中国农村经济发展与改革所面临的问题及对策思路

中国农村经济发展与改革所面临的问题及对策思路_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集

中国农村经济发展与改革所面临的问题及对策思路

陈吉元　邓英淘　姚　钢　徐笑波

一、两个基本问题

当前我国农村经济的发展与变革所面临的基本问题有两个：第一，种植业的停滞已难以适应整个经济发展的要求；第二，农村非农产业在持续高速增长的情况下，经济效益逐步下降。

（一）种植业的困境及制约种植业发展的因素

在1985～1988年这4年间，我国种植业产值年均增长速度仅为0.9%，远低于1978～1980年的4.5%和1981～1984年的8.6%，明显地表现出停滞和徘徊的状态。粮、棉、油产量自1985年开始出现大幅度下降，一直没有恢复到历史最高水平。

我国种植业的这种困境不是由单一因素造成的，而是一系列制约因素相互作用的结果。

1.补贴沉重，难以为继。在1978～1984年，对改善农村发展的外部经济环境起主要作用的是国家的减购提价政策。使用这种办法刺激种植业增长的主要限制因素是国家财政的负担。1984年国家财政对物价补贴的数额比1978年增加了3倍，物价补贴占当年国家财政收入的比重也由1978年的8.4%上升到1984年的24.6%。可见，通过补贴这种政策措施来改善农业发展的经济环境的余地已经很小了。利用低价的生产资料来支持农业的增长，最终也会遇到上述类似的约束。简言之，在1984年前后，国家通过减购提价这类办法刺激农业和种植业继续增长实际上已难以为继。特别是农村非农产业在近几年的高速增长，使种植业的机会成本急剧增加，面对这样一种格局，国家财政利用补贴来改善农业的经济环境，势必越来越力不从心。

2.规模狭小，弊端已呈。家庭联产承包制一方面强化了农业生产单位内部的预算约束，改变了激励机制，使生产的内在动力明显增强；另一方面，它所形成的小规模的、平均化的耕地经营格局，又使农业生产要素的综合利用效率降低。小块平分而又零散破碎的耕地利用格局，对于相对集中的小区域化种植、农田水利设施的使用与管理、现代先进技术的采用和推广，都有非常不利的影响。这些生产要素的综合利用程度和效率的下降，已经成为我国耕地和劳动力产出率进一步提高的限制因子。

3.市场费用，不容忽视。1984年以后市场的不稳定性加剧了。除了自然的原因之外，导致市场波动加剧的经济根源有两类：第一类是国有商业、供销组织的行为变化；第二类是大量的、分散的小农户与传统集市贸易相结合的格局。

1984年以后，国家开始对农业产品统、派、购制度和流通体制进行改革，同时整个城市经济体制的改革也全面展开。在这个大背景下，国营商业与供销组织的行为发生了变化。改革前，这种组织的基本职能是执行政府的政策性意图，基本不具备营利功能。改革后，这种组织的营利冲动大大增强，但预算软约束的状态并没有实质性的改变，且其所负担的政策性功能依然如故。这种状况导致了两类矛盾：首先，组织内部的功能冲突空前尖锐——政策性功能与营科性功能难以协调。其次，由于预算软约束没有根本改变，以及新的功能冲突的出现，当政府增加补贴时，或某种产品较为有利可图时，就拼命抢购；当国家控亏时，或某种产品行情稍有不利时，就一概拒收。这种行为畸变必然加剧市场波动。

自1978年之后，随着城乡集市贸易的开放，传统型的集市开始迅速恢复和发展。但是，这种市场发展到一定程度之后，由于它一直和大量的、分散的小农户相结合，其交易成本必将随着交易种类和交易半径的扩大而成倍增长，这本身又反过来限制了市场的层次和质量的进一步改善。国有商业组织的行为畸变与市场交易摩擦的增加，这两类因素结合在一起，导致生产者和购买者很容易对各种市场信号做出过度反应，从而加剧市场的波动。

4.结构偏差，亟须校正。近10年来，农作物种植业产值在农业内部所占的比重逐年下降，从1978年的76.71%降至1988年的57.03%。其中1978～1984年6年间农作物种植业比重下降了8.4个百分点，每年平均下降1.4个百分点。由于在这个时期中种植业的增长速度很高，因此这6年间农业内部的产业结构调整是比较正常的，对整个农村和国民经济的发展也是有利的。从1985～1988年4年间下降了11.3个百分点，年平均下降2.8个百分点。由于在这个时期种植业中的主要农作物先是出现大幅度下降，后又出现回升乏力和波动，乃至停滞，所以这4年间农业内部的产业结构调整有很大的不正常成分（估计约在4至5个百分点），对农村经济和国民经济发展的不利影响是显而易见的。这种局面的形成是各种因素综合作用的结果，但值得指出的是：自1984年以后，在价格和合同订购等政策上，形成了一种对种植业不利的实际税收扣除格局，即种植业的实际税收负担比农业中其他各业要高得多，这是造成上述扭曲的结构调整的重要原因。

5.投入减少，后果严重。“六五”时期国家财政支农资金总额低于“五五”时期。在“四五”、“五五”和“六五”这三个时期中，“六五”时期的农业基本建设支出和财政支农资金占财政支出的比重都是最低的。如果考虑到物价增长和农业生产规模扩大的情况，那么农业投入格局的逆转是非常明显的。从国家财政用于农业的支出、银行与信用社对农业的贷款、农村中各种组织（包括乡镇企业）用于扩大农业再生产的资金，以及农户收入中生活消费后的结余资金用于农业投资的支出这四项的总和来看，1978年农村可用于扩大再生产的资金和国家对农业的各项支出约430亿元，其中用于扩大农业生产的资金为275亿元，比重为64%。1987年用于农村的资金总量约为2000亿元，但用于农业扩大生产的资金只有380亿元，所占比重下降为19%。如果把物价上涨因素考虑进来，1978～1987年9年间年均农业投入没有增长甚至略有降低的结论基本上是站得住脚的。但是，同期农业生产规模却增加了77%。也就是说，与1978年相比，1987年农业投入的缺口有明显扩大的趋势，其上限估计是扩大了70%左右。如果不改变农业扩大生产投资减少的状况，粮食产量要想再连上两个台阶，只能是一种良好的愿望。

（二）制约农村非农产业发展的因素及其关联

我国农村非农产业经历了10年的发展，自1984年前后进入了它的黄金时期。10年来，其产值增长速度一直保持在20%以上；自1984年以来，产值一直保持30%的增速。到目前，现有乡镇企业个数已达1900多万个，从业人员近9000万名，其人数几近国营企业的就业人数。虽说是蓄之既久，其发必速；但是，发之既速，则难持久。乡村两级企业的效益近年来逐年下降就是一个征兆。这表明，我国农村非农产业正面临着一个全面的转折。

1.生存环境，全面趋紧。首先，在治理整顿、压缩投资这种大的宏观经济背景下，与国民经济全局联系日益密切的乡镇企业绝难幸免，而且很可能在“紧日子”中首当其冲。其次，经过10年的高速发展，除少数较落后的地区外，大多数地区的乡镇企业都已初具规模。各地区出于自保的心理对原材料和产品的封锁有愈演愈烈的趋势，这必然使农村非农产业的外部经济环境更加严峻。

据今年年初报道，因各种原因，与农业银行挂钩的乡镇企业，关停倒闭的已有8.1万个，面临倒闭的亏损企业3万多个；与信用社挂钩的企业，倒闭更多，这是罩在乡镇企业身上的一片不祥的阴影。

2.制度建设，实非易事。我国乡村政权组织在动员本地资源兴办乡镇企业中起着特殊的、关键的作用。应该承认，在农村工业化的初期阶段上，由于乡镇企业承担风险的能力较弱，市场规则普遍不健全，乡村行政组织的干预在客观上具有为企业提供保护作用的一面。在我们的抽样调查中，样本企业厂长认为，在14个部门中，帮助企业解决问题最多的部门除银行（信用社）外，就是乡村行政组织。换言之，乡村行政组织在一定程度上分担着企业的经营风险。但是，由于乡镇企业与社区行政组织和社区福利水平的直接联系过于密切，且十分不规范，再加上乡村行政组织普遍没有自己独立的、规范的财税来源，这些因素使得乡镇企业的财产关系十分模糊。这种状况在目前至少已经产生了三种弊端：第一，注重社区就业人员的福利导致工资成本增加过快；第二，低水平的、平面式的数量扩张是其主要增长模式；第三，企业实际留利水平过低。显然，这种工资分配、留利分配和资产组合的三重不经济将会给我国乡镇企业今后的发展带来致命的影响。因此，怎样清理乡镇企业的财产关系，处理好它与社区及乡村行政组织之间的收益分配关系，充分发挥其自负盈亏、市场导向较充分的特点，逐步使其微观基础规范化，是今后乡镇企业发展必须解决的一大难题。

3.过度竞争，市场恶化。随着全国各地区乡镇企业的迅猛发展以及它们的产品之间的趋同，在乡镇企业间已经开始出现“同类种群高速增长后的拥挤效应”，这导致乡镇企业在投入品和产出品市场上面临着日益增长的购买和实现困难。

由于乡镇企业在产品结构和组织形态上缺少层次化和专业化的特点，随着生产的扩展，“拥挤”效应亦随之增强，这必然导致“种群内”的低水平过度竞争，它与市场状况的恶化互为表里，推动市场费用上升。例如，乡村两级企业每百元总收入占用的流动资金，由1978年的23元上升到1987年的39元，增长了70%，年均增长速度高达6%。这一方面固然反映了市场实现的困难程度加剧，另一方面也反映了市场费用的上升程度增加。

4.分布畸形，愈趋严重。在农村非农产业的高速增长中，扮演绝对主角的是农村工业的高速增长。1978～1987年，农村工业总产值在农村非农产业中所占比重已由61.9%提高到69.1%，建筑业比重则由21.6%下降到15.2%，运输业所占比重由5.4%提高到7%，商业所占比重由11.7%下降到8.7%。在这9年间，农村非农产业的增长额中约有70.2%来自于农村工业的增长，来自于农村建、运、商三业分别只有14.3%、8.2%和7.3%。通过这种构成比重的变化，可以得出这样一个结论：在我国农村非农产业的高速发展中，初始构成的偏差不仅没有得到有效的纠正，反而愈趋严重。因此，这种高速增长带有很强的畸形特征，即工业或制造业增长过快，而商业和服务业发展严重滞后。

特别值得一提的是：乡镇企业产品的70%～80%是靠工厂本身自销，很少有专门化的农村商业组织来使这种功能独立化。我国农村非农产业的这样一种畸形发展，不仅是乡镇企业市场费用上升和效益下降的重要原因，而且对其继续发展非常不利。

5.分散扩张，皆受损伤。由于乡镇企业的高度分散性，低水平的、平面式的数量扩张特征，资产存量难以重组、转移和流动，以及经济环境和市场状况日益紧张，再加上结构畸变，使乡镇企业的生产条件也趋于相对恶化。乡村两级企业1978～1987年总收入从418.1亿元增至3020.8亿元，增长了6.23倍，年均增速高达24.6%；但费用支出的增速更高，同期年均增速达26.6%，其中生产费用支出由1978年的159.7亿元增至1987年的2136.2亿元，增加了12.33倍，年均增速达33.4%，高出收入增速近9个百分点。这一方面反映了乡镇企业投入品市场价格的增速高于其产出品的市场价格增速；另一方面也反映了乡镇企业在高速扩张的同时，没有实现应有的规模经济和外部经济。在这种分散、平面扩张的基本格局下，大多数乡镇企业的生产条件（如基础设施、通讯等）势必继续恶化，即外部不经济性将进一步扩展。

二、五点对策思路

如果把上述两个基本问题的各种制约因素加以重新整理和归纳，可将限制我国农村经济进一步发展的基本因素归为5类，即农户、以农户为基础的合作组织、乡镇企业及其群体与社区的关系、国家的各种组织、城乡经济利益关系和城市体制。

（一）农户与土地制度

作为农村第一步变革的基本成果就是家庭联产承包制。实践表明，我们没有理由放弃已经取得的这个基础；但同样的实践也表明这个基础本身并不巩固、也不完善。与稳定和完善这个基础本身关系最为密切的一个基本问题是：农地利用的制度构架。就这个基本问题而言，当前有两种极端的设想：一种是土地国有化，另一种是土地私有化。围绕着这两种设想有种种终极的设计和过渡性的构思。

提出我国土地制度问题的实际背景或约束有三：第一，我国人均耕地资源极其有限，必须极为珍惜这种资源，并在今后的发展中尽可能少将这些耕地移作他用。这意味着我国耕地的用途极为单一：种植农作物，以满足整个民族的生存需要。第二，耕地集中的方式、程度和效率等问题的解决又取决于我国农村非农产业就业容量的扩张。今后中国就业压力主要来自于日趋增长的农村剩余劳动力。目前，我国农业潜在剩余劳动力为1.1亿人。这就决定了在未来二三十年间我国耕地的集中程度将是十分有限的，集中的过程将是十分缓慢的，而对于眼前的问题而言，最重要的还是如何控制耕地不要再继续分割、分散下去。第三，在耕地缓慢的集中过程中，农民最低生活保障功能的多样化、专门化和社会化的方式与程度问题。从前两个约束来看，从事农业的农民的生活保障问题基本上不能靠国家来解决，而只能靠土地和农民自己。从事农村非农产业的农民的生活保障问题当然也不能靠国家。至于其对土地的依赖性有多强，则显然取决于农村非农产业发展的稳定性；从近几年的情况看，在今后一二十年间，这个问题不可能解决得十分彻底和理想。

现在我们把上述三个约束予以量化。1987年我国农作物总播种面积为21.7亿亩，其中粮食播种面积16.7亿亩，经济作物播种面积3.1亿亩，其他农作物占1.9亿亩。假设粮食作物播种面积中有75%用于满足自给需求，经济作物和其他农作物的相应数字为25%和50%，依此推算约有66%的耕地面积（如按15亿亩计则为近10亿亩，如按20亿亩计则为13.2亿亩）是用于满足1987年的农民人均自给生活水平。这个水平至多是个温饱水平。随着人口的增长、人均生活水平的提高和耕地的减少，估计到20世纪末，上述比例肯定不会降低，更可能的是要提高到70%以上。也就是说，届时将只有30%左右的耕地存在着集中的方式、程度和效率问题（这个结论的一个前提是农民对于满足自给性需求的生产不存在激励不足的问题而这个前提与迄今的事实相符）。

根据这个基本判断，可得出以下几点推论：其一，至少在今后二三十年内，耕地私有化的方案应被基本排除；理由很简单，国家无力解决几亿潜在失业人口显形化后的救济负担，而私有土地主既无力、也不会解决这个问题。其二，在同样的时期里，土地国有化方案的实际好处有限，而操作成本将非常高，因而也应予以基本排除；理由也很简单，为了解决25%～30%的耕地的利用效率问题，将要年复一年面对着上亿农户按竞争性地租出租土地，其净效益肯定是负值，而且不可能把耕地只租给少数种田能手，而置他人于不租，然后再由国家来救济这些租不到地的农民。这里且不谈一种制度安排的社会价值取向问题，仅考虑其政治核算和经济核算问题，上述两种设想在经济上和政治上是低效率的，因为它们无法满足上述三种约束。实际上，基于上述基本国情，我们要使农民在生活水平基本不降低的情况下来提高耕地的利用效率，选择的空间并不大，完全不必要采用太复杂的或动作过大的变革，因为这种变革既缺少现实效率，又具有大得难以估计和控制的风险。

根据上述实际背景，我们认为要妥善地解决土地利用制度以稳定和巩固家庭联产承包制，其方案应具备以下几个基本要素：

第一，由于我国各种自然资源的人均占有水平较低，人均生存空间相对狭小，故必须有一整套全面的、科学的土地利用规划（不仅限于耕地）。应在系统研究的基础上，对各种土地及其上的资源的用途，做出详细而科学的规划，并用法律的形式予以固定下来。

第二，由于我国人均农业资源（林、草、耕地、水、山等）也远低于世界人均水平，对满足生存和发展的基本要求没有多少余量；且这些资源基本上都是可更新资源，再加上它们中的大部分都具有较低的自然生产率，即所谓的“低级财产”，则根据霍特林定理，当市场利率或市场价格高到一定程度时（即其大于资源的自然生产率时），界定清楚、不受限制的私人产权和没有干预的市场机制相结合将导致资源的过度开发和不可逆性的破坏，因为私有者采取灭绝式的开采比永续利用更有利，我们称之为“私灾”。

第三，在这种格局下，所有权的最终界定往往缺少实际的意义，特别是在对各种资源的用途做出详细的科学规划和法规时更是如此。这时对上述资源的使用权（包括对使用方式）、产品收益权以及使用权流转的制度安排，对资源保护和利用效率的影响更大。而这种作用可以在保持现有的产权界定的前提下，通过一套简洁、灵活和有效的土地税制度来实现。

就当前的情况看，首先从耕地入手，逐步建立和扩展这套制度（包括所有的农业资源乃至整个自然资源）最有现实意义。以耕地为主要对象的土地税大体上可分为三种：其一，耕地收益税，目前应根据耕地等级制定合理的税率及结构，并随着农村非农产业的扩张和稳定性的加强（拉动农民离土），逐步提高税率的平均水平，逐步降低耕地的生活保障水平和作用，推动农民加速离土。推拉相结合，使更多的农民彻底离土。这一方面可使耕地资源配置优化，提高规模经济性（从原则上说，应允许农民有偿转包耕地），另一方面又可限制耕地经营低效率的状况（这是因为保障水平偏高）。其二，对农民占耕地盖房征收较高的地价税和房产税，提高非农用途对耕地（特别是良田）的占用成本，限制耕地向非农用途的流转，节约耕地的占用。其三，当有些耕地必须转为非农用途时，除应按一定法律程序办理外，还应征收土地增值税，对其再流转，仍应对差额征收土地增值税。

在农户出于生存需要实际使用大部分耕地的情况下，一个合理的土地税体系是我们手中最有用、也最灵活的杠杆。依托于它，我们可以从容地观察和综合各地的各种试点情况，通过税率水平和结构的灵活调整，实现渐变式的土地制度变革，为今后逐步整合、完善土地利用制度的构建做好准备。在这过程中，保持灵活的调节能力，避免过大的动作以及随之而来的反复所引致的资源大破坏是我们设计制度安排所必须考虑的基本前提。

（二）以农户为基础建立新型的合作经济组织

大量的、分散的小农户与传统的集市贸易相互依存的格局的基本问题在于：它一方面使大量的、分散的小农户在产前、产后、技术服务等方面同时面临着极大的外部不经济，市场交易成本极高，致使高质量的、专业化市场不可能形成；另一方面又使传统的集市经常发生剧烈的波动。因此，这种格局无法适应商品经济进一步发展的要求。同时，由于国家经济组织内部功能冲突的出现，使其无法起到将二者衔接起来的中介作用。打破这种格局的可行办法，就是以农户为基础，建立新型的合作经济组织。值得强调的是：第一，这里所说的合作经济组织与我国50年代中期的互助组、初级社不同，那时的合作侧重于农业生产中的合作，而我们这里所说的合作则更侧重于农业生产以外的合作。另外，由于我国农户的经营规模很小，且专业化程度很低，因此基层的农业合作组织的典型形态可能更具有综合性，以减弱专业化所要求的经济容量对合作的制约。第二，标准的合作经济组织是非营利法人，但此点还须多加几句解释。所谓的非营利性实际上指的是对组织内的成员而言的，这个组织尽管也有董事会，也有雇员，但对其成员（非雇员）而言，则主要是提供优质、便宜的各种服务，有了利润还按一定规则和比例返还给成员。但是，该组织对于外部市场和其他企业却是不能不营利的，尽管它的对外功能并不仅仅限于此（如稳定市场价格等）。第三，合作经济组织正是通过使大量的、分散的小农户自己组织起来，大大减少上市交易者的数目，从而达到稳定价格和供给，流通合理化等组织的多重经营目标。由于有了这种组织作为农户与市场的中介，就使小农户的外部经济性大大增加；同时也就降低了交易成本，促进了市场发育和专业化。第四，这种以农户为基础并由农户控制的合作经济组织既避免中间商对小农户的盘剥，又避免了具有内部功能冲突的国家组织的低效率和行为畸变。同时，还可使国家对市场的调节成本降低，为间接控制提供坚实的基础。

对我国当前的情况而言，急需建立的以农户为基础的新型合作经济组织有四类。第一，从事农副产品加工、销售和农用生产资料购买的合作经济组织。第二，从事金融事业的合作经济组织。建立这种金融组织固然减少了国家银行所掌握的存款量，但同时也减少了国家的贷款。这种金融组织的存在和发展有利于我国资金市场的发育，有利于国家通过利率、准备金率等杠杆间接、有效地调节金融市场。国家可以通过合作银行法对其存贷的范围、性质做出限定。国家只需对若干个大的合作性金融组织进行调控，然后通过它们的传导作用，就可在更大范围实施更有效的调控。微调是靠合作金融组织自身，宏观调节靠大的合作金融组织传递导向作用，这种分散与递阶控制相结合的调节方式，必将大大改善国家银行的宏观调节效能，降低调控成本。这种金融组织一方面沟通了农户与其他资金市场的联系；另一方面也沟通了国家和农户的资金联系。其对我国农村商品化进程的作用怎么估计也不会过高的。第三，从事农户互助、保险、共济事业的合作经济组织。这种组织对于使我国农民的生活保障逐步摆脱对土地的依赖，手段多样化、专门化和社会化，促使农民离土，更合理地营运保障基金，都会有重大的作用。第四，某些重要的专业性的合作组织，如林业、渔业、牧业合作组织。

（三）乡镇企业体制与社区利益

对于乡镇企业未来发展影响最大的社区利益有两层：一是整个社区的福利和繁荣；二是社区政府的收入。就目前的情况看，解决这个问题的较为妥善的办法是建立乡财政，即通过建立和健全农村财政和税收制度来解决。由中央政府根据税法划出一些税种由地方政府征收和享用，并在税率上给出一定的幅度，由地方政府在幅度内自行调整税率的高低。乡政府有了自己法定的、独立的收入来源，一方面用于满足日常开支的需要；另一方面可用于社区的公共建设。这样，通过财政和税收体制的改革，既保证了社区政府收入来源的扩展和稳定性；又规范了社区政府和乡镇企业之间的关系，使乡镇企业能够在一个稳定和协调的环境中健康发展。

现在整个乡镇企业的财产关系十分模糊，使得谁都可以向乡镇企业伸手，这对乡镇企业的进一步发展十分不利。对此，首先应该对已经形成的资产和负债进行清理，尽管不可能搞得十分准确，也应有一个大体的划分。然后，以企业股票或企业债券等形式归入应属的各方。在这个基础上，企业根据资产和负债的变动、盈利等状况，给予持有上述债务凭证的债权人以应得报酬。随着经济法制建设的进展，以及乡镇企业法的制定、颁布和执行，各类乡镇企业应明确自己的法律地位（如私人乡镇企业、合作乡镇企业、股份乡镇企业），然后再据此对已经划分清楚的资产和债务进行规范化的处置。例如合作企业不允许有外部股东，则可把有关债务作为借款分期连本带息还清。

目前，乡镇企业的产品和原料约有70%～80%以上是靠每个企业的供销人员自采和自销。这样一种供销格局非常不利于节约交易费用。从当前的情况看，开展乡镇企业间的供销业务的合作可能是一个富有成效的途径。早期可由各乡镇企业把供销资金和人员相对独立出来，为出资、出人的乡镇企业代理供销业务。而后，这种形式可能演化成两类形态不同的专业化的乡镇供销企业。一类是由不同的乡镇企业按照合作原则组成的乡镇企业供销合作社，其形态类似于前面提到的第一种类型的农村合作经济组织。供销合作可能更适于大多数小型的乡镇企业。另一类是独立的乡镇供销企业，作为营利法人（如股份制企业）专门从事商业业务。

现在乡镇企业的资金供应在相当大的程度上依靠银行和信用社的贷款，一方面由于这些金融组织仍然处于“大锅饭”体制，且内部的功能冲突很尖锐，行为畸变严重，另一方面其他金融组织的借贷成本很高（如私人钱庄），且力量有限；所以每遇紧缩，乡镇企业便备尝“一刀切”之苦，致使生产受到冲击和扰动。面对这种局面，发展乡镇企业的金融合作业务，至少可以在相当的程度上缓解这方面的困难。随着农业合作金融的进展以及国家金融组织的职能分化，将来可能形成较稳定的农村金融多层次、多元化的格局：国家金融组织专门供应长期资金，执行政策导向功能；农合金融组织主要供应乡镇企业所需的中短期设备贷款；乡镇企业合作金融组织为乡镇企业提供大部分需求比较稳定的短期流动资金；农村其他民间金融组织则供应波动较大的短期资金。

（四）国家经济组织的功能分解

随着农户体制的完善、农合组织、农村工合组织以及农村其他类型经济组织的发展和各种市场的发育，内部具有冲突功能的国家经济组织就可逐步进行功能分解和专业化。其中比较重要的是以下几类组织：

第一，执行政策性功能的国家经济组织。单纯靠农户、农合、乡镇企业、农村工合等民间组织还不可能解决农村发展中的所有问题，例如在对国土（包括领海及其经济区）进行全面整治中的一些长期甚至超长期投资的问题。只有具有长远眼光、富于效率的政府及其职能机构，才能在这类活动中起到核心作用。

目前，在国家经济组织中与农村经济发展联系最为密切的是农业银行。现在它兼有三重互相冲突的功能：营利、政策和福利功能。今后它应把营利性的和福利性的功能转移出去，然后一分为三。其一是农业银行专管农业中的长期投资，使用无息、低息、贴息等政策性手段进行政策导向，全面改善农业的基础生产条件。其二是农村中小企业银行，对农村中小企业的中长期设备改造和技术更新等项目进行投资。其三是不发达地区开发银行，针对一些落后地区，分期分批有重点地进行扶持。

对于信用社也可一分为三，其一是并入国家的上述三类政策性功能组织；其二与农业合作金融（或乡镇企业金融合作）组织合并；其三，独立成区域内的合作金融组织。

第二，以营利为目的的国家经济组织。这类组织（如国营商业和供销组织）不再执行政策性功能，只负担营利功能，取消政策补贴，逐步向真正的自负盈亏体制过渡，其运行原则可借鉴新加坡的国家控股公司。

第三，过渡性的国家经济组织。这类组织具有特殊的政策性和部分福利性功能，其中最重要的就是每年组织对农副产品的收购，只要民间的组织尚未发育起来，原有的城市人口粮油补贴等问题尚未解决之前，它就有必要存在下去。只不过应尽可能早地把它独立出来，使用一种特殊的票据系统进行运营。

总之，应逐步对现有的、兼具多重冲突功能的国家经济组织进行功能分解，使其独立化和专业化，不同的功能应由不同的组织来承担。在保持一定的营利性功能组织的前提下，应特别注意加强政策性功能组织的建设和发展。

（五）城乡经济利益关系与城市体制

我们已经看到农业和农村非农产业的发展还受到城乡经济利益关系和现行城市体制的约束。因此，即使前面的种种问题都获得解决，如果这个基本问题得不到解决，农业和农村非农产业的发展仍不能走上健康的轨道。

当前我国种植业困境的根源之一在于城市的统销体制，这个问题如不解决，国家就不可能真正放开种植业，种植业也就很难正常发展。必须设法逐步解决有城市户口的人吃平价粮油的局面。为此，第一，应设法尽快停止农转非，除极特殊的情况（可由国务院直接掌握少量指标）外，原则上应在某个时点之后不再办理。如能做到这一点，就等于消除了吃平价粮油人口的机械增长（这是当前城市人口增长的最主要部分），可谓釜底抽薪（由于城市实行一胎化，所以从长期看原有城市人口的自然增长至少非常缓慢；在一定时点后，甚至可转向下降）。同时，建立新型的城市人口制度，即他们虽是城市人口，但不再享受任何补贴，这一堵一放，相辅相成。第二，在吃平价粮油的人口不再增长的基础上，从容地对补贴进行消化。首先向（在定量范围内）不补优质粮油过渡；然后转向减少定量标准；最后达到只对原有城市人口中的贫困人口进行定量救济。这样原有的补贴就会逐步消化殆尽。第三，在过渡的各个阶段中，可利用土地税保值法来对因粮油市场价格上升造成额外的财政负担进行补偿。必要时，可实行一段时期的粮棉油实物税，但允许农民按当年的市场价格交钱抵税，以消除实物税对资源配置效率的影响。这样，就把造成种植业困境的最后一个制约因素消除了。由于这种过程可以连续小步进行，且停止农转非对现有城市人口的既得利益没有什么影响，估计不会引起过大的社会震荡。

现有城乡隔绝的体制不仅造成了种植业的困境，而且使乡镇企业面临极大的外部不经济性（与城市化不足所导致的布局分散有密切的关系）。因此，要想使乡镇企业摆脱外部不经济的困扰，就必须卡住农转非这条老路，同时也就必须开辟另一条让农民和乡镇企业进城的新路，这一堵一放是建立新城市体制这一件事的两个侧面。

就当前的实际情况看，要加快新城市体制的建设，需要做好以下几件事：第一，要有一支实力强大的城市建设规划队伍。他们懂得现代的科学技术，了解世界城市和我国城市发展的经验教训，对我国的资源特征和约束有深刻、全面的洞察和认识。第二，从现有的中小城市和小城镇入手，选择具有少占耕地、水源充足等条件的地区，作为扩展的基地，进行新城市长期发展的全面规划设计。第三，依托前面所说的各种民间金融组织，在国家的政策性功能组织的帮助下，以地方政府为核心，利用土地税体系，筹集建设新城市所需的大量资金。第四，结合工业小区的规划和设施，将其与新城市体制的建立及新城市建设相结合，逐步将乡镇企业向新城市集中，彻底改变乡镇企业布局分散和外部不经济的特征。

实际上，在这些方面，农民已经先走了一步。浙江温州的农民城——龙港城的建设花了两亿多资金，国家投资只占5%。这里的居民可称是名副其实的“新城里人”。如果到20世纪末有3亿多这样的“新城里人”，那么整个城市中的“大锅饭”体制（即使原有城市“大锅饭”体制原样未动）就已经解决了一多半。从根本上说，很可能要靠这部分“新城里人”的逐步增加，直至最后占了压倒的优势，原有城市的“大锅饭”体制才能最终解决。

从上述五个方面的对策思路可看出，今后农村经济的发展与变革的复杂程度大大增加了。从这几年的情况以及今后的趋势看，我国的农村经济发展与变革已经进入了一个相对困难、相对漫长的时期。其理由有四：第一，解决今后中国农村发展问题的政策与手段已大大超出了我们已有的亲身经验的范围；第二，借鉴国际上各种有益的经验和教训，需要与我国的具体实践相结合，而这种结合必定要经历反复的实验和比较，乃至挫折和失败；第三，组织和制度创新的识别、成形以及推广需要很长的时间，才能真正在长程和全局的意义上发生持续、富有成效的影响；第四，如何处理和消化历史遗留问题，一方面使今后的发展过程不致出现令人难以接受的震荡；另一方面又能逐步减轻前进中的负担，减少失误的累积性影响，难度是很大的。

基于这种判断，我们认为作好“持久战”的准备，逐步积小胜为大胜；避免急于求成、希望出现戏剧性变化的心理，实乃至关紧要。没有冷静的头脑、全局的眼光、长期的打算、认真的态度和韧性的工作，是绝对无法处理好今后的复杂问题的。在这里仅有善良的愿望是无济于事的，而如果它与发热的头脑、狭隘的眼光、短浅的打算、浮躁的态度及马虎的工作相结合，则多半会导致灾难性的后果。

（原载《经济研究》1989年第10期）