论贫困地区以工代赈项目的受益者选择机制

论贫困地区以工代赈项目的受益者选择机制_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·经济研究所卷

论贫困地区以工代赈项目的受益者选择机制

朱　玲

缓解贫困，是绝大多数第三世界国家在发展中所面临的共同问题。20世纪70年代以来，一些国家的贫困人口伴随着经济增长而增加的现象引起了国际社会的广泛关注。有关发展经济学的研究因此而强调指出特定条件下“效率”与“公平”的权衡关系，并对“增长”与“发展”的区别作了清晰的划分。从那时起，如何在谋求经济增长的同时缓解和消除贫困，也就成为一个发展的命题。

当前，中国的贫困问题主要是乡村社会的区域性贫困。自20世纪70年代末开始的市场取向的经济改革，赋予广大农民经营自主权，使他们中间的大多数得以抓住农产品价格提高、经济结构调整和非农产业发展的时机，更为有效地配置资源，在短短几年内大幅度地提高了家庭收入。相形之下，大约有1/10的乡村人口从这一制度变化中受益极为有限，连最基本的食品保障问题都没有解决。他们居住的地区，或者是资源和基础设施条件均不利，或者是虽有资源潜力但基础设施薄弱，共同的现象是地区社会经济发展与全国平均水平的差距逐渐扩大。正因为如此，中国政府于1985年开始大规模地推行反贫困措施，目标首先在于加速贫困地区的发展，保障贫困人口对食品和衣物的基本需求。

“以工代赈”，是众多扶贫政策中的一项。其内容主要是政府以实物形式对贫困地区进行基础设施建设投资，一方面为当地经济增长创造物质基础，另一方面为贫困人口提供短期就业和收入。这也就是国际上称之为公共工程的扶贫项目。近年来，在印度、孟加拉、埃塞俄比亚、尼日尔、坦桑尼亚和博茨瓦那等亚非发展中国家，公共工程项目已逐渐发展为一个重要的扶贫手段，由此而吸引了众多的学者对这类项目的扶贫作用进行分析和评价。项目的“瞄准机制”即受益者选择机制便是一个研究热点，因为倘若公共工程不能使穷人直接受益，就失去了扶贫的意义。

“瞄准机制”，一般是指能够将扶贫资源送达预期的受援者的组织方式。对于公共工程项目，国外一些专家十分推崇一种具有“自我瞄准”功能的劳力招募方式:将公共工程的工资设定在与农业工资大致相等的水平上，那么前来参加工程的劳动者就必定是穷人，因为富人的劳动机会成本较高，一般不会接受最低水平的工资。

我国的情形显然并非如此。以工代赈项目具有鲜明的区域性瞄准机制的特征。那么它是否也能使贫困者受益呢？1990年作者从宏观层次对此进行的个案调研已经做了肯定的回答。本文的意义则在于，从微观层次上论述项目实施过程中的组织方式，并通过一种称为Probit Model的个人决策模型证明这种瞄准机制的作用，以便对以工代赈政策的改善提出建议。

一、以工代赈工程的组织方式

以工代赈项目是通过传统的计划经济系统组织的，项目运行的始点是国家计委。在全国范围内分配资源时，国家计委排除了北京、上海、天津和江苏等富裕地区，而把投资重点置于西南和西北的贫困省份。按规定，省政府必须选择贫困县实施项目。获得投资的县政府和业务主管部门（例如交通局或水利局）从乡政府的建议书中作出立项选择。在工程建设过程中，乡政府和村委会负责动员劳力、组织征地拆迁，业务部门的责任是施工管理。各级地方政府选择项目的原则是先易后难，突出重点，分期实施。对修路项目的选择，强调实行效率原则，优先投资于以下工程:①联结乡镇和公路的支线。②在资源丰富却未通公路的地方建设运输线。③联结现有公路与交通网的联网路。④交通量大但技术标准低的现有公路改建工程。

对饮水工程立项以具备水源条件和技术资料可靠为前提，优先选择以下项目:①投资中劳动份额较大的工程；②已有工程的配套项目；③村委会组织效率较高、农户自愿筹集资金或义务投劳的村庄所申请的项目；④缺水情况严重的乡镇和村庄供水工程。

工程建设所需要的劳动力分为两种:技工和普工。前者为农村的石匠、木匠和铁匠等具备传统技艺的人。近几年来他们往往组成包工队，不仅在本地而且到外县承包工程建设中技术要求较高的工作。后者是从工程所在地招募的农民，主要从事移动土石等体力劳动。修路的土石方任务一般由工程指挥部承包给沿线的村民小组，小组长再按每户劳动力人数将任务分配到农户。农民投入的劳动包含着部分义务工，即被折算为地方政府配套资金的无酬劳动。这部分劳动带有强制性，有劳力而不愿出工的农户必须向村民小组付款才能免除义务。不过，由于村社成员具有相互监督向公益事业投劳的传统，出钱不出工的情况并不多见。饮水工程由于竣工后就归单个农户或村社所有，村农投入的普工劳动不计报酬，只有技工领取工资。

劳动报酬由工程指挥部根据参加者承包的任务量和工作难度定额计件，技工的平均日工资通常比普工高一倍。付酬的方式依中央政府调拨的物资种类而变化。当使用粮食、棉花和布匹作为投入品时，参加者领取的就是实物报酬。而将库存工业品投入工程建设，农民们领取的就是与人民币等值的工业券，相当于仅供一次性使用的货币。工业券仅限于在各县境内使用，只能在本县国营商业、农机、物资部门的商店和县、乡供销社购买商品。

二、本项研究的数据和信息来源

截至1990年底的以工代赈项目主要是在贫困地区修筑道路和人畜饮水工程。为了探究这两类工程对贫困人口的影响，作者于1992年5～6月组织了包括3个县、34个村和360个农户的专题抽样调查。抽样方案如下:

1.为了便于观察不同类型贫困地区的差异，分别从发达、中等发达和欠发达省中各选择一个贫困县，即山东的临朐、四川的旺苍和宁夏的西吉县。

2.从个案研究中认识到，贫困地区同一村庄内农户的经济活动和收入状况基本相似，而不同村庄之间农户的差异则较为鲜明。加之项目的土石方工程主要以村为单位组织完成，村社调查对整个专题研究至关重要。因而专门设计了村问卷，在每个县选择12个行政村，每4个村为一组。第1组为参加修路工程的村，第2组为兴建了饮水工程的村，第3组为对照组，尚未参加任何以工代赈项目。村问卷是通过对村民委员会主要成员访谈进行填写的。

3.农户问卷用于对每个村随机抽取的10个农户进行访谈，收集的是1991年的有关数据。

调研地区的选择参考了国家计委、交通部和水利部的建议，调查县分别由山东、宁夏和四川省的以工代赈主管部门推荐，样本村的确定则是与3个县的项目管理机构讨论的结果。由于交通极为不便，从四川旺苍只选择了2个村作为对照组，但每村抽取样本农户20个。这样，3个县的样本农户总数不变，依然为360个。经检查，有效问卷为358份。

辅之以问卷调研数据的是国家统计局发表的统计年鉴和信息，国家计委、财政部、交通部、水利部等有关职能部门提供的资料，调研省、县的统计年鉴和以工代赈工作报告，以及3个县的人文、地理和经济历史文献。

三、样本村和抽样人口的社会经济特征

为了便于列表叙述，这里赋予调查县如下代码:“第1县”为山东的临朐县；“第2县”为宁夏的西吉县；“第3县”为四川的旺苍县。每个县的筑路村、饮水工程村和对照村也分别用第1、2和3类村表示。

从以往的个案研究中已经获知，村庄之间的贫富之别，在很大程度上取决于它们的自然环境和基础设施状况。从表1对样本村基本经济状况的比较中，便可看出村庄之间的贫富差异。第1和第2类村与对照组（第3类村）相比，在灌溉、交通和非农产业方面都具有明显的优势。然而它们也具有共同的特征，即耕地稀缺而劳动力资源充裕。这正是贫困地区劳动密集型项目实施的基础。也许读者对表1还会产生一点疑问:第2县的人均耕地面积不是还高于全国平均数吗（1.7亩/人）？确实如此。可是该县（西吉）的土地极为瘠薄，加之气候干旱，1990年度复种指数仅为99.3%，分别比第1和3县低64.6～85.5%（亩均粮食产量为其他两个县的1/5）。因此，耕地资源与劳动力相比依然是稀缺的。

对于村级社会服务供给状况的考察，是通过询问6个方面的问题进行的，即样本村是否通路（以汽车能驶入村内为准）、通电、设有投入品（良种、化肥和农药）供销点、医疗点、饮用水供给点和村小学。结果表明，76.5%的样本村设有供销点，通路村和通电村分别占样本村总数的88%和85%，而设有医疗点、供水点和村小学的样本村则达到90%以上。为了用确切的数量指标反映每一个样本村的社会服务供给状况，可对上述每一种服务设施赋值1分，那么6种设施齐全的村显然得6分。但样本中并没有得零分的村，最低分数为1分。如表2所示，3分以下的村仅占总样本的1/3左右，绝大多数样本村积分在4分以上。可见大多数村社都具备了最基本的社会服务供给设施。这其中，以工代赈项目的实施有效地改善了贫困地区村社的交通和供水状况。此外，从总体上看近年来贫困地区社会服务的覆盖面也是较宽的，以医疗服务为例，1990年全国设有医疗点的村占总村数的86.2%，而在本项抽样调查中这个比率高达91.2%。

表2　按社会服务供给水平分组的样本村分布

表3　工程参加户与非参加户的比较

注:*这里的户人均收入未包括工程所得。

3个调研县的样本农户共计358户，抽样人口1625人。对这些人口进行描述统计的结果可归结为如下三点:

1.将近80%的人口都在45岁以下，正值劳动年龄（15～65岁）的人数约占样本的2/3强，体现出人口年轻、劳动力资源丰富的特征。

2.文盲率高，7岁以上的人口中文盲占1/3。值得注意的是，7～15岁年龄组的文盲率达25.7%，比15～45岁年龄组的文盲率（24.4%）还高1.3%，证实了近年来贫困地区儿童辍学现象加剧的问题。如不采取补救措施，下一代劳动人口的质量将会不可遏止地呈下降趋势。

3.男性普遍比女性同龄人文化程度要高，这表现的正是贫困地区农户在人力投资决策中重男轻女的倾向。

四、什么样的农户及个人参加了工程

据统计，抽样人口中工程参加者共计253人，占劳动人口（15～65岁）的1/5强。基于参加者所属的户编码，得出参加户的总数为161户，为样本户总体的45%。比较参加户与非参加户的主要社会经济指标，不难看出两种样本户在户规模、人均耕地和家庭劳动资源方面差别微小。这大致反映了每一调研地区近乎同一的乡村家庭类型，以及由于村社实行土地平均分配原则所导致的农户之间人—地比例的相似性。“资产”在这里指不包括土地在内的生产性和非生产性固定资产原值之和。“收入”指标与《中国统计年鉴》中关于农户净收入的概念一致。为了在同一水平上对参加户和非参加户进行比较，表3的“人均收入”一栏未包括农户从以工代赈项目获得的报酬。依据户人均资产和人均收入指标判断，工程参加户一般比非参加户富一些。由此可以引申出一个结论，即工程并未仅仅瞄准最穷的农户。然而却也不能断言项目只瞄准了富裕户。

进一步讲，大约有40%的参加户出的是义务工，工程带给他们的益处是社会服务的改善，而并非是直接的补充收入。农户投入工程的义务工，无疑可视为他们对公共基础设施进行的劳动积累。从这个意义上讲，当地农民都有积累的义务，因而项目也就不可能排除非贫困户参加。这是我国以工代赈有别于其他亚非国家公共工程项目的一个重要特征。在那里，项目瞄准的是单个农户或个人而并非是整个地区或村社，首要目的是增加最贫困者的就业和收入，而并非是基础设施建设。

参加工程的个人有70%以上属于15～45岁年龄组，因为该组在劳动人口中本来就占压倒多数的优势。在所有调查县，参加工程的男性都比女性多。一方面，移动土石的劳动是计件付酬，男性由于体力的优势而效率较高，因此会率先出工。另一方面，农民家庭内部男女之间的劳动分工，决定妇女将更多的时间用于家务、养殖和田间劳动，这就限制了她们对工程的参与程度。在各县的参加者总数中，第3县的女性约占2/5，第1和2县女性的份额均小于1/4。考虑到第3县（四川旺苍县）位于南方，而第1和第2县（山东临朐县和宁夏西吉县）地处北方，那么除了家庭劳动资源更为充裕（劳动人数/户人数）这一因素外，南方妇女比北方妇女更为广泛地参加户外生产劳动的传统，也可以用来解释这一现象。

五、决定农户及个人参与行为的因素

上面对工程参加者社会经济特征的描述，还不足以用来确认对个人参加工程的决策产生显著影响的因素。借助于概率的隐函数模型（Probit Probability Model）不仅可以找出这些因素，而且还能够预测个人的参与行为。模型用如下公式表示:

Pi= F（Zi）

其中:Zi=α+βXi；“Pi”是一个因变量，表示某个事件发生的概率，它只取两个值:“0”或“1”，即这里只有两种可能性:事件不发生或发生。在我们分析的情形中，Pi即为农户（个人）参加工程的概率；F（Zi）是概率的一个正态分布函数（用以解释Pi所发生的变化），Zi是一个随机变量并且还是一个因变量，它不能直接从观测中得到，本身尚需要自变量Xi来解释，所以，Pi最终是由Xi的变化来解释的；在Zi=α+βXi中，α是一个不变的常量，Xi为一系列观察值，β是Xi的系数，以本项研究为例，如果用Xi表示农户的人均资产，每个样本户的人均资产额即为一个观察值，那么变量Xi就有358个观察值。此外，358个样本户中何者为参加户（=1）、何者为非参加户（=0）也是已知数。利用Probit模型即可表达农户的参与行为与资产水平的关系，计算出在既定的资产水平上农户参加工程的可能性。当然，这里介绍的只是模型的基本表达式。在实际情况中，解释Zi从而最终解释Pi的自变量往往不只一个如表4和表5。

表4　农户参加以工代赈工程的最大可能性估算Probit，模型1

续表

注:*在95%置信水平上显著；**在99%置信水平上显著；“E-01”表示小数点之后零的个数为1，例如“-0.47E-01”即为-0.047，“0.32E-03”可写为0.00032。

表5　个人参加以工代赈工程的最大可能性估算，Probits模型2

注:*在95%置信水平上显著；**在99%置信水平上显著；“E-01”表示小数点之后零的个数为1，例如“-0.47E-01”即为-0.047，“0.32E-03”可写为0.00032。

在印度、尼日尔和博茨瓦那等有着类似以工代赈项目的国家，当工资水平确定之后，是否参加工程便取决于个人的选择。因此，有关参与行为的决策模型往往是取个人的社会经济特征为解释性变量，例如家庭规模、户主的性别、家庭成员的年龄、文化程度和人均牲畜拥有量等等。中国的情形却并非如此。农户和个人对以工代赈工程的参与，主要取决于他们所居住的村社是否获得了项目，而不是个人的意愿。如同前面所指出的，组织参加者队伍的一般程序是，县主管部门通过乡政府选择项目村，然后由村社将施工任务分配给农户。究竟是那位成员参与工程，才属于农户的决策范围。

有鉴于此，作者在对农户参加工程的最大可能性进行估算时，除了将人均耕地、家庭劳动资源指数（劳动力/户人数）和人均资产额这些对样本户的观察值设为自变量外，还引入了反映村社状况的指标，例如，村与县城和乡镇的距离、村户数、村办企业个数和灌溉指数（水浇地/耕地）等等。居住在同一村社的农户，有着相同的村社特征，因而可以把村社的特征值赋予它的每一个样本户。这就解决了模型计算中的一个技术性问题，使农户决策模型能够反映出基层政府对村社的选择，以及政府的决策行为对农户参与行为的影响。出于同一目的，还将样本户依据它们隶属的村社类型分为3组（第1类，参与修路；第2类，获得供水项目；第3类，对照村），形成亚变量（dummy variables）纳入Probit模型1。

从模型1的计算结果（表4）中可以引申出这么几个结论:

1.农户对村社的隶属关系是影响他们参与行为的一个决定性因素。

2.究竟是什么样的村社有可能获得项目呢？模型中的“村办企业个数”和“义务工制度”用以反映村社的组织程度。作者曾假定，组织程度越高的村社获得项目的可能性越大。然而计算结果却显示出相反的趋势。这意味着县乡政府并非是依据村社组织程度来选择项目实施地点和参加村的。

观察模型中其他几个具有显著性的村变量就会发现，获得项目的村社可能是那些自然和经济条件相对优越的地方。灌溉指数表示的是村社的农业生产条件。由于村社内部的水浇地和旱地都是在农户之间平均分配的，所以这个指标对同一村社的农户都适用。虽然这里并不排除供水项目改善了一些样本村灌溉能力的事实，模型还是反映出:农业生产条件比较优越的村社更有可能获得项目，或者说那里的农户参加工程的可能性更大。

县城和乡镇分别为县和乡两级政府的所在地，村与县城和乡镇的距离是作为反映村社与政府关系的指标纳入模型的。计算表明，距县城虽远而离乡镇近的村社比较容易得到项目。这意味着县城附近的基础设施已经完备，通过项目进行改善的区域由县城周围向外扩展。与一个县的地域改善顺序相似，每个乡的基础设施配备都以政府所在地为中心向外延伸。乡镇周围的村社具有自然、经济和人力资源等诸方面的相对优势，又因距离近而便于政府管理，实施项目较之边远的村社容易见成效。此外，乡政府执行日常公务从这些村获得的支持也较多，例如推行计划生育政策、组织植树造林、兴修水利和改良土壤等等，往往先在附近村社做试验，以便示范推广。上级政府官员视察访问，也常由这些村社接待，使它们自然而然变成了展现政府工作成绩的橱窗。所有这些因素都促使乡政府趋向于选择较近的村社立项。进一步讲，村社距乡镇越近，申请项目的交易成本越低。既然它们与政府的交往既方便又经常，不难通过反复拜访项目主管部门而引起注意。

3.农户的资源规模对它们参与行为的影响并不似村变量那样强劲。这恰恰支持了前面的论述。可是对户变量的计算结果毕竟形成这样一幅图景:家庭劳动资源较充裕而耕地较少、人均资产额较低的农户参加工程的可能性更大。

对个人参与工程的最大可能性进行估算便得出Probit模型2（见表5）模型2的数据基础，是工程参加者和15～65岁的非参加者（共计1150人）的记录。从模型2可以引申出一些与模型1相辅相成的判断:

1.工程参加者主要是由村社选择的，因而作者假定:村社动员劳力的方式是决定个人参与行为的最重要的因素。这一假设通过模型2得到了证实。模型中有关村社劳动组织方式的变量有4个:“按户摊派任务”、“按劳力摊派任务”、“自愿包工”和“其他劳动组织方式”。这其中，“按劳力摊派任务”和“自愿包工”显然强有力地影响着个人参与工程的可能性。前者体现了村社内部劳动者参与机会均等的原则，后者反映的是能者获得较大工作量的事实:工程指挥部把部分施工任务承包给有技术专长的个人施工，例如筑路工程中的桥梁部分，都是承包给农民自愿组成的施工队修建的。

2.计算结果显示，家庭规模较小的劳动者，参加工程的可能性较大。隐藏在这种关系背后的事实在于，绝大多数规模较小的农户都是由核心家庭组成，它们大约占样本户的80.2%。这也是目前中国农村中颇具代表性的现象。近年来一些全国范围内的抽样调查，都反映出农村传统大家庭解体而核心家庭增多的趋势。大家庭既有老人又有儿童，能够参加工程的人并不一定比核心家庭多。这从相反的方面支持了模型1的一个结果:劳动资源指数较大的农户参加工程的概率较高。

3.模型2中有关个人的经济指标是用资产组表示的。这里之所以没有采用收入指标，一方面是因为农户的收入较之资产是一个波动更大的变量；另一方面是由于以工代赈工程直接影响着样本户的收入水平，对其资产状况的影响却是间接的。因此，从尽可能地排除这些影响的角度考虑，“资产”比之“收入”更适合于用来表现人口的经济特征。区分资产组的步骤是，先将所有的抽样人口按照他们的户人均资产额由低向高排队，再将这一序列分成3等份，即贫困、中等和富裕3个资产组。这3个资产组即作为亚变量进入模型2。资产量对个人参与行为的影响，与模型1中对农户决策的作用方向是一致的:与富人相比，穷人更趋向于参加工程。这似乎与描述统计的结果相左，然而却指引我们注意到:对参加者的选择虽然并不排斥非贫困者，但由于项目实施区人口中贫困者所占的份额较大，加之村社实行的农户或劳动者参与机会均等的原则，结果仍然是穷人得到了更多的机会。

4.劳动者的文化程度和性别并未显著地影响他们参加工程的可能性。在模型2中设男性为1，女性为0，计算结果表明男性参与的概率较高。此外，劳动者的年龄和闲暇与他们参与行为的关系是显著的:年龄较轻和空闲时间较多的人倾向于参加工程。由此证明，以工代赈项目发挥了为农民提供补充就业机会的作用。

借助于两个Probit模型进行的统计分析表明，参加以工代赈项目的村社多数拥有当地有利的社会经济条件。可见即使是在贫困地区，乡县政府立项的依据也是效率原则，为的是保证项目成功、投资有效。这与中央和省政府对项目资源配置的设想是一致的。例如，供水项目的次序是先易后难、水源可靠；在修路项目中获得优先地位的是“资源路”和“联网路”等等。项目成功与否，是考核基层政府官员政绩的一个重要指标。这也是驱使乡政府对村社择优立项的直接原因。

与此不同，村社动员和组织劳力实行的是公平原则:农户或个人参加工程的机会均等。由于中、低资产组在人口中所占的份额较大，与相对富裕的人口相比，他们得到了更多的参与机会。

六、讨论和小结

本文讨论以工代赈项目的“受益者选择机制”，只涉及项目能否通过吸收贫困者参加而使他们直接受益的问题，并不深入探究参加者的受益程度，因为那已经属于另一个专题的研究范围。在此前提下纵观以上几个小节的分析结果便可以确认，以工代赈的受益者选择机制既依赖于农村现有的社会经济制度安排，又取决于这一政策的目标设计，由此而产生出一些不同于其他发展中国家公共工程受益者选择机制的特征:

1.以工代赈项目是为了缓解区域性贫困而设计的，因此理所当然地具有区域性瞄准的特征。然而，它并不具备瞄准最贫困人口的机制。实施项目的首要目标是改善贫困地区的基础设施和社会服务，为当地的经济增长创造条件。也就是说，与增加贫困人口的短期就业机会和补充收入相比，长期的增长目标处于优先地位。正因为如此，工程立项和建设过程中都实行效率原则，追求项目的成功率。这就不一定使特贫村和最贫困的人口率先受益，因为特贫村往往是投资效益较低的地方，最贫困的人口一般劳动力质量较低或不具备劳动能力，并不适宜于参加工程。倘若只是瞄准这组人口，那么项目一旦失败，投资就只能起到救济金的作用了。

2.在贫困地区范围内，项目瞄准的是村社（即行政村）而并非是单个农户或个人。项目实施过程中，由村社动员劳力。项目完成后，或者是形成方便村社的公共基础设施，如道路；或者是形成村社资产，例如村级饮水供给设施；或者是增加村社现有资产的价值，例如修建梯田和改良土壤，等等。既然如此，就不可能将非贫困者排除在受益范围之外。

受益者选择机制的这一特点，首先，是由当前农村社会的组织方式和制度安排决定的。在中央计划经济向市场经济过渡的时期，村社成为农村社会的一个自治单位，它的管理机构村民委员会除了负责村内的社会公共事务，还起着联结政府与农户之间关系的桥梁作用。以工代赈作为一种将大量农户纳入实施过程的政府投资行为，显然离不开村社这个中介。况且，由于村社内部通行的公平原则，它比其他任何一类代理人更有助于使项目瞄准贫困者，因为贫困地区村社中的大多数农户属于穷人的范围内。假设由单个经纪人来招募劳力，那么受益最大的可能是经纪人自己和非贫困者。原因在于，目前流动性最强的劳动者往往并非是穷人，贫困者由于支付不起流动费用，在大多数情况下将其活动限于本村本乡范围。其次，项目的内容也使村社成为一个受益单位。公社时期，就在生产大队一级初步建立了基层社会服务设施。在农村经济改革中，生产大队的社会职能转由村社承担。更重要的是，土地为村社所有，这就把农户紧密地联结在村社的纽带上。显然，无论是投资于农田基本建设，还是改善基层社会服务，项目管理部门都是把村社作为基本受益单位来考虑。

这并不意味着我国的扶贫项目瞄准的都是村社。由于农户已转化为基本的生产单位，与推广种植业先进技术、发展养殖业和加工业有关的贴息贷款项目，瞄准的就是单个农户。

3.区域性瞄准和村社参与组织劳力的项目运行方式，兼顾了“效率”和“公平”，最终使贫困者形成受益人口的大多数。

现在的问题是，如何使特贫村也能分享项目的利益呢？

首先，在公共工程建设中，由工程指挥部作出规定，保障特贫村的劳动力在参加者中占有一定的份额。以此促进劳动力流动，逐渐消除村社壁垒，并且通过“参与”来改善特贫村的人力资源。

其次，将项目覆盖范围向特贫村扩展。从1991年开始实施的基本农田建设计划，重点即为石山区、深山区和高寒山区。由此可以预见，这类以工代赈项目能够瞄准最贫困者中具有劳动能力的人群。

（原载《经济研究》1993年第7期）