论欧洲的联合与改革

论欧洲的联合与改革

裘元伦

“欧洲建设”通常被认为与欧洲一体化相关。本文作者则按照自己的逻辑思路，把“欧洲建设”理解为欧洲人为适应全球化、推进一体化和提高现代化三方面所作的努力及其所取得的成果。而欧洲联合与欧洲改革就是“欧洲建设”的两块基石。这里主要讨论在“欧洲建设”进程中欧洲联合与欧洲改革两者的相互关系。

欧洲联合本身往往同时也是欧洲改革

首先，欧洲联合本身往往同时也是欧洲改革。这从理论与实际两方面都可以得到解释和验证。从理论上说，欧盟的性质、欧盟的发展路径以及欧盟的实际进程，这三点都决定了欧洲联合往往同时也是欧洲改革。保罗·赫斯特等人在谈到欧盟的性质时指出，欧盟不符合既定的宪政体制。它不像单一制国家，不像联邦制国家，也不像邦联制国家；相反，它最好被称做一个正在形成中的、由一个公共权力来行使某些治理功能的国家联合体。它应当被看成是一个由共同的机构、成员国和人民组成的复合政体。^[1]罗马诺·普罗迪则认为，“我们不是要（把欧盟）创建（成为）一个超国家。我们认为，欧洲的目标是努力创建各民族和各国家的欧洲，欧洲公民可以忠于多个对象。我们实际上是要逐渐回到单一民族独立国家产生前的状况，那时人们既忠于他们的城市或社区，也忠于他们的国王。这是防止极权主义的一个重大保证。”^[2]欧盟驻华使团大使安高胜说得更直接明了：“欧盟既不是联邦，也不是邦联，而是一种奇特的事物，可称其为自在的实体。”^[3]欧盟的性质决定了它的发展路径。无论是像戴维·米特朗尼、厄恩斯特·哈斯这样的新旧功能主义者，还是像让·莫内这样的实践者，他们都认识到，在现实世界中，由于人们对宪法和公约的轻视，以及难以割舍的民族主义，为避免国际冲突而建立世界政府是根本不可能的。而一种功能性的途径；相反，“随着国际活动及其代理机构网络的扩展，将会克服国际分歧，所有国家的利益和生活将会因此而逐渐走向一体。”^[4]这些思想提示人们，欧洲一体化如果把政治发展的重点放在提高这个国家联合体的一系列共同决策程序上，而不是放在试图取代国家层面的政治机构上，它也许最有可能获得成功。因此，欧洲人基本遵循了功能主义的一体化模式，即由个别的经济领域，进而发展到更多领域，再进而建立广泛联盟，直至追求逐步走向政治联合。所有这些都触及成员国各个方面的改革。上述欧洲一体化的发展路径得到了欧盟实际进程的印证。例如，《罗马条约》的实施从20世纪60年代中后期起就开始变得困难起来。这是因为条约没有考虑到经济政策中的其他方面，因此，有必要进一步建立经济与货币联盟，以避免由于各国政策方向不同而出现危险。这就要求欧洲人必须进一步同时推进联合与改革。

欧洲联合同时也是欧洲改革，这一点，在欧洲一体化的实践过程中表现得更为清楚。1985年通过的《单一欧洲文件》，规定至1992年建立欧洲内部统一市场，消除现存的、阻碍内部自由市场的所有因素，并为此制定了总体战略。《单一欧洲文件》不仅修改了《罗马条约》，而且还意味着各成员国必须作出相应的广泛而又深刻的改革。1992年通过的《欧洲联盟条约》即马斯特里赫特条约（简称“马约”），是在《单一欧洲文件》之后对欧洲共同体法进行的第二次全面改革。“马约”作出了一系列重要规定：欧洲联盟至迟在1999年实行一种共同的欧洲货币；以共同外交与安全政策取代在欧洲政治合作中实施的松散的外交协调；欧洲联盟各成员国加强在司法与内政领域的合作，作为“共同利益”的领域，在“马约”第K条中列举了避难政策、外部边界检查、迁徙政策、反毒品政策、法律合作、海关合作以及刑事事务合作等；除了新的经济与货币政策权限之外，欧洲共同体还通过“马约”获得了其他实质性职权，与此同时，也确认了与这些活动领域中的这些实际扩展相对立的辅助性原则；欧洲议会的权力通过“马约”得到了进一步加强；在欧洲联盟体制结构中增添了地区委员会，该委员会在欧盟层面上代表各成员国不同区域的利益，由各州（省）和地区代表组成，在立法程序中起咨询作用；通过“马约”新创立的还有欧洲联盟公民身份；除了英国（但它在后来的《阿姆斯特丹条约》框架内也参加了）之外，所有其他11个条约参加国以及后加盟的新成员国奥地利、瑞典和芬兰，都赞同《社会政策协定》，它使关于劳动条件、劳工法、男女平等以及劳动力市场上的职业划分等超出“马约”的社会政策措施得以实施。1997年通过的《阿姆斯特丹条约》是继《单一欧洲文件》和《欧洲联盟条约》之后为修订欧洲共同体条约而进行的第三次“一揽子”改革，它是由一次政府间会议商定的，主要修改内容如下：强调基本法和一个自由、安全和公正的区域建设，再次确认了作为“马约”基础的基本原则，即民主、人权和法治，遵守这些原则也是欧洲联盟成员身份的前提条件；在联盟及其公民方面，一个重要的改革就是引入欧洲共同体条约关于就业的条款，强调要致力于实现高就业水平；共同外交与安全政策，目标是建立一个有效的、相互关联的外交政策，为此要变更联盟对外事务机构，即所谓的三驾马车，这个机构至今是由现任、前任和下任的轮值主席构成的，今后应由现任的主席、委员会的一个代表和作为高级代表的欧洲联盟理事会秘书长来赋予共同外交与安全政策以一种外交形象及更多的连续性；关于欧盟的机制和程序，通过“阿约”欧盟拟订出一个范围广泛的“一揽子”改革计划，它包括对所有的条约组成部分进行大量的改善和革新，及共同体权限和程序的扩展，但是，与这些进展相应的却是大量的例外规定以及保障的可能性；采取更为紧密的合作，即所谓灵活性原则，新写进各条约的一体化的灵活性原则有助于避免那些无能力进行一体化或者不愿意进行一体化的成员国对欧洲一体化可能造成的障碍。2000年通过的《尼斯条约》表明欧洲联合又迈出了新的重要一步。面临东扩的新形势，尼斯会议决定进一步改革欧盟机构及其运行机制，包括欧盟委员会席位问题，重新分配各成员国在决策机构部长理事会中的表决票数，扩大有效多数票表决范围，以及关于“加强合作”问题，即在推进一体化过程有些国家可以“先行一步”；尼斯会议还把欧盟第五轮扩大（即东扩）问题具体化了，既规定时间表，又明确候选国；最后，尼斯会议正式决定要组建一支欧盟快速反应部队，影响深远。在欧盟第五轮扩大方面，欧洲人已作出了多年努力，如今终获初步成果：欧盟25个新老成员国的领导人2003年4月16日在希腊雅典签署了接纳10个新成员国的条约。捷克、爱沙尼亚、塞浦路斯、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、马耳他、波兰、斯洛文尼亚和斯洛伐克在通过新成员国国内的法律程序后，从2004年5月1日起将成为欧盟的正式成员国。为此，欧盟已作了大量的改革准备工作，包括2003年2月正式生效的《尼斯条约》，为避免扩大后机能出现不完善而决定进行机构改革；欧盟共同农业政策改革等。在欧盟机构改革问题上，虽已作了长期不懈的努力，但至今依然问题不少：例如在轮值主席国制度、欧盟委员会委员的组成、确定委员会主席的方式、欧盟“外交部长”的权限等诸多问题上分歧严重，在法国、德国/英国、西班牙/荷、比、卢等小国之间矛盾凸显。完全可以预言，在欧盟机构改革、各成员国一级的相应改革以及市场领域诸多改革取得重大进展之日，也将是欧洲联合“更上一层楼”之时，它们两者之间具有相当的同一性与同步性。

欧洲联合一般都要通过欧洲改革得到落实

首先，如上所述，欧盟与民族国家的宪政体制完全不同。欧盟的大部分权力来自成员国之间缔结的条约。它的许多立法取决于成员国一级对共同体框架协议的吸收，而且还取决于这些国家的行政部门对共同政策的贯彻。共同决策体制在很大程度上取决于各国政府之间的协议，以及部长理事会进行的相对秘密而又不必由各自国家负责的磋商活动。欧盟各成员国还保留着许多基本的、独特而又重要的政府管理功能，各国拥有自己的语言、文化传统和法律体制，这些东西将继续使完全的欧洲一体化难以进行。即使欧盟在几年后，形成共同外交与安全政策之后也是如此。一句话，欧洲一体化的任何重大决定，都必须经由成员国作出适应、调整加以贯彻；或者换言之，欧洲国家的联合必须经由欧洲各国的改革得到落实。

其次，欧盟的多元复合结构，既表明了欧洲一体化的复杂性，又决定了欧洲联合的进程在很大程度取决于欧洲改革的成就。在欧洲一体化进程中，我们看到的是一幅错综复杂的图像：“高”经济与“低”政治并存，欧盟与“欧洲经济区”之类共生，欧盟创始成员国、老成员国、新成员国与“联系国”之类齐列，双速甚至多速欧洲客观存在，如此等等。这些多元复合结构现象，既给欧盟的深化与扩大提供了实际可行的机会，又使欧盟必然走向某些松散性、开放性、灵活性，增加改革难度，使任何欧洲改革都必须同时适应三个“结合”，即原则性与灵活性结合、集团性与开放性结合以及一致性与多样性结合。例如，欧盟走向开放性，对内表现为一体化的日益深化，即用开拓新领域的自由化来体现开放性，欧洲一体化从煤钢联营、关税同盟、共同市场到经济货币联盟走的就是这条道路；对外则表现为欧盟扩大和加强对外关系，用扩展“成员资格”等来展示其开放性；同时，设法压低内部壁垒，作出各种“自由贸易”安排，包括与非加太地区发展中国家签订《洛美协定》，为地中海南岸国家制定的“新地中海战略”，向南美洲南方共同市场提出的建立“欧盟—南方共同市场地区联盟”的倡议，以及亚欧会议等。其结果是，欧盟在开放性方面日益进步。通过计算，1980～1991年的数据结果显示，欧盟在总的制成品消费构成中，对国内生产商品的消费从67%下降到56%，对欧盟其他成员国生产的商品消费从19%上升到25%，对欧盟以外地区生产的商品消费从14%上升到19%。^[5]这反映出欧盟降低了平均对外保护程度。而在欧盟逐渐增强内外开放性的背后，则是各成员国不断作出的调整、适应与改革。可以设想，如果欧洲改革能导致欧洲国家在更多领域、更大程度上趋同，欧盟的多元复合结构将会变得比较简洁一些。

再次，制度安排与经济融合密不可分。任何的区域一体化安排要在长期保持效率就必须有市场动力的支持，制度的结合离不开成员国在经济上一定程度的融合和各种经济壁垒的消除，否则区域一体化安排很可能夭折。“相应的制度安排和实质性的经济融合是推进一体化的两种力量，二者交织贯穿于一体化的整个发展过程中”。^[6]欧洲统一市场与统一货币之所以能取得相当进展，来源之一就是各成员国有了一定程度的经济融合；而它们的成就远未达到人们本来设想的要求，原因也正在于它们之间的经济融合还远远不够。

在统一市场方面，迄今离真正统一还相去甚远。仅以价格差异为例：瑞典和德国的电子产品平均价格相差40%；可乐价格，芬兰为西班牙的3倍以上；菲亚特轿车，英国的标价比西班牙高出60%；药品差价一般是30%～50%；“菜篮子”（内含2斤梨、2斤香蕉、1斤猕猴桃、6个鸡蛋、半斤奶酪、2升牛奶、1斤猪排、1升果味酸奶、半斤咸肉、1斤大马哈鱼块和半斤鳟鱼块）在欧盟国家的平均价格是25欧元，但在丹麦为31欧元，在西班牙则为18欧元。统一市场中的缺陷，屡屡遭到各方面的批评。欧委会2001年4月17日发表报告，对其15个成员国改革市场机制的情况进行评估，批评它们进展缓慢。报告指出，在可量化的36个改革项目中，仅有20项即占55%的项目能在2001年6月前按预定的时间内完成。欧盟在1999年12月的赫尔辛基首脑会议上制订了旨在改善欧盟统一市场机制的5年计划。在2000年的里斯本首脑会议上，欧盟又制定出了具体的改革方案，要求各国逐项加以实施，但迄今各成员国仍不肯就改革各自的邮政、电信、金融、交通和能源等体制采取行动。两年后，2003年1月14日，欧委会再次发表报告指出，在欧盟一年前通过的有关推动市场一体化进程的16项改革措施中，只有天然气和电力市场、政府公共采购等6个方面的改革得以如期进行；而在养老金、税收、专利一体化等关键领域，各项改革措施几乎毫无进展。有关统一市场的体制改革之所以比较迟缓，是由许多因素造成的，包括利益冲突、经济结构水平不同、履约能力差异、财政税收制度税率不一、销售系统方法不同等。此外，甚至欧盟某些政策相互之间也存在着矛盾。例如，竞争政策致力于为所有的企业提供相同的条件，与此相反，工业政策则有选择地对市场进行干预；工业政策依据的是最佳的市场结果取向，与此相反，竞争政策则依据最佳的市场过程取向。结果是使一种始终如一的、在同等程度上依据单一市场和世界市场取向的贸易在欧洲变得相当困难。但无论如何，欧洲统一市场毕竟是在进展，里斯本战略制定的目标仍有实现的可能，但需要各成员国付出更大的努力，特别致力于经济融合。

在统一货币方面，虽然欧元已经成功面世，但与美元相比，显然尚欠强壮。为使欧元在国际上和欧元区在经济、政治两方面起到更为积极、重要的影响，欧洲人还须在经济融合领域进一步作出全面努力，这里包括通货膨胀、金融市场、投资收益、法律法规、“过度开支”、合作协调、政治意志等诸方面。一种货币的强弱从长远来说主要取决于通货膨胀，从欧元诞生之日起，欧元区通货膨胀固然不算严重，却依然是一个值得关注的问题。一个高效、透明、灵活而且有相当规模的欧元区金融市场的形成将有助于欧元地位的巩固和壮大，这方面欧元区也尚须努力。欧元今后作为国际货币的前景如何，很大程度上将取决于欧元区国家能否达到美国的投资收益率；同时，欧元区国家还必须消除它们在法律和法规方面存在的差异。弗里德曼至今仍然坚持认为欧元是一个错误，欧元区成员国因为各自经济政策不同，未来仍不得不同许多困难作斗争；不过他同时指出：“但我希望在这个问题上也错了。也许欧元会成为一项伟大的成就，如果各成员国能够对其国民经济进行足够的改革，它有可能成为一件美妙的事情。”^[7]说到汇率，未来欧元对美元的比价在很大程度上将取决于这两种货币克服各自弱点的情况：美国的主要弱点是国际收支逆差，欧元的弱点则在于欧元区国家政府“过度开支”的倾向。至于欧元的前途，除了经济融合，“政治融合”也是一项重要的因素。1865年签署的拉丁货币联盟和1874年签署的斯堪的那维亚货币联盟的失败都源于在艰难时刻缺乏中央协调和政治决心。^[8]近年来，欧元区在某种意义上也处于“艰难时刻”。从这个角度观察问题，丹尼尔·平托的断言值得欧洲人重视。他认为，欧元的政治与金融真空导致欧元难以同美元抗衡。政治上的真空一直是对欧元的一个大威胁。当上万亿美元每天以光速通过世界每个角落的电脑系统进行交易时，信用就是经济决策者和中央银行家的主要武器。任何中央银行——包括美联储——的现金储备在国际金融流动中只是沧海一粟，无法成为支撑某种货币或某个股市的有效工具。而这种信用，不仅源自经济，而且还来自政治。欧元的金融真空同样严重，因为它影响到欧洲资本主义结构。与美国的一个明显对比是，欧洲大多数国家仍然实行由政府控制的退休机制，因此无法依靠大批的公共机构投资者，尤其是养老金管理机构。^[9]不过，欧洲人正在通过经济改革和融合来逐渐填补这个真空。这些经济融合其实质是，在欧洲一体化制度安排框架下，通过改革寻求市场动力的支持；其目的是，在世界和欧洲形成一个相对均衡稳定的货币金融制度与市场，而不是与美国和美元对抗。

在新形势下，欧洲联合的发展更需要得到欧洲改革进步的支持

目前欧洲内外面临的新局势，与20世纪80～90年代之交大为不同。在外部，1989年前后苏东剧变时，当时欧洲曾有人怀抱希望，以为苏联瓦解之后，欧洲与美国将成为“平等”伙伴。然而，经过1991年的海湾战争、接着几年在前南斯拉夫地区的战争、2001年的阿富汗战争以及2003年的伊拉克战争，美“帝国”不仅已在理论上得到创建，而且在生活中正在付诸实践，欧洲看来至少暂时已不再可能成为美国的全面“平等”伙伴。但美“帝国”毕竟至今立足未稳，而且也未必能长久恒定，它依然需要盟友和伙伴，欧洲国家仍属首选。因此，当今欧美关系正处于极其微妙的状态，其今后走向将对欧洲未来的政治经济产生极大的影响，包括欧洲一体化。在内部，过去10年中欧洲联合取得不少进展：1993年欧洲统一市场初步建成，1999～2002年欧元正式面世，2004年欧盟将从15国扩增至25国，欧盟机构改革继续有进展，共同外交与安全政策势在必行，欧盟某些国家的军事合作已经列上日程，既有象征意义、精神价值，又有重大政治作用的“欧洲宪法”正在制定，所有这些，在欧洲一体化历史上几乎都有里程碑式的意义。然而与此同时，欧洲又正在遭受政治同质性削弱、经济委靡不振、美国分裂欧洲、内部分歧凸显以及迄今为止作为欧洲一体化主要成果的统一市场与统一货币并未给欧洲经济就业增长带来人们预期效果等事实的损蚀，不利于欧洲联合进程的进一步发展。在这种背景下，欧洲联合当前更需要得到欧洲改革方面成就的支持。

具体说来，主要是政治与经济两个方面。在政治上，欧洲一体化的历史已经表明，经济领域的欧洲联合——即使今天已高达统一市场与统一货币也不会自动导致政治联盟。迄今为止，大多数拥护欧盟的人都假定或希望，经济一体化将不可避免地会导致政治联盟接踵而来。现在似乎正好相反，情况越来越表明，欧盟未来有力且有效的经济治理在很大程度上还将取决于欧盟及其成员国主要政治机构机制的改革。不存在什么不可避免的、理所当然的经济逻辑会把欧洲联合起来。统一市场的建立和统一货币的诞生并没有像寄望于欧盟事业的人所期待的那样促进整个欧洲经济与就业的增长，市场开放本身也没有在多大程度上减轻地区不平衡和社会不平等。因此，今后一段时间，欧盟及其成员国在政治领域采取行动并取得成就，是推进“欧洲建设”的关键所在，也是欧洲内外关注的焦点。在经济上，欧洲人应着力完善统一市场与统一货币。时运不济，欧洲货币联盟来得不是时候。目前的货币联盟进程尽管已经成功地启动，但要它带来巨大的经济实效尚需时日。欧洲的政策决策者建构货币联盟的措施本身是紧缩通货性的，可是它们又正好赶上欧盟有些国家经济出现普遍不振，有的国家为了重建或保持其竞争力还必须进行艰难的内部调整，特别是德国。这种情势有可能导致已在一定程度上统一的欧洲经济陷入长期的不稳之中。欧洲人极需看到一体化的更大、更多的实际成果。为了应对，除了欧洲中央银行在一旦欧元站稳脚跟之后，似应适当修改其职权范围之外，即在坚持稳定币值的同时，还应重视推行以增长为导向的政策。为此，欧洲中央银行还必须设法通过成员国协调社会公约等行动来遏制通货膨胀。但是，欧洲中央银行的作用毕竟有限。更为重要的是，欧洲人必须在共同体制安排的框架下，大力推动欧盟及其欧元区各成员国的内部改革。

（选自《经济活页文选》2003年7月号专辑，中国财政经济出版社）

【注释】

[1]［英］保罗·赫斯特等著：《质疑全球化——国际经济与治理的可能性（第二版）》中译本，社会科学文献出版社2002年版，第296页。

[2]［美］《商业周刊》记者约翰·罗桑2002年11月中旬采访普罗迪，转引自《参考消息》2003年1月9日。

[3]安高胜：2002年1月17日在中国社会科学院《欧洲蓝皮书》发行式上的演讲。

[4]David Mitrany，“A Working Peace System”，in Brent F.Nelsen ，Alexander C-G.Sfubb，eds.，The European Union：Readings on the Theory and Practice of European Integration，Lynne Rienner Publishers 1994，p.79.

[5]Andre Sapir，in the Discussion of L.Alan Winters’Paper The Europeam Community：A Case of Successfue Intergration？New Dimensions in Regional Intergration，Jaime De Melo and Anvind Panagariya eds.Cambridge University Press，1993.

[6]汤碧：《两种区域经济一体化发展趋势比较研究》（博士研究生毕业论文），第79页，南开大学，2002年10月。

[7]［德］《Die Zeit》2001年6月21日。

[8]［美］《国际先驱论坛报》2001年12月29日。

[9]［美］《国际先驱论坛报》2001年12月19日。