和谐社会背景下我国廉政体系建设的路径选择

和谐社会背景下我国廉政体系建设的路径选择_西北人文科学评论

和谐社会背景下我国廉政体系建设的路径选择

孟　鸿^[1]

摘　要:建构国家廉政体系是国际社会反腐败的新举措，也是我国和谐社会建设的客观要求和根本保障。和谐社会背景下构建国家廉政体系具有重要的意义。当前我国廉政体系已经基本建立起来，但还存在着体制不顺、法规不完备、问责机制不健全、公开性和透明度不高等问题。为此，要进行体制改革，建立一个相互支撑、相互制衡的廉政体系;进行制度创新，完善相应的法规制度;完善权力问责机制，建立立体问责体系。

关键词:和谐社会　国家廉政体系　建设　对策

当今的世界是和谐的世界，人类的文明已经走过邪恶与战争而步入民主自由、和谐共生的时代。我国提出的建设社会主义和谐社会的奋斗目标，无疑是顺应时代发展潮流而作出的明智选择。然而，处于体制转轨、社会转型这一特殊历史时期的当代中国，由于体制、机制等方面的不健全、不完善，腐败问题日益严重，成为影响和谐社会建设的蛀虫。因而，探寻一种有效的治理腐败的良方，是和谐社会建设的重要保障。

透明国际提出的国家廉政体系理论，是当今国际上一种较为先进的治腐理论。为世界上不同国家提供了一个统一的、具有普遍性和适用性的治腐思路。经过十多年来的发展，这一思路逐步被国际社会和各个国家所认同，成为新时期各国政府、国际组织和国际援助机构推进改革的重要参考。在这一思路的指引下，各国政府纷纷建立起了各具特色的国家廉政体系，有效地推动了一些国家的反腐倡廉建设。在和谐社会背景下，如何从我国廉政体系建设的现状和问题出发，构建中国特色的国家廉政体系，就成为亟待解决的问题。

一、国家廉政体系的内涵及本质

“国家廉政体系”(National Integrity System)是20世纪90年代以来透明国际提出的一个治理腐败的理论。该理论认为，腐败是社会的“顽症”，反腐败的目标不应是实现百分之百的清廉或一劳永逸地解决腐败问题，而是要提高政府整体的诚实和廉洁程度。传统的反腐败措施孤立地推行一项反腐败政策，并不会产生什么效果，因而打破原有的权力体系结构，变立体问责制为横向制衡制，建立国家廉政体系是抑制腐败的根本途径，是最有效的反腐败改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度多么严重，但是，建立国家廉政体系对于抑制腐败仍具有普遍性和适用性，这一体系旨在将腐败由“低风险、高回报”的行为变为“高风险，低回报”的行为。

从内涵上看，国家廉政体系是由国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构^[2]。这种结构为了达到政府各分支机构和各机构之间的问责性而被设计出来，它能够处理公共部门中的公司利益冲突，有效地分解权力，并限制利益冲突产生或对公共利益产生不利影响的情况出现^[3]。这就是说，廉政体系提供了一个实际的权力制衡框架，以防止对于公共利益的损害和创造一个有利于提高官员决策质量的环境。

国家廉政体系的图形像一座希腊神庙(如图1所示):这个庙顶部(即国家的廉洁)的每一端都由一系列支柱支撑，每根支柱都是国家廉政体系的一个要素。该庙的一端是一系列具有横向问责度的制度支柱，主要包括司法机关、议会、审计总署、监察特使、自由媒体、公民社会之类。在另一端则有上述这些支柱要发挥作用所必需的核心工具。在庙的顶部有三个圆球:“生活质量”、“法治”和“可持续发展”。它们之所以被比喻为圆球，是为了强调，如果要让这些圆球以及它们所体现的价值观不致滚落下来，庙顶必须保持平衡。这座庙建立在包含公众意识和社会价值的基础之上并由其支持。如果公众的廉政意识很强、社会价值很强，那么它们将支持其上面的那些支柱，并给它们以更多的力量;反之，则上面的支柱就会因为基础薄弱而难以发挥作用。

这些支柱是相互依赖的，但其支撑力可能不同。假如一根柱子的支撑力变弱，增加负荷就会转移到另一根或几根柱子上。假如几根柱子同时变弱，它们的负载将会最终倾斜，以致“生活质量”、“法治”和“可持续发展”三个“圆球”滚落下来，砸到地上，整个大厦也就会土崩瓦解。建立国家廉政体系的目的就是要进行社会改良，变垂直问责体制为横向问责体制，形成一个多个主体相互制衡、相互作用的反腐败体系，这就要求充分发挥每一根支柱的职能。

核心的“规则和实践”(如图1所示)，为国家廉政体系中每一个制度性支柱起到辅助作用。这些规则和实践包含各种制度所选取的或赖以支撑的“工具箱”。如果缺乏这些核心，那么就表明国家廉政体系支柱的脆弱。

从本质上来看，国家廉政体系打破了政府是治理腐败的唯一合法力量的传统观念，强调多主体共同参与、联合治腐;改变了依靠事后治理腐败的传统缺陷，而强调事前的干预预防。因而，它有别于传统的反腐败措施，但和我国目前的惩防体系建设具有内在一致性。当前，我们党提出了扎实推进教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设的重要任务，就是坚持依靠多个主体联合治腐、惩防并举的反腐战略，就是国家廉政体系理论在我国反腐倡廉建设中的具体应用。

图1国家廉政体系结构图^[4]

二、和谐社会背景下构建国家廉政体系的重要性

社会要和谐，首先要发展。社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于发展的协调性^[5]。世界银行行长沃尔森在1996年指出，腐败癌症将摧毁发展的一切努力。我国学者胡鞍钢也认为，腐败有可能葬送迄今为止中国改革开放所取得的一切成果，中断中国经济起飞，延误中国现代化进程^[6]。因而，和谐社会背景下建构国家廉政体系，对于中国特色的现代化建设目标的实现，对于社会的协调、稳定与可持续发展，具有重要的意义。可以说，反对腐败，建构国家廉政体系是和谐社会建设的客观要求和根本保障。

(一)建构国家廉政体系是和谐社会进程中我国反腐败模式的必然选择

我国的反腐倡廉已经走过了60年的发展历程，在这60年中，党带领广大人民群众积极探索，不断创新，逐步走出了一条有中国特色的廉政建设之路。新中国成立初期，我国实行的是教育和惩治为主的遏制战略;改革开放时期，我国实行教育、制度和监督“三位一体”的预防战略;近年来，我国的反腐败战略又向惩防并举的思路转变。可以看出，随着改革开放的深入以及市场经济的发展，我国廉政建设经历了从单一依靠政府治理到依靠多个主体联合治腐的历程;从“惩罚为主、侧重遏制”到“标本兼治、侧重预防”，再到“惩防并举、重在建设”的发展历程。60年的反腐历程表明:反腐倡廉是加强党的执政能力建设和先进性建设的重大任务，也是维护社会公平正义和促进社会和谐的紧迫任务。当前，我们所坚持的标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，扎实推进教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设，就是60年反腐败经验的结晶，是和谐社会进程中我国反腐败的模式选择。我国廉政建设之路实际上就是中国特色廉政体系探索之路。

(二)建构国家廉政体系是和谐社会建设的客观要求

1.国家廉政体系建设与惩防体系建设具有内在统一性

惩防体系建设是和谐社会背景下我国廉政建设的必然选择，国家廉政体系建设与惩防体系建设具有内在统一性。首先，从主体上看，国家廉政体系强调多主体之间相互合作、联合治腐。惩防体系建设强调惩治和预防、教育和监督、深化体制改革与完善法律制度有机结合、多管齐下、多部门协同配合，具有主体上的一致性;其次，从思路上看，国家廉政体系是预防战略，旨在提高腐败的成本，从而使得贪污分子因考虑腐败风险成本过大而不愿腐败。惩防体系建设是以反腐倡廉教育为基础，通过深入开展理想信念和廉洁从政教育，加强党风和纪律教育，提高党员干部的思想道德修养，从而筑牢拒腐防变的思想道德防线。因而，惩防体系建设也是以预防教育为基础的;再次，从目的来看，建立国家廉政体系的目的是实现国家职能的转变，进行大范围的社会改革，由“劣治”转变为“良治”。惩防体系建设也是要改变党的执政方式，以改革创新精神整体推进惩治和预防腐败体系建设各项工作，坚持惩防并举、重在建设^[7]，以实现和谐共处的局面，具有目的上的统一性。

2.国家廉政体系建设体现了和谐社会的客观要求

和谐社会的廉政建设是和谐的廉政建设，必然体现以民主法治、公平正义为根基，以诚信友爱、协同反腐为手段，以惩防并举、和谐共处为目的的反腐败要求。国家廉政体系正是从这个角度设计的反腐败框架，为反腐败提供了一种能够相互协调和制衡的反腐败模式，也内在地反映了和谐社会的价值追求。首先，国家廉政体系体现了民主法治的思想。国家廉政体系通过完善法律和制度来治理腐败，这就必然要求以民主法治作为处理各个职能部门的原则，以相互制衡机制来协调彼此之间的权力范围，以完善的法律制度来强化各个支柱的能力。其次，国家廉政体系体现了公平正义的思想。国家廉政体系通过媒体、公民社会、私人部门等机构使得腐败行为彻底曝光，腐败现象无处藏身，从而彻底清除腐败滋生的土壤，维护了社会的公平和正义。再次，国家廉政体系体现了诚信友爱的思想。国家廉政体系强调各个机构之间横向制衡、纵向制约，协同反腐。因而，有利于实现建立诚信友爱、和谐共处的社会氛围。因此，国家廉政体系体现了以人为本的政治法律观念，是我国和谐社会建设的必然选择。

(三)建构国家廉政体系是实现和谐社会目标的根本保障

我国的反腐败已经走过了60年的发展历程，60年的反腐历程表明:反腐倡廉是加强党的执政能力建设和先进性建设的重大任务，也是维护社会公平正义和促进社会和谐的紧迫任务。加强和完善以惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，建立中国特色的国家廉政体系，就是60年反腐败经验的结晶，是和谐社会背景下我国反腐败的必然出路。当前，由于我国特殊的社会现实以及复杂的国内外环境，腐败成为影响和谐社会发展的最大障碍。国家廉政体系为反腐败提供了一种能够相互协调和制衡反腐败的模式，反过来也成为衡量反腐败成效的评价标准。它能够弥补传统治腐措施的缺陷和不足，利用制度的约束力、机制的制衡力、法规的保障力更好地促进民主法治，实现公平正义，维护社会稳定;它具有传统治腐措施所没有的优势，通过检验支柱是否丰富、体制是否顺畅、法规是否完备、机制是否健全，成为衡量各个国家廉政建设的客观标准。因此，只有建构国家廉政体系，坚定不移地推进惩防体系建设，才能为推动科学发展、促进社会和谐提供有力保证。

三、和谐社会背景下我国廉政体系建设的问题

当前，我国的廉政体系逐步得到健全和完善，廉政支柱不断丰富和扩大，民营经济部门、公民社会、新闻媒体(特别是网络媒体)以及国际社会在反腐败中日益发挥作用。国家廉政体系日益成为我国反腐倡廉建设的重要手段以及和谐社会建设的重要力量。但从总体上看，我国廉政体系建设还存在着一些问题，一些支柱的职能没有充分发挥出来，相应的核心规则不完善、不健全，主要表现在:

(一)体制不顺

国家廉政体系的治国思路在于强调社会多主体的共同参与，联合反腐。然而，由于我国特殊的历史文化背景及社会现实，由于长期以来计划经济影响下形成的体制障碍，使得我国的廉政体系建设只能是一种高高在上的理论或政策主张，缺少应用于现实的体制保障。由于体制不顺，导致这些支柱发展失衡。主要表现在:

1.司法机关惩治腐败缺乏独立性

惩治腐败是法律赋予司法机关的神圣职责，而要很好地履行这项职责从而实现司法公正，司法权力的独立性是其重要前提。虽然我国宪法就人民法院的独立审判权和人民检察院的独立监察权做了专门规定，强调任何行政机关、社会团体和个人都不能干涉司法独立。然而，现实中司法独立的原则并没有真正体现。除司法机关通过公正司法执行法律外，很多其他行政机构也拥有执法权，这种职能交叉、机构重叠的局面，一定程度上耗散了惩治腐败犯罪的功能。

2.审计机关隶属于同级政府，独立性不强

独立性是审计工作的灵魂和前提，没有独立性，审计工作人员很难客观、公正地进行工作。我国现行审计体制是1983年建立的。拥有中央和地方两级审计体系。我国的审计体制强调，审计机关主要隶属于同级政府，是同级政府的一个组成部门。中央审计机关，是国务院总理领导下的审计机关，是国务院的组成部门;地方审计机关是地方政府的一个组成部门，受本级政府行政首长的领导。在这种审计体制下，审计机关属于本级政府的内设机构，政府既是运动员，又是裁判员，根本无法对行政机关进行审计。再加上投入不足以及审计工作队伍不专业，导致审计机构的作用并没有很好地发挥出来。

3.民营经济部门和公民社会在反腐败中的作用发挥不足

民营经济部门和公民社会是制约公共权力的重要社会力量。改革开放以来，我国的民营经济部门和公民社会逐步发展起来，然而目前中国的私人部门和公民社会组织对于腐败问题的关注度还比较低;在私人部门和公民社会组织内部也缺乏比较有效的廉洁机制和社会责任意识^[8]。

(二)法规不完备

法规制度是保障各个执法部门依法执政的重要依据。当前，虽然我国廉政体系的基本框架已经初步建立起来，但保证机构性支柱运转的法规制度仍存在着法制不全、法典不明、法网不严等问题。主要表现为:

1.政府行政机关行使权力的法律依据不足

行政机关及其官员能否公正行使权力，关键在于如何处理公利和私利的利益冲突。改革开放以来，我国先后出台了一系列党纪党规禁止官员及其亲属经商办企业、投资入股、违反规定买卖股票等活动，取得了一定的效果，但成效不足。原因在于立法不完善，缺少一部专门防止利益冲突的法律。目前，只有《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》中有防止利益冲突的专门规定，其他法规如《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《中华人民共和国公务员法》等法律制度仅在某些内容上有关于防止利益冲突的表达。同时，一些制度规定设计不科学、缺乏可操作性，难以起到防止利益冲突的作用^[9]。

2.媒体监督缺乏有效性

新闻媒体的舆论监督功能，能够提高政府和官员的问责度，是制约腐败的重要社会力量。保障言论自由的法规才能实现媒体监督的有效性。当前我国并没有把信息公开和信息自由纳入法制化轨道，新闻媒体在新闻报道方面并没能享有充分自由。一些记者的采访权受到限制，不能及时、全面地获取公共信息;记者的批评性、揭露性的言论不能自由表达，不能揭露贪污分子的腐败行径。

3.国际合作法规不健全

良好的国际合作机制必须建立在法典严明、法治严厉、法网严密的法规制度之上。虽然近年来我国加大了反腐败的国际合作步伐，先后签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，并先后与20多个国家签订了双边引渡条约，为反腐败国际合作奠定了很好的基础。然而，这些相应的法规并不健全。我国反腐败国际合作中存在腐败犯罪法网不严、双边引渡条约数量有限、死刑不引渡立法模糊和外国刑事判决的承认与执行制度的立法缺失等法律障碍。

(三)问责机制不健全

问责机制是连接各个支柱联合治腐的必要条件。在这样一个体制中，每一个主体既是看守者又是被看守者，既是监督者又是被监督者。因而，这种问责机制实际上就是要达到政府各分支机构之间的相互制衡，从而有效分解权力，避免因利益冲突而造成对公共利益不利影响的情况出现。完善的问责机制需要清晰具体的问责制度和可以将问责制度有效执行的问责程序机制。当前，随着我国民主法制进程的进一步成熟和完善，问责制度逐步建立，问责机制还不健全，造成公共部门改革公开性和透明度不高。主要表现为:

1.问责主、客体权责不明

问责机制是问责主体从责任的角度实现对问责客体的监督和制约。国家廉政体系中的每一个支柱，既是问责主体，也是问责客体。每一个问责的主体和客体都是权力和责任的统一者，拥有清晰的权、责是问责主体和客体发挥作用的前提。问责主体是一个包括执政党、民主党派、人大、新闻媒体、广大人民群众等在内的一个庞大的系统。长期以来，由于受封建特权观念的影响，人们责任意识淡漠，上级对下级问责的纵向问责机制仍然发挥作用，而横向问责机制并没有建立起来，这就造成了问责主体单一化，导致上级权力无人监督、自由裁量权过大以及权力滥用现象的状况。问责客体在被问责后应该承担多方面的责任，这些责任包括法律责任、纪律责任、政治责任以及道德责任等。问责客体职责不清根源于问责主体的职责不清。在职责不清的情况下，一旦出现问题，追究起来就往往无从下手。

2.问责程序不科学

当前，我国的问责程序很不规范，表现为随意性、简单化和不确定性。问责主体对谁问责、怎样问责往往以社会和媒体的关注度为转移，因而表现为事后问责。例如往往是在新闻媒体报道了以权谋私、贪赃枉法、徇私舞弊等重大腐败案件后，才去追究相应的责任，显然程序随意性较强。另外，在问责制深入人心的同时，还会出现许多被问责的官员高调问责，低调复出的现象，损害了政府的公信度。因此，如何规范问责程序，是亟待解决的问题。

四、和谐社会背景下我国廉政体系建设的路径选择

(一)进行体制改革，建立一个相互支撑、相互制衡的廉政体系

1.进行体制改革，增强各个支柱的独立性和自主权

独立性不足是制约各个支柱职能发挥的最大障碍。当前，必须进行体制改革，通过改革理顺党、国家、社会的关系，增强各个机构性支柱的独立性和自主权。为此，要实行党政分开，将党组织的路线方针政策制定权和政权机关领导人候选提名权等政治领导权与立法权、行政权、司法权明确区分开来，保障立法机关、行政机关、司法机关依法独立行使各自职权，实现各自的权力和责任的归位，国家政权机关才能正常履行自身职责。实行政社分开、政事分开，推动社会组织与党政机关在行政隶属关系和经济上的彻底脱钩，恢复社会组织的民间属性，才能使社会组织与党政组织保持适度的张力，以便于前者发挥对党和政府的监督制约作用。

2.制定和完善相关立法，用法律规范保证各个支柱职能的有效发挥

推进依法治国战略，制定和完善相关立法，用法律规范保障各个支柱职能的充分发挥。要完善相关立法，明确纪检监察部门、审计部门的调查权、侦查权或专项监督权，避免其他行政机构参与执法的局面。同时，在人事、财政、后勤保障等方面实行由中央统一管理，保证它们有充足的工作经费和人力资源、技术装备，从而改变这些部门长期依赖于地方政府的局面。要充分发挥民营经济部门和公民社会的作用，通过完善相关立法明确规定这些部门在反腐败中的职责权限，增强它们的社会责任意识，同时要为它们职责的发挥提供良好的机制和环境。

(二)推进制度创新，完善相应的法规制度

1.完善立法，制定一部专门的“防止公职人员利益冲突法”

当务之急，我国就是要制定一部统一的“防止公职人员利益冲突法”，为有效预防和制止利益冲突和规范公职人员离职后行为提供详细的行为准则。同时，实施“公职人员财产申报和公开法”，设立透明账户制度，将公职人员家庭财产置于廉政监督机关和公众的有效监督之下。针对公职人员利益冲突方式隐蔽化的趋势，要建立健全信息公开化制度，提高监督部门获取和分析信息的能力。

2.完善相关立法，保障媒体的言论自由

当前，新闻媒体特别是网络媒体已经成为反腐败运动中不可或缺的一股力量。为此，要把信息自由这一规则纳入法制化轨道，用法律法规保证新闻媒体作用的发挥。可以颁布“中华人民共和国政府信息公开条例制定”，为媒体单位工作的展开营造畅通的言论环境;完善现有的《中华人民共和国广播电视管理条例》、《中华人民共和国出版管理条例》如以及《中华人民共和国互联网新闻服务信息管理规定》等法律法规中关于信息自由、言论自由的规定，为新闻媒体工作的展开提供制度保证。

3.推进法制改革，建立健全国际合作机制

针对目前国际合作中的问题，我们要推进法制改革，建立健全国际合作机制。要适应“死刑犯不引渡”、“非法证据排除规则”、保护犯罪嫌疑人的沉默权、遵循正当法律程序原则等国际社会通则，严密刑法法网，力争与更多的发达国家缔结双边引渡条约，从近、中、远期完善死刑不引渡原则的缺陷，并积极探寻引渡的替代措施，在刑事诉讼法中应当确立承认与执行外国刑事判决制度。

(三)完善权力问责机制，建立立体问责体系

1.明晰问责权限

要明晰问责主体和问责客体的问责权限，并以法律规定的形式予以保证。要健全问责主体体系。传统的问责仅仅局限于上级对于下级问责，无形中造成上级无人问责的缺陷。国家廉政体系就是要构建一个相互问责、相互制衡的问责体系，即不管是行政机关、司法机关、权力机关以及私营企业、新闻媒体等社会机构都应承担问责的责任，都是互相问责的问责主体。对问责客体而言，要明晰责任类别，把事前、事中和事后问责有机结合起来。

2..规范问责程序

“依法、依纪问责”是确保问责程序沿着法治的轨道正常运行的关键。针对问责程序事后化现象，应该尽快制定相应的法纪法规，从而保证问责程序的科学有效。问责程序包括责任的认定程序、启动程序、回应程序、救济程序等。对于官员复出现象，应该尽快建立、健全科学合理的问责官员复出机制，使得问责官员复出制度化。唯如此，这些复出后的官员才会赢得公众的信服，他们也才会倍加珍惜重新履职的机会，在新的岗位上大有作为。

【注释】

[1]孟鸿，1975年生，女，汉，西北政法大学马克思主义研究院讲师，西安交通大学马克思主义理论博士，研究方向为马克思主义廉政建设。

[2]程文浩:《建立有中国特色的国家廉政体系》，《中国监察》2004年第11期第46页。

[3]〔新西兰〕杰瑞米·波普:《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第52页。

[4]〔新西兰〕杰瑞米·波普:《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版，第53—54页。

[5]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm

[6]胡鞍钢:《中国挑战腐败》，浙江人民出版社2001年版，第2页。

[7]《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，中国方正出版社2008年版，第4—5页。

[8]过勇:《中国国家廉政体系研究》，中国方正出版社2007年版，第122页。

[9]楚文凯:《关于借鉴国外防止利益冲突做法的思考》，《中国监察》2006年第14期。