，只是初步的，为尔后的深刻改革作了些准备。当美国占领当局插手以后，日本官吏制度才出现深刻变革。
（三）美国推动日本改革官吏制度
虽然美军占领当局起初对日本官吏制度的改革缺乏组织准备，但对这一改革是非常重视的。占领军总部民政局在1945年11月曾对日本官吏制度进行过比较详细的调查。在民政局提出的《日本的政治改组》报告中，充分研究了日本的政府机构和官吏制度，从而得出了必须进行根本改革的结论。
1946年1月30日，在占领军总部行政科担任人事行政工作的青年军官M.埃斯曼向占领军总部民政局长惠特尼提出了关于《日本公务员制度的改革》备忘录。其主要内容是:①在日本封建专制主义的全部支柱中，只有官僚制完整无缺地被保存下来，改革官僚制的确是重建日本未来的决定性因素。②迄今为止，没有改革官僚制的征兆。最高司令部如不施加压力和指导，现在的政府既不愿意也不可能进行改革。③现代的民主政府要求民主的、高效率的行政，而当今的日本官僚制不具有管理现代民主社会的能力。④日本公务员制度如不彻底实现民主化与现代化，就难以实现占领的各项目的。⑤公务员制度的改革必须是民政局积极关心，优先考虑事情。[11]
美军占领当局很重视埃斯曼的报告。同时由于日本政府受到了政府机关职员工会要求提高工资的压力，财政上出现了很大困难，大藏省因此向占领当局提出了要求帮助解决政府机关职员工资纠纷等问题。美方便借此机会向日本派遣一个有权威的“合众国对日人事行政顾问团”，来推动日本政府进行全面的官吏制度改革。这时的日本政府迫于政府机关工会运动的压力，只好同意美国占领当局的改革方针。为此，1946年10月28日成立了行政调查部，与美军占领当局一起进行深入的调查研究，以便制定适当的改革方案。实际上这是为引进美国公务员制度作准备。
1946年11月30日，以美国著名人事行政专家布劳恩·胡佛为团长的美国人事行政顾问团到达日本。为了双方工作上的协调，顾问团成员同日本行政调查部的成员混合编组，成立四个委员会。第一委员会又称一般委员会，由双方负责人组成，全面负责改革事宜。其他三个特别委员会，分别对职级、工资、录用、进修以及其他人事行政等工作进行调查研究。1947年3月，委员会对大藏、内务、农林、递信、运输各省的3400名官吏的职务情况作了调查，其目的是为了弄清当时日本各类官吏现行的职务级别、工资和职务之间的关系，以及职务分类的效果。调查结果，胡佛认为，日本的官吏制度缺少现代化的民主要素。特别是官员的考试、录用、薪俸、级别、勤务评定、疗养、退职等各种制度极不完备，封建性旧官僚制仍然根深蒂固。为了彻底打破这种旧的官僚体制，必须制定国家公务员法，把旧式的、腐朽的、落后的各类官吏从其岗位上撤下来，换上新的具有民主主义精神的国家公务员。
1947年4月24日胡佛顾问团向美国占领军总司令麦克阿瑟提出了调查报告。其中列举了日本官吏制度的十五条弊端:职员过剩；缺乏纪律；官吏缺乏作为公务员的精神和态度；工资制度不合理；缺乏公平待遇；录用和晋升制度有缺欠；退职金制度不合理；缺少公务伤亡救济措施；进修制度不充分；公务上的安全保险措施不完备，不重视保健计划；缺少娱乐休养计划；勤务评定方法不完备；缺乏人尽其才的方针政策；缺少官吏制度的计划统一性。[12]这是给日本当时的官吏制度提出一个较为详细、全面的“诊断书”。它断定日本官吏制度是个“重病患者”，不动大手术，难以治愈。医治个“重病患者”的首要处方是制定公务员法和建立人事院，使现代公务员制度法制化，全面废除以往的旧官吏制度。
顾问团根据调查结果，向麦克阿瑟和日本政府提出了关于日本官吏制度改革方案的报告。其中特别强调设置人事院和规定官职的标准，提出了按资格任用官吏的原则；根据职务发给薪俸；提高工作效率；实行公平待遇；维护公共利益；忠于职守；提供退休工资等。这些改革的基本内容为公务员法的制定奠定了基础，而于同年5月3日生效的《日本国宪法》，则为新的日本公务员制度的建立提供了法律根据。6月初，在占领军总司令部民政局内，设立了公务员制度科，具体负责制定公务员法，并着手官吏制度改革的具体工作。这时的日本政府也采取了相应的配合姿态，从而使这项工作得以开展起来。
（四）《国家公务员法》的制定
胡佛顾问团在经过一系列调查研究的基础上，拟定了《国家公务员法律》草案，于1947年6月11日将该草案提交给刚成立不久的片山哲内阁，并促使其不加修改地予以通过。该草案的主要内容是:①目的是为了保证公务员制度的民主和有效的工作，以及确立国家公务员制度的标准。②国家公务员除极少数处于决策地位者外，包括一切从国库中领取工资者。③取民主国家现代人事委员会之长，确立全国性的人事行政机关，并确定其组织、职务、权限等。④规定公务员下列几项标准:一切职员均按能力任命和晋升，一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门；为尽快审查现有官吏的适应能力而进行考试；为提高工作效率应对职员确定考试、进修、保健、安全、休养、福利等计划，以及勤务成绩的评定；为使职员待遇公平应设惩戒和冤案处理的审查和公伤事故的补偿制度；一切职员要为社会公共利益服务，不为一党一派服务，不许对代表公共利益的政府有争议行为；公职人员应同企业分离；不许职员对宪法和政府主张用暴力颠覆；职员的一切工作时间都要用于完成工作任务；对常年忠于职守的退职官员要给予荣誉和年金。⑤违反该法律者要处以刑罚。[13]
顾问团的这个法律草案提出了制定公务员法的目的宗旨，国家公务员的范围，建立全国性人事行政机关的必要性及其组织、权限，规定国家公务员制度的标准及法律地位。该法律草案是以美国公务员制度为蓝图，对日本当时的官吏制度进行全面修改，促进日本官吏制度现代化。由美国顾问团给日本起草的这项法案，恰好是在《日本国宪法》正式实施后一个多月提出的，自然符合宪法的规定，即具有所谓“合宪性”的特点。此外，尚有两个突出的内容:一是强调中央人事行政机构的独立性，即强调预算独立；对国会有劝告权；不需内阁承认的规则制定权；终审性准司法权。这些特权的规定，表明中央人事机关对现代民主主义国家的立法、行政、司法三大权力机关都有相对独立性，标榜现代国家人事行政管理上的“科学性”。另外一个是限制和禁止公职人员的团体交涉权、罢工权和政治性活动。这是为了稳定政局，防止动乱，保证国家机器在政局动荡的情况下也能正常运转，以利于资产阶级的统治。这也有利于美国当时在日本推行占领政策。
胡佛在向日本政府提交上述草案的同时，同片山哲总理大臣直接谈论了制定国家公务员法时，应该考虑的五项原则:①对日本未来发展要有充分准备；②要符合宪法第七十三条及其他条款的规定；③标准要简要明暸；④要考虑日本的特殊性；⑤要能立即实行。[14]同时，胡佛敦促日本政府要按上述草案内容尽快制定和实施国家公务员法。由于该草案是美国顾问团单方面草拟的，突然交给日本政府，并要求立即照办，甚至不能修改，这使日方难于接受。因此，日本政府不顾美方的压力，在征求了各省、厅的意见后，写成了《对国家公务员法案的意见》备忘录。据此，片山内阁总理大臣向胡佛提交了日本政府意见书，并同胡佛进行了会谈。日方表示法案要按日本的立法形式，由日本政府向国会提出，而不要给人一种是由外国输入法律的印象。实际上，美、日双方对公务员制度的改革的目标是不同的。美军当局是想从根本上进行大改革，而日本方面则只想修修补补。因此，虽然胡佛急于迫使日本政府采纳他的草案，但片山内阁却在胡佛顾问团因完成任务而宣布解散的前一天，以《官界革新的方案纲要》为题，发表了内阁会议决定。这项决定虽是日本政府根据胡佛的草案内容，在制定公务员法的过程中做出的，但它既有新内容，又有旧形式，体现了日本从旧的官吏制度向新的公务员制度的转变过程。
在胡佛和美军占领当局的督促下，片山内阁由法制局和行政调查部共同协作，经过两个多月的工作，终于制定出《国家公务员法案纲要》。其内容对胡佛草案有两点重要修改，一是削弱了人事院的地位和权限；二是对职员的团体交涉权和政治活动的限制放宽了。修改的主要原因是当时日本政府认为，不应该给中央人事行政机关过多的自主权力，以便于政府对人事行政的控制。对第二点的修改的主要原因是日本当时正处在工人运动高潮时期，工人群众运动强烈要求民主自由，要求同产业工人有同样的民主权利。这些原因促成了日本政府没有原封不动地照搬胡佛的草案，而是作了重要修改之后，于1947年8月22日经内阁会议决定，8月26日得到占领军总部民政局的承认，次日公诸于世。紧接着于8月30日将该《法案纲要》提交给正在举行的战后第一次国会进行审议。
国会在审议过程中，听取了由一些著名的法律学家组成的公法研究会和全国政府机关职员工会的不同意见，对《法案纲要》作了一些细节上的修改:①把原案中的“人事院”及其“总裁”改为“人事委员会”和“委员长”。②人事委员会地方事务所的设置要得到国会承认。③职阶制由法律规定。④设置了由弹劾而罢免职员的规定。⑤把原案中禁止职员在公选中当候选人的原则改成可以当候选人。⑥禁止职员在政党和政治团体中当干部只限于法律和人事委员会规则所规定的职员。⑦放宽政府高级职员转到民间企业工作的限制。⑧把临时人事委员的任命不需要众、参两院批准的规定改为需要两院批准。[15]修改后的《法案》虽然是以胡佛草案为雏形，但内容却有重大改变。这个《法案》经国会两院审议通过后，于1947年10月21日正式公布了日本《国家公务员法》。这是日本国家人事行政方面第一部比较系统完善的法律。
《国家公务员法》由“总则”、“人事委员会”、“官职的基准”、“罚则”共4章111条和附则14条组成。其主要内容是规定国家公务员的任用、升降、调转、等级、奖惩、福利、进修、勤务评定、退职退休、身份保障、政治活动等一系列准则。目的在于加强对公务员的领导和监督，提高公务员的职务能力和工作效率，以便在国家机关中充分发挥良好的统治效能。该法律明确规定了国家公务员有“一般职”和“特别职”之分。所谓“特别职”是指有特别任免规定的职务。例如，内阁总理大臣、国务大臣、人事官、检察官、裁判官、学士院会员等共有十八大类。所谓“一般职”公务员是指除法律规定的特别职以外的公务员，其中包括上自次官以下的高官，下至官厅的清洁工人，经考试考核而被录用的各级官僚属于一般职公务员。
1948年7月1日，该法律正式实施后，便成为战后日本人事行政制度的主要法律依据，它标志着战后日本公务员制度的形成进入到一个新的阶段。
该法律的制定，对战后日本人事行政制度的改革，可以看到下面成果:①为建立一元化的人事行政而设置了有相对独立性的中央人事行政机关——人事委员会。②以职阶制的确定为核心，决定了提高公务效率的各种规定。③把各省事务次官定为特别职，扩大了自由任用制的范围。④建立了国民对一些腐败的公务员的弹劾制。⑤公务员作为市民所具有的权力，在一定限度内得到保障。⑥保障公务工人的基本劳动权利。
总的来说，在资本主义制度下，这还是一部比较进步的人事行政法律。它使国家机关公职人员得到了一些相对的自由权利，挣脱了以往的天皇专制制度的桎梏。
（五）《国家公务员法》的修改
《国宗公务员法》公布后不久，又开始酝酿大幅度的修改。其主要原因首先是1948年美、苏双方冷战形势表面化。美国为了把日本当作防止苏联在远东扩张的防波堤，需要立即改变对日占领政策，停止在日本推行民主改革。其次，《国家公务员法》是在胡佛返美期间制定和通过的。胡佛回到日本后，看到日本修改了他原来的草案，极为不满，因此，他也极力主张重新修改这项法律。这样，在《国家公务员法》刚刚实行不到一个月，即1948年7月22日，美国占领军总司令麦克阿瑟就致函当时的芦田均首相，要求立即修改《国家公务员法》。函中说道:“在政府机关里，工会运动只能在极受限制的范围内活动，决不允许取代或者干扰正当行使职权的行政、司法、立法各机关的工作。”“国家公务员法的全面修改，使其适应国家体制是刻不容缓的。”[16]于是，在美国占领当局的压力下，日本政府不得不对刚刚实行的《国家公务员法》作了大幅度的修改。
这次修改最突出的是恢复了胡佛原案中的内容。其中主要有三项:①把人事委员会改成人事院，加强其组织和权限，明确其准司法机关的性质，使它在公平地执行人事行政的同时，成为维护国家公务员的福利和利益的强有力机关。②限制国家公务员的团结斗争权和团体行动权，加强服务纪律，不能使用劳动三法（即《劳动组合法》、《劳动关系调整法》、《劳动基准法》），禁止在职公务员充当公选中的候选人，禁止在政党和政治团体中担任职务，禁止参与政治性活动。③缩小自由任用制的范围，各省事务次官等职务又从特别职变成一般职，取消了国民对公务员的弹劾制等。1948年10月第三次临时国会审议了这项修正案。并于11月30日交众、参两院审议。会上，虽然左翼政党表示反对，但由于右翼保守势力强大，法案还是通过了。
从片山内阁期间制定的《国家公务员法》到芦田、吉田内阁期间所进行的大幅度修改，始终贯穿着日、美关系的矛盾，以及日本国内政治舞台上左、右两派政治势力之间的斗争。它是日、美双方保守势力妥协的产物，是战后日本官吏制度改革中的倒退现象和战后民主改革过程中出现的一股逆流。这里主要原因之一是美国对日占领政策发生了变化。
自《日本国家公务员法》实施后，日本又相继于1948年7月公布了《国家行政组织法》，1949年1月公布了《教育公务员特例法》，1950年4月公布了《关于一般职员的工资法律》，1950年5月公布了《关于国家公务员职阶制的法律》，1950年12月公布了《地方公务员法》。此外，还颁布和实施了一些与公务员制度有关的法律。这些法律共同构成了战后日本公务员制度的法规，形成了一套较为完备的现代化国家和地方公务员管理体制。
三
尽管战后日本公务员制度的形成，经过了一条曲折的道路，但它对日本文官制度所带来的变化是很明显的。这里至少可以举出如下两点:首先是官吏的身份地位发生了变化。由于宪法的修改和国家政体的变迁，给官吏制度的变革创造了条件。由战前“天皇的官吏”变成战后“国民的公仆”，尽管这种变化有阶级局限性，但这一变化本身就意味着战前为封建地主和垄断资产阶级服务的官吏变成了战后为整个资产阶级服务的公务员。公务员自身也获得了某种相对的自由，不再按天皇的旨意办事，而是按法律和上级的指示办事。
其次，官吏的任免和管理方式发生了变化。战前的高级官吏由天皇任命，战后的公务员由各级行政首脑任命或由国民选举产生。战前的地方官由内务大臣任命，主要官吏由中央委派，战后实行地方自治，地方公务员由地方行政首脑任免，并为地方政府负责。这种公务员制度的形成，反映了战后日本阶级关系的变化，反映了国家的政治权力由封建式的中央集权制转向现代的地方分权制，同时也标志着日本在人事行政方面封建主义因素的削弱以及现代资产阶级民主主义人事行政制度的确立。
综观战后日本官吏制度变革的全貌，可以看出以下几方面的特色:
第一，法制化。如果说战前日本是以天皇为中心的军事封建帝国主义国家，基本上实行“人治”主义统治，那么战后日本经过改革则变成了现代西方式的资产阶级民主主义国家，实行了“法治”主义统治。国家和地方公务员都是根据法律获得地位、行使权力、执行公务。公务员的权利受到法律保护，并对法律负责，而不是对某个人负责。
第二，专业化。由于现代的社会分工日趋复杂化，公务员的职务分工也日趋专业化。战后日本的公务员在就职和晋升之前都要经过较为严格的考试，正式就职前后都要经过严格的专门训练，力求精通业务，成为本职工作的行家。为了提高公务员的业务水平，战后日本政府比较重视对公务员的培养和训练，用在职培训、离职留学、对口交流等方式锻炼公务员的业务能力，从而提高了行政工作效率。
第三，现代化。现代资产阶级国家内的人事行政体制，要求组织严密，讲求效率，否则就难以完成机关的各种行政任务。经过改革，战后的日本公务员制度从公务员法中可以看出有—套比较完整的管理体制，责任和权力比较明确，分工比较合理，又有控制职员人数任意膨胀的定员管理制度。这些都说明，在战后日本公务员制度形成的过程中，吸收了西方发达资本主义国家人事行政制度的成功经验，基本上克服了战前官吏制度的落后性，实现了整个国家人事行政制度的资本主义现代化。
当然，由于官僚制在日本社会中根深蒂固，公务员制度的形成也难以彻底摆脱旧官僚制的影响。公务员制度内仍然保留着旧官僚制的某些思想和作风。比如，公务员利用其特殊地位假公济私，或侵吞公款，或直接受贿；工作上的官僚主义和神秘主义、官治主义、官尊民卑等现象依然存在；行政机构臃肿、效率下降的现象时有发生。但不能不看到现代日本公务员制度的形成对日本战后的发展所带来的影响。如果说战后的各项改革是日本非封建化的过程、民主化的过程，那么，日本“官僚制的改革，就是日本民主化的核心”。[17]公务员制度的形成调整了整个日本的人事关系，培养了大批能干、懂行的国家和地方行政官员。
其次，公务员法中有关一般职国家公务员不受政局动荡影响的规定，有利于保持国家机关行政工作的稳定性和连续性，工作免受损失，甚至在全国出现了“政治空白”的非常时期，也能保证国家机器的正常运转和各种政策的贯彻执行。通过这种非军事化的改革，日本由第二次世界大战结束前的“武官独裁”变成了战后的“文官治国”，使一大批所谓的“经济官僚”，即经济部门的国家公务员，在战后日本经济高速增长的过程中，发挥了相当重要的作用。所谓国家干预经济主要就是通过这些“经济官僚”来实现的。他们在国家的决策中起着核心作用。
日本的战后改革是一次涉及整个日本社会各方面的大规模体制改革，而官吏制度的改革即公务员制度的形成则是战后改革的重要内容之一。美国占领当局在改革中所起的作用是不能否认的，但是归根结底改革的动力在于日本内部。正如美国学者赖肖尔所说:“占领下的改革所以能取得很大成功，是因为改革的方向正是日本内部力量所推进的方向”，“从根本上说，决定战后日本变革的绝不是占领军，占领军只不过是起了促进作用。”[18]外因总是通过内因起作用的，包括官吏制度在内的日本战后各项体制改革，都是在战后初期日本人民民主运动的高潮中实现的。战后初期，美国对日政策，基本上顺应了当时日本人民民主运动的形势，从而使日本的战后改革得以全面展开，并获得了显著的成果。
（原载于中国《历史研究》1985年第6期）
【注释】
[1]《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1969年版，第585页。
[2]武士是明治维新前的世袭职业军人，虽然经济生活不富裕，但较平民除有政治特权外，还有任意杀害平民、带佩刀等特权。
[3]军部大臣武官制的变迁是明治维新后日本军部和政党之间斗争的一个焦点。明治前期，由陆海军将领担任军部大臣，大隈内阁期间的军部大臣改由天皇裁定。到1900年第二届山县有朋内阁时，设立法规，确定军部大臣只能由陆海军现役大、中将担任，其后山本内阁时删掉了“现役”二字。到1936年广田内阁时，为了在组阁时尽量排除政党势力，恢复了军部大臣现役武官制。
[4]［日］末川博编:《资料·战后二十年史》法律卷，日本评论社1966年11月版，第49页。
[5]［美］肖道尔·考因:《日本占领革命》下册，TBS布列塔尼卡出版社1983年12月版，第241页。
[6]判任官:根据明治宪法规定，位于高等官以下的官吏等级，由各官署长官任免的官吏。
[7]［日］迁清明编:《资料·战后二十年史》政治卷，日本评论社1966年8月版，第253页。
[8]亲任官:战前，经天皇特别任命的官吏，如首相、国务大臣、枢密院正，副院长等。
[9]勅任官:根据明治宪法规定，由天皇任命的高等官中的一、二等官。奏任官:根据明治宪法规定，由内阁任命的高等官中的三至九等官。
[10]［日］人事院编:《人事行政二十年的历程》，日本大藏省印刷局1968年版，第33页。
[11]［日］末川博编:《资料·战后二十年史》法律卷，日本评论社1966年版，第126页。
[12]［日］迁清明编:《资料·战后二十年史》改治卷，日本评论社1966年版，第255页。
[13]［日］末川博编:《资料·战后二十年史》法律卷，日本评论社1966年版，第127页。
[14]［日］井出嘉宪:《日本官僚制与行政文化》，东京大学出版会1982年版，第188页。
[15]［日］末川博编:《资料·战后二十年史》法律卷，日本评论社1966年版，第130页。
[16]参见［日］末川博编《资料·战后二十年史》法律卷，日本评论社1966年11月底，第133页。
[17]［日］升味准之辅:《战后政治》，东京大学出版会1983年5月版，第279页。
[18]［美］E.赖肖尔:《日本人》，国弘正雄译，文艺春秋社1979年6月日文版，第113页。
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