中国失业保险制度的建立与完善

中国失业保险制度的建立与完善_社会保障概论

第三节　中国失业保险制度的建立与完善

一、中国失业保险制度的沿革

中华人民共和国成立之初，百业凋敝，城镇失业人员多达400多万人，约占当时城镇职工人数的26%，问题十分严峻。在这种情形下，1950年6月，当时的政务院制定了《救济失业工人暂行办法》，对失业保险享受范围、基金来源、发放办法等做了详细规定。该《办法》规定从三个方面筹措失业保险基金：国营企业、私营企业按职工工资总额的1%缴纳保险费;政府拨款;社会各界援助。保险对象为国营、私营企业与码头运输业失业职工以及文教部门失业人员。当时救助的目标是保证社会安定，恢复发展生产，巩固新生政权。这一时期对失业人员主要实行失业救济与就业安置相结合的保障措施，采用以工代赈、生产自救、发放救济金、专业培训和动员返乡生产等多种方法。通过这一系列措施，到1957年我国已基本上消除了中华人民共和国成立前遗留的失业问题。从1958年起，原有的失业保险制度不再发挥效力，这主要是因为在当时条件下，我国在理论上将失业问题归结为资本主义特有的现象，根本否认社会主义公有制下也存在失业的可能性。在实践中实行的是国家“统包统配”制度和劳动用工的“终身制”，在这种“双保险”的就业制度下，劳动者一旦被录用，就意味着端上了铁饭碗。因此，没有也不可能把失业保险问题摆到适当位置予以考虑。

自20世纪80年代进入改革开放新时期后，随着企业改革的不断深入，原有的统包统配用工制度的弊端逐渐暴露，为此，国务院决定对国营企业新招工人实行劳动合同制度，并允许企业辞退违纪职工。同时，一些企业因经营不善、缺乏竞争活力，难以维持生存，甚至破产或濒临破产，职工失业成为不可避免的现象。为适应国有企业经营机制的转换和劳动用工制度的重大变革，保障职工失业后的基本生活，建立失业保险制度就被提上改革的重要议事日程。

改革开放以来，我国失业保险制度的发展大致经历了三个发展阶段：

第一阶段，搭建失业保险制度基本框架(1986年7月至1993年4月)。1986年7月，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、资金来源、支付标准、管理机构做了规定：一是保障待业人员基本生活和促进再就业相结合;二是基金主要由企业承担，统筹使用;三是兼顾需要与可能，合理确定待业保险待遇的项目、期限和标准;四是政府通过法规和政策，组织实施待业保险工作，并在必要时提供财政补贴;五是建立分工明确、协调有序的待业保险管理体系。考虑到当时人们还难以接受“失业”，因此，该《暂行条例》用了“待业”一词，并将其在国有企业的适用范围做了明确限定：依法宣告破产的企业职工;濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工;终止或者解除劳动合同的职工;企业辞退、除名或者开除的职工。

第二阶段，对失业保险制度进行必要的补充(1993年4月至1999年1月)。20世纪90年代以后，由于经济体制改革力度的加大，市场竞争日趋激烈，国有企业纷纷精简人员，压缩职工规模，将富余人员剥离出企业。为此，1993年4月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，对原有的失业保险制度做了部分调整：一是扩大了失业保险覆盖范围，将保障对象从原来的国有企业的四种人员扩大到撤销和解散企业的全部职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退、除名或者开除的职工，宣告破产企业的职工等七类九种人员，并规定企业化管理的事业单位也依照执行;二是适当降低失业保险的统筹层次，将基金省级统筹调整为市、县级统筹，并在省和自治区建立调剂基金;三是明确失业保险应当与就业服务工作紧密结合，同时授权省级人民政府，可以批准从失业保险基金中支出为解决失业人员生活困难和促进再就业确需支付的其他费用;四是将缴纳基数由企业标准工资总额改为工资总额，并对费率规定了一个幅度，对失业保险待遇的分发办法也进行了修正;五是制定了罚则。

第三阶段，我国失业保险制度步入法制化和规范化轨道(1999年1月至今)。其标志是国务院于1999年1月颁布的《失业保险条例》。与1993年颁布的《国有企业职工待业保险规定》比较，《失业保险条例》在以下几个方面取得了突破和变化：一是改“待业保险”为“失业保险”;二是失业保险范围扩大到城镇企业事业单位的职工;三是明确提出，失业保险基金由国家、企业、职工个人三方共同承担;四是失业保险的对象由原来的七种人扩大到凡非自愿失业、办理了失业登记并有求职要求、按规定履行缴费义务的失业人员都可以申请享受失业保险待遇;五是调整了失业保险金的给付期限和计发办法;六是对失业社会保险制度与社会救济制度的衔接做出规定;七是对违反《失业保险条例》规定的一系列行为，制定了惩罚条款;八是失业保险基金开支中增加了职业培训和职业介绍补贴项目。《失业保险条例》充分体现了社会主义市场经济体制下失业保险制度的基本特征及要义，为今后具有中国特色的失业保险制度建设与发展打下了坚实的基础。

在建立失业保险制度的同时，我国还全面开展了就业服务工作，1998年6月22日，中共中央和国务院发布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，进一步推动了我国就业保障制度的建设。同时，我国开始建立失业预防制度，包括建立失业预警体系，适度约束失业率。2002年9月，国务院发出《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，再次推出一系列强化失业预防和就业扶助，促进再就业的政策和配套措施，初步形成了有中国特色的、积极的就业政策框架。2005年，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，对原有的政策进一步延续、扩展、调整和充实。2008年1月1日，《中华人民共和国就业促进法》正式实施，其内容涉及促进就业的原则、方针和工作机制，建立政策支持体系，规范市场秩序，发展职业教育和培训以及就业服务和就业援助等方面。

二、中国失业保险制度的基本内容

1999年国务院颁布实施的《失业保险条例》是中华人民共和国以来最为完备的一项失业保险法规。它对失业保险的对象、失业保险的基金来源、失业保险的待遇标准、失业保险的管理监督及处罚规则做了明确规定。

(一)失业保险金的领取对象和领取条件

由于失业社会保险的对象是因非本人意愿暂时中断就业劳动者。因此，《失业保险条例》对于享受此待遇人员规定了严格的资格条件：

(1)按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的;

(2)非因本人意愿中断就业的;

(3)已办理失业登记，并有求职要求的。

同时，《失业保险条例》还规定，失业人员在领取失业保险金期间有下列情况之一的，停止给其发放失业保险金，并同时停止其他的失业保险待遇：

(1)重新就业的人员;

(2)应征服兵役的人员;

(3)移居境外的人员;

(4)享受基本养老保险待遇的人员;

(5)被判刑收监执行或者被劳动教养的人员;

(6)无正当理由拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍工作的人员;

(7)有法律、行政法规规定的其他情形的人员。

(二)失业保险基金的筹集与给付

1.失业保险基金筹集

(1)失业保险基金的来源

失业保险基金的来源主要有四个方面：

一是城镇企业事业单位和城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费。按照《失业保险条例》的规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，这是失业保险基金的主要来源。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。

二是失业保险基金的利息收入。企业缴纳的失业保险费转入企业所在地的失业保险机构在银行开设的“失业保险基金专户”，专项储存、专款专用，任何部门、单位和个人不得挪用。失业保险基金存入银行后，按照城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息纳入失业保险基金，这是失业保险基金的补充部分。

三是财政补贴。当遇到保险基金储蓄不够充足，入不敷出时，地方财政给予补贴。这是保险基金的补助部分。

四是依法纳入失业保险基金的其他收入。如失业保险基金储备金投资运营后的收入，运用生产自救费开展生产自救活动所获的纯收入，滞纳金的收入，等等。

(2)失业保险基金的费率水平

失业保险基金筹措的基本原则是基本筹集与基本支出平衡。为了应付实际风险发生率及给付率的不断变化，失业保险要提取特别风险准备金，以满足紧急需要。

失业保险基金费率是根据以往的经验数据和对当前的经济发展、就业状况的预测分析确定的，保险费率为工资的一个固定百分比。《失业保险条例》适当提高了失业保险基金的缴费率。

(3)失业保险基金的财务机制

失业保险属于短期支付类项目，一般采取现收现付的财务机制。其优势在于无巨额积累基金，不受通货膨胀的影响，不会发生基金贬值问题等。其局限性在于：必须经常调整费率导致操作不便;管理上或政治上的原因易于影响保险费率的调整，无法迅速核定。许多国家在法律上明文规定采用弹性费率制，授权主管机构根据失业保险财务收支的实际状况适时调整费率。我国的《失业保险条例》也规定：省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。

2.失业保险基金的给付

(1)失业保险基金的使用范围

《失业保险条例》规定，失业保险基金用于以下五个方面的支出：一是失业保险金;二是领取失业保险金期间的医疗补助金;三是领取失业救济金期间死亡的失业人员丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金;四是领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定;五是国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。

(2)失业保险基金给付标准

失业保险待遇包括失业保险金、医疗补助金、丧葬补助金及供养直系亲属抚恤金，等等。失业保险金由失业保险机构按月发给失业职工，标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定;失业职工医疗补助金的发放标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定;失业人员领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工的规定，对其家属一次发给丧葬补助金和抚恤金;单位招用的农村户籍合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助，补助办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府确定。

(3)失业保险基金给付期限

《失业保险条例》规定，失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月;累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月(见表8-1)。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。

表8-1　失业保险给付期限对照表

三、中国就业社会保障制度面临的主要问题

我国失业保险制度建立的时间虽然不长，但在促进经济发展、深化经济体制改革、保障失业人员基本生活和维护社会稳定等方面都发挥了积极的作用。但也应看到，现行的失业保险制度仍存在一些不能适应社会主义市场经济运行要求的问题，主要有：

1.失业保险的覆盖范围过窄

各国失业保险制度的发展表明，失业保险的覆盖范围正不断扩大，基本上包括了有固定工作和正常收入的劳动者。我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但也仅仅是包括城镇企事业单位的职工，这其中并不包括城镇企业的农村户籍合同制工人，至于国家公务员、乡镇企业职工更不在其中。根据人力资源和社会保障部与国家统计局2009年5月19日发布的《2008年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国领取失业保险的人数仅占失业人员的29.4%，可见，我国的失业保险覆盖面还是比较窄的。图8-1显示的是1999—2006年全年发放失业保险金的人数。

图8-1　1999—2006年全年发放失业保险金人数

资料来源：国家统计数据库，http://219.235.129.58/indicatorYearQuery.do? id=030110600000000.

2.失业保险资金筹集渠道单一

《失业保险条例》第五条规定，失业保险基金由下列各项构成：城镇企事业单位和城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费，失业保险基金的利息，财政补贴，依法纳入失业保险基金的其他资金。失业保险资金来源渠道单一，使得失业保险救济功能不足，尤其是随着国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的实施，失业人员数量猛增，失业保险成本大幅度提高，难以满足失业保险资金日益增多的需要。按照规定，领取失业保险金的失业者需要具备一定的条件：失业者必须是非自愿性失业，并且在失业后到指定失业机构进行失业登记，同时领取失业保险金还有就业时间、受保时间或缴纳保险费时间的规定。

3.失业保险基金的管理不规范

我国对失业保险资金的管理不规范，各地建立的失业保险基金委员会只有政府部门和工会参加，缺乏广泛的社会参与，时常会出现保险基金被挪用、挤占等现象。对领取失业救济的资格审核也不够严格，失业保险金本应用于保障失业者的基本生活和促进再就业，但由于我国存在大量的隐性就业现象，失业保险金“浪费”现象突出。据调查，目前下岗人员中有一半以上处于不同形式的就业状态，有些地方甚至高达60%～70%，这部分人在享有就业收入的同时，仍领取失业保险金。

4.失业保险基金统筹层次低

1993年我国将失业保险基金的统筹层次由省下放到市县，一方面固然提高了市县级政府的责任感与积极性，但由此所带来的新问题是：失业保险基金在全国由两千多个机构分散管理，资金分散，提高了管理成本，失业保险抵御风险的能力减弱。一般来说，统筹层次越高，抵御经济波动带来的失业影响的能力越强，社会保障的互济就越有保证。由于我国在经济发展上存在明显的地域差异，表现出失业保险基金的收支不同。经济发达的地区，企业经济效益好，就业形势好，失业保险基金的结存量也较大;而经济落后地区的失业保险基金却严重不足，失业人员多，基金的支出也大，从而出现了基金总量结存和区域基金短缺并存的局面。产生失业保险基金的地域性差异，不仅影响失业保险制度的顺利实施，也不利于失业保险基金的合理有效运用。

四、完善我国失业保险制度的基本思路

综观世界各国对失业保险制度改革，基本上是从以下三个方面向前推进：一是使失业保险从消极地保障生活到积极地促进就业。实施积极的劳动力市场政策，努力激发失业者寻找工作的积极性，把失业保险待遇和促进就业措施结合起来，帮助失业者尽快就业，已经成为各主要市场经济国家的共识和普遍做法。二是改变传统的失业保护理念，提出“就业是最好的保障”和“从福利到工作”的观点。从把失业保险当成社会福利到把失业保险不仅看做是保障措施，同时也作为促进就业的手段之一。许多国家对社会保护政策进行了改革，将获得津贴的权利与申请人接受由就业服务机构提供的工作岗位或培训岗位联系起来。三是强调“社会保护也是生产性要素”。国际劳工组织《全球就业议程》提出，社会保护是改善管理的一个不可或缺的工具，因为它可以增强经济的动力和劳动力的机动性，社会保护还可以稳定经济，在萧条时期提供收入替代。为了采用新方法更有效地减少职业风险，并消除影响促进就业和寻找就业机会的主要因素，需要对现有体制进行改革。根据国际劳工组织的建议，借鉴世界各国的实践经验，进一步完善我国失业保险制度的基本思路主要有以下几点：

1.扩大失业保险覆盖范围，规范基金征缴工作

失业保险的运行也遵循“大数法则”，即失业保险的覆盖范围越广，保障功能越强。目前我国失业保险实际的覆盖范围与制度设计目标相比还有一定差距。今后应根据《失业保险条例》的规定，将失业保险实施范围逐步扩大到包括国有企业职工、集体企业职工、外商投资企业中方职工、私营企业雇员和国家机关、团体、事业单位订立劳动合同的职工在内的城镇全体职工。

规范基金征缴工作也是完善失业保险制度的一个重要方面，要严格实行权利与义务相统一的原则，所有企业职工只有缴纳一定期限的保险费之后，方能享受失业保险待遇。在失业保险费率问题上，不宜采取一刀切的做法。我国现行失业保险费率按城镇企业事业单位工资总额的2%，职工按本人工资的1%的标准缴纳，这种制度忽视了企业之间、行业之间的差异，忽视了宏观经济条件下对不同行业产生的影响是不一样的。对此，有专家指出，我国应实行行业差别费率制(即在各行业不同失业率的基础上，将对各行业失业保险费用征缴的比率与该行业的失业风险程度结合起来，实行不同的失业保险金缴纳比率的制度)和分段费率制(即以宏观经济的不同景气阶段决定的，实行失业保险缴纳比率同经济景气与否相关联，使失业保险基金的筹集更具合理性)。^[1]同时，我国现行的失业保险制度规定，失业人员领取失业保险金的期限最长为24个月，并按低于失业人员所在地企业最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准来确定失业保险金的标准。这一规定使失业人员申领失业保险金的期限过长、失业保险金的标准过低，很难尽快促进失业人员再就业和保障其基本生活。因此，应缩短我国失业保险金的支付期限，提高失业保险金的标准。国内有学者提出，失业保险金的支付期限应在12～18个月为宜，失业保险金的标准应按失业人员失业前最后5年内，个人平均工资的50%～60%确定。同时应明确失业人员在不同的失业保险金申领期间，应领取不同的失业保险金，逐步降低失业人员对失业保险金的依赖程度，激励失业人员积极寻找工作。^[2]

2.提高失业保险金的利用效率

失业保险金的使用方向是保障失业者的基本生活和促进再就业。规范基金支出项目，保证基金合理支出，不仅对保障失业人员的基本生活和促进再就业有利，而且还关系到失业保险制度的发展。因此，首先要保证失业人员能及时、足额领到失业保险金和享受其他失业保险待遇。其次，实行积极的就业政策。失业人员只有实现了再就业，才能减少基金支出，减轻财政和企业的负担。加强基金管理，建立管理部门的监督机制。对基金的征收、管理、使用以及支出的结构是否合理，都要有效地加以监督和管理，增强失业保险基金承受能力，保证失业保险制度持续发挥作用有可靠的资金支持。建立基金支付风险预警制度。对基金的管理和使用进行指导，以应对社会高失业率风险。关于失业保险基金管理，要借鉴国外先进经验，以立法的形式对失业保险基金监管，强化监管的技术措施。

3.提高失业保险基金统筹层次

目前我国失业保险基金只是在直辖市和设区的市实行全市统筹，省、自治区建立失业保险调剂金，统筹层次低，调剂范围小。由于我国各地区经济发展不平衡，失业率存在较大差异，统筹层次低就导致一些失业率较高的经济欠发达地区出现了失业保险基金严重短缺，难以支付失业保险金的情况，而失业率较低的经济发达地区则出现了基金储备大的现象，其结果是不利于发挥失业保险的保障功能。因此，有必要提高失业保险基金的统筹层次，扩大失业保险基金的调剂范围。建议失业保险基金在省、自治区、直辖市一级进行统筹，在中央建立失业保险调剂金，以提高失业保险基金的社会化程度，更好地发挥失业保险应付劳动风险的能力。

4.加强对失业保险金运行的监管

目前，冒领、骗领失业保险金的行为在各地屡有发生，主要表现形式：一是国有、集体企业转制后继续正常运作，并招用原有的职工，当中有部分办理了领取失业金手续的人员又回到原单位工作。单位与这部分人没有签订劳动合同，形成了单位没有为这部分人参加社会保险，边领取失业金，边参加工作领工资的情况。二是一部分失业人员办理了领取失业保险金手续，找到工作后，不办理停领失业金手续。由于用人单位参保意识薄弱，没有及时为他们办理参加保险，使该部分人员继续领取失业金。三是个别失业保险管理机构人员虚构失业人员姓名，骗领失业保险金。失业保险金被“大量冒领”造成的最突出的问题是，本已显得紧张的失业保险基金入不敷出。因此，要加大对冒领失业保险金行为的查处力度，严厉打击这种违法行为，及时追缴被冒领的失业保险金。同时应看到，造成这一问题的主要原因在于，长期以来，全国范围内对劳动者就业都缺乏一个统一的认定标准，各地政府都各自根据当地实际确定。由于劳动者就业状况随着市场经济的发展而变化，许多临时就业、弹性就业等部分用工形式难以界定。因此要研究制定更加科学、可操作的就业认定标准;要进一步规范失业保险金发放操作流程，明确申领和操作程序，建立健全失业保险金领取备案制度，有效杜绝冒领、骗领现象，保证失业保险基金的安全运行。

5.尽早制定我国的《就业保险法》

发达国家在失业保险制度改革的一个重大举措，就是将“失业保险法”改为“就业保险法”，日本、加拿大分别于1974年和1996年将失业保险法更名为“雇用保险法”和“就业保险法”。韩国在1993年推出失业保险制度伊始就称其为“就业保险法”。英国1996年10月对失业保险制度实行了改革，把失业津贴改为求职津贴，并规定，领取求职津贴的失业人员如果提前找到工作，可以一次性领取没有享受完的津贴，目的是鼓励失业人员尽快实现再就业。这些国家对于解决失业问题的根本出路在于积极扩大就业的认识更加明确，由此导致理念上的变化。我国应借鉴国外行之有效的经验，将工作的重点由失业救济转移到广开就业门路，积极促进就业上来。从我国当前的就业形势看，尽早制定《就业保险法》十分必要，一是为失业人员提供更加规范有效的必要援助，以保证其基本生活和求职活动;二是强化政府与社会对人力资源的开发责任，以及激发用人单位对其员工的技能培训;三是约束用人单位的解雇行为，以预防失业。

帮助失业人员实现就业，政府与社会应提供切实有效的就业服务，一是在失业保险基金的各项开支中，应加大失业培训的投入，这对失业者个人来说，是解决其问题之根本。二是在政府政策主导下建立规范的职业介绍机构和就业培训中心，帮助失业人员掌握所需技能，实现再就业。失业培训主要有两种：一种是职业培训，主要是为提高劳动者从事某一职业所需要的专业知识所进行的培训。另一种是转业培训，主要是因为市场竞争和产业结构调整，使得一部分劳动者必须从原来的工作岗位上分流出来而转到新的工作岗位，因此必须在转岗前对他们进行必要的培训。促进失业人员就业，是建立失业保险制度的最终目的。三是要加强对失业人员的职业培训和职业介绍工作，建立健全就业服务体系，大力发展公共就业服务机构，加快建设劳动力市场信息网络，推动劳动力供求信息的交流。四是要拓宽就业渠道，培育新的就业增长点，不断开发就业岗位。国家应采取积极的政策和各种优惠措施，大力发展有利于安排劳动者就业的第三产业、中小型企业和非公有经济，鼓励劳动者从事社区服务业，对失业人员自谋职业，应给予各种优惠政策。通过各种措施的落实，实现失业人员的再就业。^[3]