年以来中国高等教育体制改革的历史进程

一、1985年以来中国高等教育体制改革的历史进程

1985年发布《中共中央关于教育体制改革的决定》以前，新中国高等教育事业的发展走过了曲折的道路，高等教育功能的内生和外生都存在严重的体制性约束。

经过解放初期的接管改造和以高等学校院系调整为中心的教育改革，我们把旧中国的半殖民地半封建高等教育事业转变成为社会主义高等教育事业。经过三十几年的努力，高等教育事业取得了中国历史上从来没有过的巨大发展。但是，从五十年代后期开始，由于全党工作重点一直没有转移到经济建设上来，由于“以阶级斗争为纲”的“左”的思想的影响，高等教育事业受到“左”的政治运动的频繁冲击。“十年动乱”更使这种“左”的错误走向否定知识、轻视人才、迫害知识分子、停止高等学校招生的极端，从而使高等教育事业遭到严重破坏，广大高等教育工作者遭受严重摧残，耽误了整整一代青少年的成长，并且使中国高等教育事业同世界发达国家之间在许多方面本来已经缩小的差距又拉大起来。反映“极左”思想的僵化高等教育体制极大地压抑了广大高等教育工作者教学和大学生学习的积极性，高等教育质量大幅下降，发展速度缓慢，结构失调，致使高等教育功能的内生严重缺乏动力和活力。同时，由于人才普遍不受重视，大学毕业生的劳动积极性备受压抑，高等教育功能的外生也同样严重缺乏动力和活力。

粉碎“四人帮”以后，中央政府及时果断地恢复了高考招生制度，党的十一届三中全会以后，党中央又对高等教育工作作出了一系列新的论断和决策，中国高等教育事业开始走上了蓬勃发展的道路。但是，高等教育功能内生和外生的体制性约束并没有解除，高等教育内部仍然缺乏活力，高等教育的落后面貌并没有发生根本性好转，改革高等教育体制迫在眉睫。党中央及时分析了形势，于1985年5月27日发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《教育体制改革决定》)，认为在教育领域，“轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影响还没有完全克服，教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转。特别是面对着中国对外开放、对内搞活、经济体制改革全面展开的形势，面对着世界范围的新技术革命正在兴起的形势，中国教育事业的落后和教育体制的弊端就更加突出了。现在的主要问题是:(1)在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。(2)在教育结构上，基础教育薄弱，学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏，经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，高等教育内部的科系、层次比例失调。(3)在教育思想、教育内容、教育方法上，从小培养学生独立生活和思考的能力很不够，发扬立志为祖国富强而献身的精神很不够，生动活泼地用马克思主义思想教育学生很不够，不少课程内容陈旧，教学方法死板，实践环节不被重视，专业设置过于狭窄，不同程度地脱离了经济和社会发展的需要，落后于当代科学文化的发展”^[1]。于是，中央在《教育体制改革决定》中作出了“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育;调整中等教育结构，大力发展职业技术教育;改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权;加强领导，调动各方面积极因素，保证教育体制改革的顺利进行”等重大决定。

《教育体制改革决定》在改革大学招生的计划制度和毕业生分配制度方面，决定实行三种办法:一是国家计划招生，其毕业生分配“实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度”;二是用人单位委托招生，其毕业生应按合同规定到委托单位工作;三是在国家计划外招收少数自费生，其毕业生可以由学校推荐就业，也可以自谋职业。在扩大高等学校办学自主权方面，决定“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生;有权调整专业的服务方向，制订教学计划，编写和选用教材;有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体;有权提名任免副校长和任免其他各级干部;有权具体安排国家拨发的基建投资和经费;有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等”。在高等学校办学体制方面，决定“实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制”。在高等教育结构调整方面，决定“加快财经、政法、管理等类薄弱系科和专业的发展，扶持新兴、边缘学科的成长”，同时，“着重加快高等专科教育的发展”。

《教育体制改革决定》从根本上突破了过去政府对高等教育统得过多、统得过死的僵化体制，高等学校开始有了一定的办学自主权，高等学校办学开始有了活力。随后，各高等学校表现出抢招“委培生”、“自费生”的巨大积极性，尽管各地各高等学校计划外招生分配极不平衡，加强对“委培生”、“自费生”招生的宏观调控成为亟待解决的新问题，但是，从总体上看，“委培生”、“自费生”的招生数量还是相当有限的，各高等学校招收少量“委培生”、“自费生”并没有从根本上解决教育投入不足、教师待遇偏低、办学条件较差、教育思想、教学内容和教学方法程度不同地脱离实际等问题，教育在总体上仍然处于落后状态。特别是在党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制以后，高等教育体制和运行机制不适应日益深化的经济、政治、科技体制改革的需要，特别是不适应建立社会主义市场经济体制的需要的问题日益凸显出来，高等教育体制改革需要继续深化。于是，1993年2月13日中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)。它标志着中国高等教育体制改革进入了一个新阶段。

《纲要》以邓小平同志南方讲话和党的十四大精神为指导，以经济体制、政治体制和科技体制改革为前提，以办学体制、管理体制、投资体制、招生和毕业生就业制度、学校内管理体制改革继续全面深化为基础，确定了跨世纪高等教育改革的方向、目标和战略，提出了深化高等教育体制改革的新要求，决定把“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”作为高等教育体制改革的主要目标，为此，对高等教育体制主要进行了以下几方面的重大改革:(1)在政府与学校的关系上决定“要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。(2)在中央与地方的关系上决定“进一步确立中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制”。(3)在国家教委与中央业务部门的关系上决定“国家教委负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务”。(4)在改革高等学校的招生和毕业生就业制度方面，决定“改变全部按国家统一计划招生的体制，实行国家任务计划和调节性计划相结合”;决定“改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度”;决定“改革高等毕业生‘统包统分’和‘包当干部’的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生‘自主择业’的就业制度”。(5)在完善研究生培养和学位制度方面，决定“通过试点，改进硕士学位授权点和博士生导师的审核办法，同时加强质量监督和评估制度”。(6)在改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用方面，决定“对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的方法，逐步实行基金制，在国家和地方预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金”。(7)在深化同教育体制改革相配套的人事劳动制度改革方面，决定积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革，“在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距”。决定建立和完善高等学校毕业生的考核录用制度，“推行学历文凭、技术等级证书、岗位资格证书并重的制度，扭转升学、文凭、职称对于教育运行的片面导向作用”，“逐步建立职业岗位资格考核机构，实施各种岗位的资格考试和资格证书制度”;决定改革高等学校职称评定和职务聘任制度，“评定职称既要重视学术水平，又要重视有实用价值的研究成果和教学工作、技术推广应用的实绩”，同时实现“高等学校教师实行聘任制”，并致力于“动用劳动工资等政策杠杆，推动教育体制改革”，规定“大、中专学校毕业生的起点工资，用人部门可以按照实际水平和实际表现拉开档次”，规定“为鼓励各级各类学校毕业生到农村、边远地区、艰苦行业工作，各地要制定津贴和奖励政策”，等等。

1995年国务院办公厅转发了《关于深化高等教育体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)，进一步推动了高等教育体制改革的深化。《意见》以“共建、划转、合并、合作办学和参与办学”为主要途径，对高等教育管理体制改革实施了重点突破，确立了“基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”的改革目标。《意见》对举办者、管理者和办学者以及他们的职责作了明确规定，即“举办者可以是各级政府及有关部门，也可以是企业、事业、具有法人资格的社会团体或公民个人，他们可以单独，也可以联合举办”;“教育行政管理者主要是国务院和省、自治区、直辖市两级教育行政部门，负责统筹规划和宏观管理全国或本省、自治区、直辖市的高等教育，行使教育行政管理权”;“办学者是具有法人资格的高等学校。学校作为独立办学的法人实体，要依法充分行使自主办学权力，在专业设置、招生、指导毕业生就业、教育教学、科学研究、技术开发、筹措和使用经费、机构设置、人事安排、职称评定、工资分配、对外交流和学校管理等方面拥有法律、法规规定的权限，真正实行面向社会依法自主办学”。

在贯彻落实《纲要》和《意见》的过程中，高等学校从以前具有一定自主权向自主办学的法人实体转变，“委培生”、“自费生”的招生数量纳入国家调节性计划使各高等学校计划外招生不平衡状况有所好转，高等学校逐步实行收费制度也使高等学校办学经费不足的困难有所缓解，同教育体制改革相配套的人事劳动制度改革和学校内部管理体制改革使高等学校办学活力进一步增强，高等教育规模稳步扩大，教学改革逐步深化，办学条件和教育质量有了提高。但是，高等教育发展水平仍然偏低，创造性人才的缺乏成为制约中国创新能力和竞争能力的主要因素之一，高等教育体制仍然制约着高等教育的发展和创新人才的培养，继续深化高等教育体制改革又开始变得十分紧迫。于是，1998年12月24日教育部颁发了《面向21世纪教育振兴行动计划》。

该计划在深化办学体制改革方面，要求“认真贯彻国务院对于社会力量办学实行‘积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理’的方针，今后3～5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制”。为此，该计划决定制定有利于吸纳社会资金办教育和民办学校发展的优惠政策，“民办学校的教师和学生，在评定职称、业务培训、升学考试、社会活动等方面享有与公办学校教师、学生的同等待遇”，同时“国家设立社会力量办学表彰奖励基金，对有突出贡献的集体和个人给予表彰”;决定把社会力量办学纳入依法办学、依法管理的轨道，规定“社会力量办学不以营利为目的，鼓励滚动发展”，同时“要保证社会力量举办的教育机构自主办学的法人地位，高等教育机构可面向社会自主招生，依法自行颁发非学历教育学生的结业证书，也可组织学生参加国家举办的自学考试或学历文凭考试，取得国家承认的学历证书”;提出“公办学校办学体制改革，要在政府教育行政部门的指导下进行试点”，决定“高等教育阶段主要以地方高校和成人高校为对象，探索多种形式的办学模式”，等等。

《面向21世纪教育振兴行动计划》把社会力量办学纳入依法办学、依法管理的轨道，确立了以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制，这为后来的“高校扩招”奠定了体制基础，随后，高等教育发展进入快车道，高等学校办学经费一半以上来自国家调节性计划招生的收费，高等教育质量和可持续发展问题也随着显露出来。于是，2004年2月10日教育部颁发了《2003—2007年教育振兴行动计划》，决定深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。为此，该计划要求“高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制”，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制。

1985年以来高等教育体制改革的历史进程表明，高等教育发展的动力和活力随着高等教育体制改革的不断深化而不断增强，高等教育发展也随之不断加快。到2007年，全国各类高等教育总规模超过2700万人，高等教育毛入学率达到23%。