我国粮食面临的问题及对策

我国粮食面临的问题及对策

张留征

一、粮食生产面临徘徊与发展的选择

1985年我国粮食的减量仅次于1959年，成为新中国成立以后第二个粮食大歉收年份。1986年开始回升，但远未恢复到历史最高产量，粮食生产出现徘徊的苗头。

为农业生产的自然属性所制约，粮食生产发展出现丰收年与减产年相间总是难免的。据新中国成立后的经验数据，大体是平均每五年出现一个歉收年，如以五年为计算周期，则表现为二丰（增产4%以上的年份）二平（增产幅度不到4%或略有增产的年份）一歉。每当歉收年过后，国家的政策措施及时跟上生产很快恢复并能有新的发展。反之，如果措施不及时或及时但不当，就有可能导致徘徊期的出现。这方面有过深刻的历史教训。

1985年粮食大减产是在如下背景下出现的：①粮食播种面积缩减过猛，极大地突破了国家的计划控制数，而且减少的大部分是高产田。②农业基础设施削弱，抗灾能力明显下降。一些农田水利基础设施年久失修，有效灌溉面积逐年减少；土壤有机质含量下降；高产栽培技术的推广不受重视；大中型农机具的拥有量和作业量减少，而新增加的手扶拖拉机有46%是不带农具的，机械作业面积也是逐年减少。1986年年景正常，粮食总产量增加，但未能恢复到1984年水平，而且在增产的240亿斤总量中，扩大播种面积的因素约占了75%。说明粮食生产能力基本停留在原有水平上，同时由于粮田扩大，棉田等经济作物面积相应减少，主要经济作物的产量也出现下降趋势。

造成上述情况的原因是错综复杂的，但是就制约粮食生产能力继续提高中起基本作用的因素而言，主要的应是两大方面。第一，生产者缺乏经营粮食的兴趣和投资能力，这是种粮比较利益最低造成的。近几年农业生产资料普遍提价，但是提了价的计划供应物资普通农户仍然买不到，而不得不按高于计划价一倍乃至更多的议价去购买化肥、柴油等，造成粮食生产成本上升。从农产品收购价格看，粮食的计划收购价格基本不动，但是农业税的结算价格却提高了，其他农副产品价格放开之后，普遍有所上升。因此使种粮收益明显地低于其他农副产品和其他行业。农民不愿意多种粮、种好粮的情况比较普遍地出现了。第二，国家对近几年粮食大增产的原因缺乏全面评价，较大幅度地削减了农田基本建设投资。“六五”期间的农田基建投资比“五五”下降了27.3%，而且呈逐年下降之势，1985年农田基建投资在国家基建投资总额中的比重下降为3.4%，成为历史的最低点。与此同时，包干给各省的农田水利和水土保持经费不能如数用于农业，个别年份挪作他用的比重占到将近一半；农村集体经济（包括农户）直接用于农业生产建设的资金也在减少，即使有的地区存在投资的兴趣，但是有限的投入也保证不了粮食生产的物资需要，或者是投资额过少，或者是有钱买不到农业生产急需的物资。在生产投入方面，国家、集体、个人一齐减少的趋势如不尽快扭转，那么粮食生产条件只能继续变坏，粮食生产的徘徊局面亦将难以避免。

二、正确看待我国目前的粮食产需形势及生产中遇到的新问题

在粮食生产出现徘徊苗头的同时，粮食的社会消费需求依然保持增长，产需之间由平衡有余变为出现缺口。据有关资料计算，1981～1983年粮食的生产量大于消费量，年年有结余；1984年消费量的增长超过了前三年平均量的将近一倍，也超过了当年粮食生产的增长量，但是1985年和1986年粮食消费量继续上升，出现了消费量远高于生产量的状况，产需之间缺口较大。可见消费水平一旦上去之后，必须加速生产的发展，否则很难维持产需平衡。

粮食消费量增长快的原因：一是人口增长；二是口粮水平提高；三是肉类供应量增长，饲料用粮大幅度上升；四是工业用粮，主要是饮料酒用粮增长很快。

按1986年的社会消费量计算，人均消费粮食的数量已经达到785斤到20世纪末的14年内，消费水平还将继续提高这是完全可以肯定的，那么实现粮食产需平衡的出路何在？可供选择的道路有四：一是遏制消费，让人民生活消费以维持温饱为限；二是吃进口粮，不断扩大粮食进口数量；三是等待自然赐予，碰上几个好年景；四是增强农业发展后劲，继续提高粮食生产能力。我认为前三条路都是走不通的。

把2000年的粮食产量确定为10000亿斤（人均占有800斤左右），这是实现产需平衡的低限数量。即使规定了这样的目标，要实现它，还是有一定难度的。主要困难是：

第一，扩大粮食播种面积的余地已经很小。这是因为：①近几年耕地面积呈锐减之势，而人口增长的高峰期却未过去。今后一定时期内，耕地继续减少之势只能控制，无法逆转。如果计划控制得当，预计到20世纪末全国耕地面积只能保持14亿亩多一点，人均耕地面积将减少到1.1亩左右。②复种指数已高达150%，如无突破性的新技术措施，继续提高的潜力不会很大的了。③林、渔、牧生产的空间扩大都出现趋向平原之势，种植业内部各作物间相互挤占空间的余地也几乎没有了。因此粮食播种面积的上限只能是16亿亩，比1986年还将稍有下降。

第二，提高粮食单位面积产量存在着很多不利因素。以粮食播种面积16亿亩计算，单产必须达到625斤，才能实现总产量10000亿斤的目标。1986年粮食单位面积产量是470斤，就是说，今后14年的年平均增长量必须超过11斤。这个增量低于1979年以后但高于新中国成立以来37年的平均数。但要克服诸多不利因素是有一定难度的。这些不利因素主要是：从耕地的空间替换看，非农占用的一般都是城市近郊，交通方便和经济发达地区的好地、熟地，而增加的多是新垦荒地。从经营状况看，目前小规模家庭承包经营在20世纪内不大可能有重大变化，经营规模狭小、土地分割零碎、生产要素分散等都妨碍农业技术进步。国家对农业的投资如果不能有较大幅度增加，农业物质基础削弱、生产条件变坏的趋势也难以有根本性的改变。

第三，不具备立刻改变粮食比较利益偏低的环境。从外部看，主要需解决粮价偏低的问题，办法不外是：①提高粮食收购价格水平，降低农业生产资料零售价格水平。②采取价格以外的补贴办法。由于粮食价格体系没有理顺，继续大幅度提高粮食收购价格难以孤立进行，而且涉及国家财政的承受力。如果对粮食收购价格只作局部的零星调整，对生产的刺激力并不大。农业生产资料降价是工业部门所不能承受的，而且更不利于农用物资供不应求状况的改变。“以工补农”在乡镇企业比较发达的地区可以实行，广大农区尚难普遍仿效。从粮食生产自身看，适度经营规模可以提高效益，但农户承包地的变动（包括转包和接包）都要以集体经济的一定实力（包括财力、经营管理能力等）为后盾，目前只是少数地区具备了这种条件，比较普遍的还是农户既不愿多种，又不愿不种，而土地集体所有的承担者对这种状况却又无能为力。

但是，2000年粮食总产量达到10000亿斤以上这个目标，又必须采取措施，力争做到。

三、综合治理对策

要实现前述目标，关键在于提高农业生产水平，使粮食生产能够持稳定地增长。为此，首先要在生产领域采取措施，使粮食生产力有一个质的变化。同时鉴于我国社会粮食产需关系维持紧张平衡状况将在一定时期内存在，所以还要在协调粮食生产与流通、消费的关系方面采取相应的措施，综合治理对策的基点在于调动农民经营粮食产业的积极性，并造成一个全国上下都来关心，把粮食产需关系的平衡立足于国内的气氛和环境。

（一）生产对策

要使粮食生产力发生质的变化，关键是增加投入，继续改善其生产条件，提高技术进步程度。从政策角度看，还要考虑这一切措施如何能付诸实施，落实到全国一亿六千万左右的种粮农户身上去。因此在增加投入的同时还需有一系列配套的政策措施。

1.增加投入。国家要增加对农业的投资，并鼓励集体和农民向粮食生产投资。新中国成立以后国家对农业的基本建设投资比重一直保持在11%上下，“六五”期间大幅度下降，“七五”计划虽有所回升，但远不能满足改变农业生产条件的资金需要。世界上多数国家对农业的投资也大体保持在10%的水平上。国家除在现行计划中调整投资份额外，还要考虑对农业的提供更多的投资来源，并在今后的五年计划中逐步地把国家投资比重恢复到11%上下的水平。国家在调整工业投资结构时要把农用工业放在重要位置上，尽快提高农机工业、农化工业的发展水平。乡镇企业的“以工补农”资金目前大多用于提高种粮农民的劳动收入，直接投入生产建设资金的比重较低，今后宜把主要投向用于改善生产条件和鼓励适度规模经营。农民个人投资目前不仅效益低，而且有较大风险，专业银行应给予更多优惠，并建立保险制度。农业的劳动积累还应该提倡，但办法要改进。

2.支持耕地的适度规模经营。国家要在两个方面采取坚决果断措施：一是完善现行的农田承包经营制度；二是强化土地管理。现行农业承包经营制的增产潜力已经不大，而制约效益提高的弊端日益明显，而多数地区仍然不敢突破“十五年不变”的规定，视弊端而不见，或只议论而无具体行动。因此要立刻提出完善农业承包经营的政策，中央只规定总的政策界限，不开具体“药方”，以鼓励各地采取因地制宜的多种形式进行试验。事实上行之有效的一些做法如二田制、专业承包、办家庭农场或合作农场、改善后的集体统一经营等在各省都已陆续出现，领导要及时总结并对各种经营规模适度的农户、企业采取特殊扶助政策，为他们创造提高效益的条件。土地分户承包之后，多数乡村对集体所有土地的管理职能开始退化，甚至出现无人管理的状况。因此国家应该自上而下健全土地管理机构和管理制度。乡、村两级要建立土地管理委员会，明确规定统一调整承包地的责任和权利，对非农用占地要纳入国家计划，严格审批手续，并提高征用金；对撂荒地要罚收撂荒费，撂荒费专用于土地改良；对现有耕地的种植结构也要进行必要的控制，以保证粮田面积的相对稳定。

3.国家的税收、信贷政策要有利于引导和鼓励粮田的规模经营和增加投入。如对适度经营者规定特殊优惠政策，包括提供长期的无息、低息贷款，优先供应平价生产资料和急需的农用物资等；对超计划改种粮田要征收资源税或特产税，税款用于农田改良，平衡各作物的经济收益；对粮食生产提供各种有效的产前产后服务，要逐步推行植保的社会化和良种的商品化，对种植大户开展的各种咨询服务实行免费。

4.重视农业实用技术的普及和推广工作。重点要放在：一是良种；二是化肥，在中低产地区宜作为重点补给对象；三是地膜。当前作为农业实用技术推广工作的实体，农村技术服务机构受到严重削弱的情况必须及时扭转。“星火计划”的服务对象是乡镇企业，其实今后粮食产量要登上新台阶，离开科学技术也是难以办到的。农业生产领导部门和农业科研机构、高等院校在这方面承担着重要责任，国家要对农业科技人员下乡采取特殊的扶持政策。

（二）流通对策

当前粮食流通领域面临的主要问题仍然是如何改革统购统销制度的问题，因为从1985年以来的实际情况是：①合同定购办法类同于统购。②统销基本没有触及。③粮食收购价格偏低与购销价格倒挂依然存在，而且在量上有所发展。其中，价格是改革中的实质问题，它能否变动还受到国家宏观经济环境的制约。当前城市经济体制改革尚未完全理顺，经济运行中收入与分配的关系，长期形成的低工资、高补贴政策依然被沿用着，粮食销价难以立刻变动；粮食购销倒挂幅度的不断拉大和国家财政承受力低又限制了粮食收购价作合理调整；粮食收购价偏低使合同定购成为一种名不副实的制度，也是粮农积极性能否被调动起来的关键。流通对生产的反作用在这里表现得很明显，限制着生产的发展。

有人主张粮食和其他农产品一样，采取完全放开的政策，价格低的问题也就自然地解决了。殊不知，这样做很可能带来一些新的难题。第一，粮价将大幅度上涨，即国家的合同定购价格要向集市价格靠拢，按1986年的行情，就是涨价一倍左右。粮价偏低的问题暂时解决了，一系列连锁反应会接踵而至。第二，为了保障社会安定，国家还是要设法保统销，至少是保城镇居民的平价口粮供应，即国营商业部门实行议价收购，然后转用平价销售。有关部门估算，仅此一项国家财政要增支100亿元，这是目前负担不了的。第三，粮食是关系国计民生的重要产品、战略物资，自由购销必须在国家计划指导下进行，目前我国的宏观调节机制尚不完善，某些方面还未建立，农产品市场的组织程度很低。市场价格变动的自发性难以有效控制，从而它对农业生产结构变动的盲目性影响也会无法制止。当歉收年来临，粮食供求出现紧张态势时，放而又收，在所难免。

与其如此，不如采用“微调”的对策，即逐步完善现行的粮食收购“双轨制”，适时的缩小粮食统销范围和健全国家对粮食的宏观调节体系，三者配套有步骤地向前推进。

1.粮食收购。现行收购方法和收购价格是“合同定购”和“议价收购”双轨制，又称“死一块”、“活一块”。实际情况是“死不了”“活不好”。所谓“死不了”是农民不能完全接受定购任务，在正常年景下，国家拿到手的定购粮食也要按计划打个折扣。由于各级政府被迫采取一切强制手段保定购任务，市场上的自由交易也往往受到限制，“活不好”。当前情况下，粮食的产需缺口较大，妥善地解决“死一块”才能为“活一块”创造前提。途径有二，一是把定购任务稳定在1000亿斤不变，逐年提高定购价格，缩小定购价与市价的差距，直到依据市价水平和农民协商定购价为止。在市价与定购价差距较大的时期里，必须相应地增加挂钩物资，给予优惠，并如数落实。二是价格基本稳定，逐步减少定购数量，直到减完为止，相应地扩大议购数量，最后只剩下法定的征购粮。前一条途径的优点是有利于国家掌握稳定的货源，保证城镇居民和军粮的供应，体现政策的连续和稳定；同时又能逐步地把市场机制引入粮食流通领域，指导生产，提高农民的种粮积极性；而且对于在农民中树立有计划商品经济的观念也是十分有利的。因而是一种可供选择的途径。

2.粮食销售。购销倒挂积压的困难越大，可供“微调”的道路也就越窄。因此从现在就要下决心在缩小统销范围方面起步走，以利于减少震动，逐步适应。可供考虑的措施有：①对城镇居民的口粮和军粮继续实行定量供应制，在条件成熟时可考虑对现行口粮进行一次全面核实、调整。②限制平价供应的口粮品种。③逐步提高平价粮的销售价格，这要和职工工资的调整同步进行。④改进粮票的发放办法和控制使用范围。据估计目前社会上流通储存的粮票达几百亿斤之多，随着消费水平的提高，居民结余的粮票还会日益增多。无价证券变为交易手段，也影响了国家供应粮食的控制和市场秩序。所以应该逐步缩小粮票的发放和使用的范围，条件成熟的地方宜取消粮票，口粮改为凭本供应，当月有效。

粮食统销的改革涉及每个吃商品粮人口的切身利益，必须相应地做好宣传工作，晓以大义，取得配合。特别是对国家干部的说服动员工作，不可忽视。

3.粮食的国家调节。根据我国具体条件，做好粮食的地区间、年际间的调节极为重要，既有利于实现产需平衡，避免资源浪费，又可平抑价格，制止粮食市场的投机行为。这个调节只能由国家来承担，为此，①要建立国家的粮食调节局，它的任务是控制全国的粮食供需态势及市场行情，并组织全国范围内的吞吐活动，调节余缺，平抑市场价格。具体业务可以委托国营粮食企业进行，其盈和亏都由政府财政承担。②国家要设粮食调节基金和拨出一定的粮食储备归调节局掌握。③每年都要规定粮食的保护价和最高限价，作为开展吞吐活动的依据。

（三）消费对策

20世纪末的粮食总产量目标实现之后，我国的人均占有量仍然稍低于目前的世界平均水平，产需关系只能维持紧张平衡。因此必须采取节制消费和计划消费的对策，才能保证全国人民实现小康生活的基本消费需要。

1.要改变用平价刺激粮食转化的办法，控制粮食消费增长过快的局面。对工业用粮、食品用粮和饲料用粮要实行计划控制，改为议价粮供应也应规定计划控制指标，特别是对酿酒的用粮指标要严加控制，突破计划指标的要通过工商行政管理和信贷、税收等手段加以限制。

2.提倡节约用粮，营造节约粮食为荣的风气。

3.要逐步营造良好的社会风气，改变某些讲排场、摆阔气的浪费型生活习惯，提倡经济实惠的饮食方式，必要时不应排除采用一些强制推行的手段。

（原载《中国农村经济》1987年第9期）