论欧洲联盟的社会政策

论欧洲联盟的社会政策_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·欧洲研究所卷

论欧洲联盟的社会政策

田德文

在欧洲联盟的建设过程中，共同体社会政策^[1]得到了前所未有的发展契机，从而最终完成共同体社会政策从“虚”到“实”的发展过程。首先，在经货联盟的建设过程中，一体化对成员国的经济社会生活产生越来越直接的影响，成员国政府对国内经济的宏观调控能力有所降低；在这种趋势下，欧盟必须着手建立一些解决机制，对成员国的国内社会问题尤其是失业问题负起应负的责任来。其次，欧盟是在成员国普遍进行福利国家改革的背景下建成的，它必须继续从意识形态上充当“欧洲社会模式”的捍卫者；欧盟的建成标志着一体化进程已经超出了经济领域，用强化社会政策的手段树立自己“更加贴近公民”的形象，也是欧盟强化自身政治合法性的必要手段。

欧盟社会政策的法律基础

从历史上看，共同体的社会政策经历了一个长达四十几年的从“虚”到“实”的渐进式发展过程，这个过程完整地反映在共同体社会政策法律基础的嬗变过程中。共同体社会政策的主要法律基础是《建立欧洲共同体条约》即《罗马条约》；1986年的《单一欧洲文件》和1992年的《欧洲联盟条约》对其进行两次重大修改；1997年签署的《阿姆斯特丹条约》将《马约》的《社会政策议定书》纳入条约正文，从而使欧盟阶段共同体的社会政策获得完整的法律基础。

（一）欧盟社会政策的适用范围

从法律基础方面看，欧盟社会政策实现了对既往政策目标的具体化，将以前比较“虚”的东西落实下来。在1957年签署的《罗马条约》中，共同体社会政策的目标被一般性地表述为“促进工人工作条件与生活水平的改善”。^[2]在适用范围方面，共同体在成员国社会政策的就业、社会保障和劳工标准三个方面承担义务；其中劳工标准指的是劳动条件和劳资关系，主要包括：劳动法与工作条件、初级与高级职业培训、职业事故与疾病的预防、职业卫生、结社权及雇主与工人间的集体谈判。^[3]如果仅从政策目标上看，似乎共同体社会政策从开始就已经相当完整；但实际上由于没有明确共同体在上述领域中发挥作用的具体范围，所以这项政策其实是比较“虚”的。1986年签署的《单一欧洲文件》对共同体社会政策的适用范围进行了明确，法令明确强调共同体对“改善工作环境”以及“发展欧洲一级的劳资对话”负有责任。^[4]这就使共同体在劳工标准方面承担了更加明确的义务，使其社会政策进一步落实下来。

欧盟在共同体社会政策的适用范围方面实现彻底的具体化，从而取得突破性进展。在经过《阿约》修改的联盟条约中，有关共同体社会政策目标的表述被明确化为：“促进就业、生活与工作条件的改善、适当的社会保护、管理者与劳动者的对话，为实现持久的高就业以及与劳动力市场上的排除进行的斗争而发展人力资源”，^[5]这就比《罗马条约》中的原则性表述前进一大步。与此同时，阿约还特别决定在《罗马条约》中增补有关就业的一章，确立共同体就业政策的基本框架，进一步明确欧盟在成员国的就业、社会保护和劳资对话等社会政策领域中的责任。责任的明确意味着权力的明确；欧盟阶段的共同体社会政策通过对政策目标和适用范围的具体化提高了自己的地位。

（二）欧盟社会政策的执行手段

在执行手段方面，欧盟从法律上获得了社会政策方面前所未有的决策权，极大地增强了共同体社会政策的“超国家性”，实现了突破性的进展。在1957年的《罗马条约》中，共同体在社会领域的主要责任是“促进成员国间在社会领域中紧密合作”，委员会可以就特定社会政策问题“进行研究，发表意见和安排磋商”；同时决定建立旨在促进就业和劳动力流动的欧洲社会基金。^[6]显然，在这个阶段，除去对促进就业和人员流动的社会保险事务作出的一些安排之外，共同体的社会政策从总体上看是软弱无力的。《单一欧洲文件》在共同体社会政策的执行手段方面取得一些进展，法令规定在“改善工作环境”方面，理事会可以“以特定多数决议和以指令的方式”，逐步制定出这方面在共同体范围内适用的“最低要求”。^[7]这标志着共同体在社会政策领域开始具有了一些超国家的权力，成为社会政策领域中一个重要的行为者。

从经过《阿约》修改的联盟条约中看，欧盟在共同体社会政策的决策机制中扩大了多数表决制的适用范围，从而在社会政策领域中强化了欧盟的超国家权力。条约规定，理事会在改善工作环境和工作条件、促进男女平等以及解决长期失业问题等政策领域中适用多数表决制；而在涉及社会保障、对合同期满工人的保护、集体谈判、移民工人的就业条件、资助创造就业机会等政策领域时，理事会仍应适用一致通过的决策体制。^[8]从发展趋势上看，共同体在社会政策领域中全面采用多数表决制应是大势所趋。

（三）欧盟《社会宪章》对共同体公民社会权利的界定

从法理上看，任何社会政策体系的基础都是关于公民社会权利的界定，在这方面，共同体的社会政策也不例外。实际上，签署于1961年的《社会宪章》就已经对共同体公民的基本社会权利进行了完整的界定，在此后的40年间，共同体在这方面所做的工作其实就是将其不断地落实到法律中去。1989年，《社会宪章》的基本内容被移入《工人基本社会权利宪章》，修订后的《社会宪章》主要包含12项原则：工人有在个人选定的欧盟国家中工作的权利；有选择职业的自由和得到公正工资的权利；有改善生活与工作条件的权利；有在通行的国家制度中获得社会保护的权利；有工联自由与集体谈判的权利；有得到职业培训的权利；有要求男女平等待遇的权利；工人对工作有得到信息、咨询和参与的权利；有得到健康保护和工作安全的权利；对儿童与青年的应予保护；老年人享受体面生活水平的权利；为残疾人改善社会与职业整合。^[9]显然，修正后的《社会宪章》全面包括了公民的基本社会权利；但是它只是一种原则性的框架，只说明共同体希望在上述领域中发挥作用，却并没有规定这种作用的方式与具体范围。更加重要的是，在纳入共同体的法律框架之前，《社会宪章》只是一种意向性的约定，在实践中没有约束力。

从历史上看，共同体社会政策的发展过程实际上就是逐步将《社会宪章》纳入法律体系、将意向性约定转化为共同体法律的过程。1986年，《单一欧洲文件》将社会宪章中有关“改善工作条件”的条款纳入共同体条约。在《罗马条约》的讨论阶段，欧共体委员会在条约草案中将《工人基本社会权利宪章》的主要内容纳入《建立欧洲联盟条约》的社会政策条款。^[10]由于当时英国的撒切尔政府坚持不加入社会宪章的立场，如果《马约》包含这方面的内容，将可能出现整个条约无法通过的尴尬局面；在这种情况下，首脑会议不得不采取一种权宜之计，允许英国对《马约》的社会政策条款“选择例外”，由其他11个成员国签署一项有关社会政策的议定书作为《马约》的附件。《社会政策议定书》包含了欧盟阶段共同体社会政策的基本框架，但当时由于英国的“选择例外”，议定书的内容在很长时间内没有法律效力；根据议定书达成的各项条约和指令必须转化为成员国的国内法之后方得有效。在1997年6月举行的阿姆斯特丹欧盟首脑会议上，英国布莱尔工党政府最终签署了《社会宪章》，从而使《马约》社会政策议定书的基本内容正式纳入了《建立欧洲联盟条约》，解决了欧盟社会政策的法律基础问题。可以说，欧盟阶段共同体社会政策的基本特点就是以法律的形式将《社会宪章》的主要内容落实下来，从而完成了共同体在公民基本社会权利保护方面从“虚”到“实”的过程。

欧盟社会政策的突破性进展

进入欧盟阶段之后，共同体社会政策在社会保障建设、劳工标准确立和共同的就业战略方面取得突破性的进展。欧盟采用发布共同体指令建立最低标准、统一成员国法律和采取共同行动相结合的方法，在各个领域中积累着渐进发展的成果，全面地强化其在社会事务中的独立行为者地位。

（一）继续完善有关人员流动的社会保障安排方面的法令法规

目前，在欧盟范围内有200多万人在别的成员国就业；他们的情况非常复杂：既有长期在别国工作的，也有短期工作的；既有只在一个别国工作的，也有在多个国家流动工作的。由于多数成员国的社会保障项目以“居住”为给付条件，所以“跨国工人”既有可能在本国和居住国同时得到保障，也有可能得不到任何一国的保障。解决这部分人的社会保障安排问题是保护人员自由流动的要求，一直是共同体社会政策的基本内容。共同体在这方面的主要法律依据是1971年6月14日发布的《欧洲经济共同体1408/71号法规》和1972年3月21日发布的《欧共体574/72号法规》，这两个法规分别按照疾病、伤残、年金、工伤、死亡、失业、家庭补贴以及儿童补贴7个社会保障方面，对跨国工人的社会保障进行全面的安排。^[11]此后，共同体对这两个法规进行不断的修改补充，使其逐渐趋于完善。1998年，共同体扩展法规中有关公务员跨国就业的规定，并对1408/71号法规若干内容进行简化。同时，理事会新公布了有关跨国工人补充年金管理办法的欧共体98/49号指令。^[12]共同体的法规和指令是欧盟法的组成部分，对所有成员国均有约束力，当事人可以据此向欧洲法院或成员国地方法院提起诉讼。

（二）采用共同体指令的方式建立欧盟范围内劳工标准的“最低标准”

《单一欧洲文件》规定共同体可以采用指令的方式制定共同体在上述两方面的最低标准，《马约议定书》将范围扩大到工作条件、工人的信息与咨询、男女平等以及解决长期失业问题（条约中的提法是“整合被从劳动力市场上驱逐出去的人们”）等方面；^[13]从而扩大了共同体劳工标准的管辖范围。但到目前为止，共同体直接发布指令的领域主要还是工人健康与工作安全以及男女平等方面。1998年，欧盟对有关接触易爆物工人保护的《欧洲经济共同体82/130号指令》、有关致癌物保护的，《欧洲经济共同体90/394号指令》、有关防止煤矿塌方的《欧洲经济共同体89/665号指令》分别进行修正；同时还发布《欧共体98/24号指令》对工作场所的石棉浓度作出具体的规定，并由理事会通过有关易爆工作环境保护的指令等。^[14]

共同体在促进劳动力市场上的男女平等方面发布的指令主要涉及：男女同工同酬；在就业、培训、晋升等方面的男女平等；在社会保障方面的平等待遇；孕产妇的劳动保护及14周产假等。1998年英国加入社会宪章之后，共同体旨在防止就业中的性别歧视的97/80号指令已经适用于欧盟全境，成为欧盟男女平等标准的法律基础。

（三）从欧盟层面上推动成员国在社会保障方面采取共同行动

欧盟在这方面采取了各种常规或非常规的行动，其中非常规行动包括：在共同体范围内建立反贫困网络，对成员国的反贫困措施进行评估；在禁止吸烟、防治癌症、制止毒品泛滥等方面采取共同体行动等。残疾人保护一直是共同体采取常规共同行动的重要领域之一：按照欧盟的现行标准，约有十分之一的欧盟公民在生理、心理或精神方面存在不同程度的残疾，让这些人在劳动力市场上享有必要的就业保护，是欧盟的一贯方针。这方面最为重要常设项目是共同体的Helios项目，该项目的宗旨是促进残疾人康复事业的发展，为残疾人提供平等的教育、培训机会，为他们充分地融入经济与社会发展、实现独立生活创造条件。该项目资助了许多面向残疾人的项目开发，如利用计算机信息技术为残疾人提供更好的教育、通讯方式等；与此同时，该项目特别鼓励残疾人参加共同体的教育培训项目，如Socrates项目之下的Eramus项目和Lingua项目等。^[15]

（四）启动欧盟就业战略

从1974年欧共体推出第一个“社会行动计划”以来，共同体已经将社会政策领域内采取共同行动的做法固定下来。以往的社会行动计划往往在目标上包罗万象，但在行动中却难免软弱无力。欧盟建立之后，共同体开始把社会行动的主要目标限定在促进解决失业问题方面。1994年12月，欧盟埃森首脑会议决定在成员国就业政策的五个优先领域内采取共同行动，1997年阿姆斯特丹欧盟首脑会议决定全面展开欧盟就业战略，将就业问题作为成员国“共同关心的事务”放在欧盟决策的核心位置上，把它纳入到欧盟工作的日常化和程序化轨道。1998年“卢森堡程序”的启动标志着欧盟就业战略已经按照阿约设立的机制开始程序化地运行起来。此后，欧盟每年公布一项就业指导方针，对欧盟就业政策的主要理念进行阐示；同时利用多种机制对成员国贯彻就业战略的情况进行督促检查，从而实现了就业政策共同行动的空前机制化与实质化。

在欧盟就业战略中，共同体不仅扮演着倡导者和组织者的角色，而且开始发挥提出理念、实施管理的作用，说明欧盟阶段共同体社会政策中超国家因素有了很大的增强。1999年，欧盟继续推动就业战略的深化发展，确立其在这个领域内的指导作用。一方面，欧盟在年度就业指导方针中不断提出新的政策理念，开阔成员国解决失业问题的思路。1999年10月公布的《2000年就业指导方针》中，欧盟在继续强调提高劳动力素质、提高劳动力市场的适应性、促进就业机会平等诸原则的同时，还增加一些新的内容，其中包括要求成员国进一步把预防失业的措施具体化、改革学校的课程设置以适应信息时代的就业需要、促进劳动组织的现代化、加强公共就业服务机构的作用等。

另一方面，欧盟开始积极促进成员国政府就业政策与其他经济政策的相互协调。1999年6月，在欧盟科隆首脑会议上通过《就业公约》，决定将其作为欧盟中长期共同就业战略的指导方针。该公约的目标是使欧盟各国在物价稳定的基础上达到较高的就业水平，具体策略包括：努力协调成员国政府的工资政策、财务税收政策和货币金融政策，使其与就业政策协调起来；进一步推动成员国的劳动力市场改革、提高企业的国际竞争力；在欧盟层面上进一步协调成员国就业政策，更好地落实卢森堡首脑会议提出的欧盟就业战略。^[16]虽然目前这种协调只停留在指导性的阶段，但它的影响可能将是非常深远的，因为，这说明欧盟有可能以就业政策作为一种新的工具，对成员国的国内经济政策的工资、税收等方面进行进一步的整合。

（五）建设共同体层面上的“社会对话”机制

促进共同体劳资双方在欧盟法规框架内进行集体谈判，允许依照共同体法令法规进行劳资对话的规定，最早是《单一欧洲文件》纳入罗马条约的，但只是做了一个一般性的表述；^[17]马约议定书对这部分内容进行充实，强调这种协议在成员国范围内的有效性，增加了理事会可以就委员会的建议对协议内容进行表决的条款。^[18]这就增强了在欧盟层面上达成劳资协议的可操作性。不仅如此，欧盟还强化了共同体高级“社会对话委员会”的作用，在共同体社会政策的制定过程中充分地听取他们的意见。这个委员会主要由欧盟有关专家、欧洲工会联盟以及欧洲雇主协会三方代表组成；他们定期举行协商对话，在劳资协议的框架内对社会问题，尤其是对就业问题进行探讨。1998年，委员会共召开5次讨论会，讨论欧洲就业战略、工作时间问题、就业指导方针、共同体1998～2000年社会行动计划等问题。^[19]

强化“劳资对话”机制有力加强了欧盟社会政策的影响力：它在一定程度上突破了欧盟社会政策必须通过成员国政府来执行的格局，欧盟可以凭借这种机制直接将自己的社会政策贯彻到劳动力市场的改革进程中去。

欧盟社会政策的基本特征

（一）共同体的社会政策已经超出国际协调的范畴

在西欧，对各国的社会保障制度进行国际协调的做法由来已久。早在1904年，法国和意大利就已签署相互保护移民福利的双边公约；1945年，这种双边公约增加到133个。“第二次世界大战”结束后，西欧各国之间开始出现各种各样的社会保障多边公约。^[20]

共同体的社会政策与上述社会保障国际公约有着本质的差别。

首先，无论是双边协定还是多边协定，都是在独立的主权国家之间缔结的；绝不存在一种凌驾于协定国之上的机构可以对协议过程进行干预。共同体的社会政策则不同：它是共同体政策框架的一个组成部分，虽然它是由成员国之间协商确定的，但“共同体意志”一旦形成，就对所有成员国具有法律的约束力；如果有成员国拒不执行共同体决议，则有可能酿成政治危机，影响到该成员国的其他利益；在实行多数表决制之后，甚至可能出现共同体意志超越个别成员国意志的局面。也就是说，在共同体社会政策中，“共同体”是一个相对独立的行为者，这是双边协定和多边协定都不具有的特征。

其次，由于共同体社会政策是建立在欧洲公民概念基础上的，所以在社会政策范围上就必然要超越双边及多边协定的范围。上述协定无法彻底取消国籍限制、居住条件限制、移民工人的家属无法取得津贴、旅居两个国家以上的人员的社会保障安排很难办理。同时这类国际协定的范围是不完备的，如德国和比利时、卢森堡之间就没有双边社会保障协定。共同体的社会政策从出现开始就致力于解决这些问题，到欧盟阶段，欧洲公民的社会保障问题已经基本上得到解决。

再次，上述国际协议仅限于相互给予对方公民在社会保障方面的“国民待遇”，不可能涉及成员国的就业政策协调，更不可能为解决就业问题而对缔约国的宏观经济政策进行协调。在这方面，共同体的社会政策已经从根本上超出它们的范围；在欧盟阶段，共同体的政策协调实现了机制化，远远超出一般国际合作的范畴。

（二）共同体的社会政策也不同于成员国的社会政策

它的适用范围仅限于“与一体化进程有关”或“成员国共同面临”的社会事务；在执行手段方面，共同体不是社会领域中的“独立法人”，在政策的制定和执行过程中发挥决定性作用的是成员国政府。在欧洲联盟阶段，共同体社会政策在这方面并没有发生根本的改变。

首先，在欧盟阶段，共同体社会政策涉及的领域虽然有所扩大，但其适用范围仍然比成员国社会政策要小得多。其一，它基本上没有涉及人口政策、住房政策以及居民收入分配等社会政策的基本领域。其二，虽然马约中增加了有关公共卫生和消费者保护的内容，但是共同体行动将仅限于在共同面临的问题上“鼓励成员国之间的合作”，这就是说，欧盟的社会政策并没有直接涉及成员国的国民医疗保健制度。^[21]其三，即使在就业、社会保障和劳工标准方面，共同体社会政策的着眼点也不同于成员国的社会政策，主要把注意力集中在与“共同体”直接相关的领域；对于成员国社会政策可以解决的问题，共同体社会政策并不直接加以干预。可以说，共同体的社会政策从定义上就与人们常用的、以民族国家为必要条件的社会政策概念有很大的差别。^[22]

其次，在执行手段方面，欧盟的社会政策也没有改变共同体社会政策的传统模式。从历史上看，共同体社会政策主要不是通过立法的形式强制执行的，而是要在成员国之间协商同意的基础上，以采取共同行动和建立最低标准的方式，将共同体的社会政策转化为成员国的社会行动，才能够得以实现。在欧盟阶段，虽然多数表决制的引入给共同体社会政策带来一些超国家色彩，但并没有从根本上突破传统的以成员国为核心的决策格局。

在欧盟的法律框架内，社会政策的决策核心是欧洲理事会，这就确保了成员国政府在这一领域中的决定性地位：欧盟社会政策属于“共同体事务”的范畴，其立法程序主要由“委员会动议”和“理事会决策”两个部分组成；虽然马约强化了欧洲议会的参与立法权和否决权，但实际上在共同体事务决策中起决定作用的仍然是代表成员国政府的欧洲理事会。在欧盟政治体制中，理事会根据社会政策的不同领域分别采用多数表决制和全体一致表决制实施决策：在特殊工作环境的工人保护、工作条件、工人信息与协商、男女平等、劳动力市场整合、制定最低劳保标准、劳资协议和社会基金管理方面采用多数表决制；在工人的社会保障和社会保护、合同期满的工人保护、外籍工人的雇佣条件以及为增进就业而实施的财政资助等方面则仍需要采取全体一致的表决方式。^[23]欧盟在社会政策领域中取得的突破性进展就是扩大了理事会决策中的多数表决制，强化了共同体社会政策的超国家性质。但实际上这种突破要打一些折扣，因为一方面多数表决制主要适用于成员国之间分歧较少的社会政策领域，另一方面委员会在动议阶段一般都会充分地考虑成员国的接受能力，所以欧盟社会事务中的多数表决制并不会形成大范围违背成员国意志的情况。

（三）共同体社会政策的基本特征是由共同体的性质决定的

共同体已经远远超过一般国际组织的一体化程度，具有相当多的超国家因素：在社会政策方面，这种特点则体现为共同体社会政策超越国际协调的范畴；但另一方面，共同体又不同于民族国家，而且更加重要的是，从共同体发展方向上看，它也并不是向传统意义上的“联邦”发展。这就使得共同体的社会政策不会向取代成员国社会政策的方向发展。

按照共同体法律，在社会政策领域里，共同体的行动应该被限定在“辅助性原则”所要求的范围之内；在欧洲联盟阶段，共同体社会政策的这种地位不仅没有改变，而且得到了进一步的明确：“辅助性原则”是划定共同体行动范围的基本准则；按照马约关于共同体活动的“原则”部分第3B条的界定：在不属于共同体专管的事务中，它应该根据辅助性原则采取行动，即只有在“所拟行动的目标非成员国所能充分实现，且由于所拟行动的规模或影响，因而最好由共同体来实现”的时候才能采取行动。^[24]简而言之，这项原则的意思是只有在采取共同体行动比各个成员国单独行动更为有效的时候，才有必要采取共同体的行动。^[25]“辅助性原则”最早是由马约在共同体法律框架内给予充分强调的，^[26]但它却是共同体性质的基本产物，是对共同体既往行为方式的一种概括；实际上，自从欧洲一体化进程启动以来，共同体的行动实际上就一直是在这一原则所规定的范围内进行的。^[27]

共同体行动的“辅助性原则”使其社会政策不可能向替代成员国社会政策的方向发展。首先，在适用范围方面，它既不必要也不可能全面“介入”成员国的社会事务，只有当某项社会政策已经成为“与共同体事务有关”或“成员国共同关心”的问题时，才有可能在这个领域中采取行动。我们知道，在现代工业化社会中，社会政策是各国政府最重要的行政领域，其开支要占到国民收入的30%以上，在各国国内政治中的地位非常重要。在这种情况下，不仅各国政府不会把社会政策领域中的“主角”位置让给共同体，即使它们愿意这样做，共同体也绝对没有足够的人力和财力这样去做。在共同体的现有预算体制下，共同体总预算在成员国国民生产总值中所占的比重不过1%左右，虽然绝对数额不少，但相对数额却是很低的。显然，在预算制度不做根本改变的情况下，共同体的社会政策只能以促成成员国的共同行动来执行。

其次，在执行手段方面，“辅助性原则”进一步明确成员国政府在共同体社会政策中的核心地位。在欧盟阶段，共同体的行动范围扩大到政治、外交、安全、民政等领域，在社会政策领域中则取得突破性进展。但是，这些进展并没有改变共同体的基本性质，它仍然是一个由主权国家组成的区域性政治经济联盟。在这种前提下，欧盟在社会政策等“非专属”领域中充当“辅助性”的角色是理所当然的。从某种意义上说，“辅助性原则”实际上是确认了成员国政府在共同体决策中的核心地位，从而确认了共同体的基本性质。这是因为，“辅助性原则”指明只有在“必要”的时候才可以采取共同体行动；但“必要”只是共同体行动的必要条件，而并非充分条件；也就是说，并不是在所有采取共同体行动更为有效领域内，都必须采取共同体行动。那么，怎样确定共同体行动比成员国行动“更为有效”，怎样确定有必要采取共同体行动的范围呢？这些关键问题实际上还是留给了欧洲理事会和首脑会议，要由成员国之间的磋商来具体解决，这就从体制上肯定了以成员国政府为核心的现有共同体决策体制。

从历史上看，共同体的社会政策在基本特征保持不变的前提下一直是不断发展的；在欧盟阶段，它甚至还实现了突破性的进展。显然，共同体社会政策的“辅助性”特征并没有限制它的不断发展。“辅助性原则”为共同体的社会政策确定了行动的基本准则，但是这种界定并没有限制在社会领域中采取进一步共同体行动的可能性。实际上，执行“辅助性原则”的目的恰恰是为了发挥共同体政策的最高效率，而绝不是限制其发展。《阿姆斯特丹条约》为了澄清马约签署之后人们对“辅助性原则”的不同理解，专门对其做进一步的解释，指出此项原则既赋予了共同体在情况需要的时候在权力限度内充分地采取行动的权力，又对在不必要的情况下采取共同体行动的可能性设置了限制。也就是说，“辅助性原则”实际上是要为划定共同体的行动范围设立一种标准，而不是要简单地对共同体的行动范围进行限制。^[28]

（原载《欧洲》2000年第4期）

【注释】

[1]本文将在广义上使用“社会政策”概念，既包括共同体的社会保障政策，也包括它的就业政策；另外，由于社会政策在欧盟政治框架内属于“共同体事务”的范畴，所以“欧盟的社会政策”实际上指的是“欧盟阶段的共同体社会政策”。

[2]戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，第142页。

[3]同①，第142页。

[4]同①，第366～367页。

[5]参见《Protocol on Social Policy》第1款，载欧共体委员会编：《Social Europe》1993年第2期，第88页；文中“劳动力市场上的排除”指的是长期失业现象。

[6]戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，第143页。

[7]同①，第366～367页。

[8]参见《Protocol on Social Policy》，载欧共体委员会编：《Social Europe》1993年第2期，第88～89页。

[9]参见欧盟委员会编：《January 1992 to June 1993:18 months of Community social policy》，欧共体官方出版局1993年版。

[10]参见欧共体委员会编：《Intergovernmental Conferences:Contributions by the Commission》，欧共体官方出版局1991年版，第126～127页。

[11]《Regulation（EEC）No.1408/71》《Regulation（EEC）No.574/72》，见欧共体委员会编：《Social Europe》1992年第3期附录。

[12]欧洲委员会编：《General Report on the activities of the European Union 1998》，欧共体官方出版局1999年版，第51页。

[13]参见《Protocol on Social Policy》第1款，载欧共体委员会编：《Social Europe》1993年第2期，第88页。

[14]欧洲委员会编：《General Report on the activities of the European Union 1998》，欧共体官方出版局1999年版，第54页。

[15]欧共体委员会编：《Social Europe》1993年第2期，欧共体官方出版局1993年版，第59页。

[16]参见《1999～2000年欧洲发展报告》，社会科学文献出版社2000年版，第24页。

[17]戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，第143页。

[18]参见《Protocol on Social Policy》第4款，载欧共体委员会编：《Social Europe》1993年第2期，第89页。

[19]欧洲委员会编：《General Report on the activities of the European Union 1998》，欧共体官方出版局1999年版，第55页。

[20]参见黄素庵著：《西欧“福利国家”面面观》，世界知识出版社1985年版，第113页。

[21]戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，第424页。

[22]参见《中国大百科全书·社会学》卷1991年版，第351页；Noel and Rita Timms编《Dictionary of social welfare》1982年版，第179～180页中关于“社会政策”的定义。

[23]参见《Social Europe》1993年第2期，欧共体官方出版局1993年版，第88～89页。

[24]戴炳然译：《欧洲共同体条约集》，复旦大学出版社1993年版，第69页。

[25]参见欧共体委员会编：《The Amsterdam Treaty:a Comprehensive Guide》，欧共体官方出版局1999年版，第75页。

[26]在煤钢共同体条约和罗马条约中，都没有提及辅助性原则；在1984年讨论《单一欧洲文件》时，它已经被视为一项指导原则，但在正式文件中却没有被明确地提及。

[27]参见欧共体委员会编：《Intergovernmental Conferences:Contributions by the commission》，欧共体官方出版局1991年版，第81页。

[28]参见欧共体委员会编：《The Amsterdam Treaty:a Comprehensive Guide》，欧共体官方出版局1999年版，第75页。