村级女计生专干研究

报告10　村级女计生专干研究^[18]

摘要:我国人口形势目前呈现出前所未有的复杂局面，人口计生工作重点难点在农村。根据实际需要，很多地方提倡每个行政村配备至少1名女性担任村级计生专干。当前研究界极少对该群体进行研究。处于人口计生网络网底的女性计生专干在工作中面临着工作不专、责任大权力小、招怨气、无保障等诸多困难。究其原因在于，她们时常面临角色冲突(边缘的工作角色、强者的社区期待、矛盾的家庭角色);受传统的性别观和生育观束缚;相关政策有待完善;自身工作能力和素质有待提高等方面。由此建议，在村级女计生专干的队伍建设中完善培训机制、引入竞争机制、强化管理机制、落实待遇机制、创新激励机制。

关键词:村女性计生专干;困境

经过近30年的不懈努力，我国成功实现了人口再生产类型的历史性转变。“人口和计划生育工作成就巨大，来之不易”，是与人口计生干部的努力密不可分的。目前，我国人口过快增长的势头虽然得到了控制，但人口形势更为复杂，人口调控和管理难度更大。面对此，处于计生网络网底的村级准人口计生干部^[19]面临更严峻的考验。在村级人口计生管理和服务人员中，女性占绝大多数，^[20]她们直接面对农村群众，既是育龄群众的服务者，又是各项人口计生工作管理的落实者，是整个计生网络的重要网底环节。而女性计生专干队伍研究，是目前学术界的空白^[21]。我们在调研中发现，她们既有男性计生专干要面对的挑战，也有作为女性从事这份工作的特殊困难。

一、村级女计生专干现状

1.专而多用

目前，少数村还是村干兼计生专干，而多数村的计生专干却要身兼数职^[22]，但本职工作却成了副业。加之近年来村组合并，使得村级人口规模和地域面积扩大，1名女专干很难完成工作任务。她们本职既要做政策宣传，又要落实“四项手术”，还要忙资料填报、信息整理、协助办证等。工作业务涉及村级计划生育办公室、村级人口协会、人口学校、生殖健康服务室等多头。任务较多，责任不轻，却不能将精力集中放在计生工作上。

2.有心无力

计划生育是一项系统工程，知识上涉及到医学、法律、心理等多学科，业务上牵扯卫生、公安、民政等多部门，工作对象是每家每户每个育龄妇女;在实际工作中，她们无论在个人的知识水平还是调动社会资源的能力上都极其有限，常常心有余而力不足。在当前复杂人口形势下，人口工作难度更大压力更多，有的乡镇领导甚至不愿分管计生而轮流分管，村计生专干也成了“没有能力的干不了、有能力的不愿干”的工作。她们时常处于“蜡烛两头烧”，要让领导和群众都满意，只有追求“没有最好，只有更好”。

3.有忧无言

计生工作是必须年年抓、月月做、天天忙的经常性工作。工作多而事难办;不包括平常性督查和核查，省、市、县每半年就有一次检查，而“一票否决”又关系到村书记甚至县乡镇领导，或自己的提升。计生专干无时不担忧这里不到位或那里有欠缺，压力比较大。压力还在于，一方面是乡里乡亲，甚至是领导违反计生政策，另一方面是必须依照政策解决问题。怕得罪人而致思想顾虑重重，不敢放手大胆工作。领导和群众的不理解和不支持使得她们有苦难言。

4.有薪无保

虽然在村里人看来能吃“国家粮”很不错了，但相对于消费，相对于其他村干部，相对于外出打工挣钱的，她们的收入偏低。而且工资靠转移支付因财政困难等原因酬劳不尽相同。笔者了解的某县，从290～800元，各乡镇给的工资待遇各不相同。有的工资并不是按期到位，长的一年领一次;在医疗上，村级女计生专干没有特殊的医疗补助，也无养老保障。工作任务重压力大与报酬收入不匹配，致使不少村计生专干突然撂挑子。这在一定程度上影响她们的工作积极性。

二、村级女计生专干困境原因分析

1.角色矛盾有待缓解

弱者型的工作角色。在大多数的村委会中，通常只有1名女性，她们居于村组织机构的中下层，在村务的决策和管理中处于边缘位置。作为专职的村级女计生专干并不属于村委会班子中的一员，只有当上妇女主任之后兼任计生专干，才有可能通过村委会直选进入村委会。村民眼中的村组织权力大致可分为五层:党支部书记、村委会主任;副书记、副主任;党支部委员、村委会委员;妇女主任、计生专干、团支部书记;村民小组长、组服务员、中心户长。在实际的政治生活中，女性计生专干较少可能进入前两个层次。这是因为，男性主导村级事务是中国传统社会的基本模式，以男性为中心的传统观念至今在社会中仍有大多数人认同。村庄中的男性较少会把票投给“女人”。虽然农村妇女也有选票，但多数都是听从家中男性的意见进行投票;在组织意图和政策层面上，乡镇很少推荐村级女计生专干作为党支部人选参加村委会竞选，从而使村级女计生专干得不到特殊的政治资源，处于劣势地位;而且交叉任职，精简干部人数，很可能会挤压村级女计生专干的当选空间。而且她们的工资、福利都是由村里发，没有管理权、建议权和任命权等，她们的政治参与受到一定的限制。

强者型的社区角色。在村里，村级女计生专干作为村委会的干部，在村民眼中属于“体制内精英”，即是村中的“女强人”。在村里人看来，她们不仅可以参与村级事务的管理，而且能在以男性为主导的村委会中占有一席之地。由于工作的关系，村级女计生专干能接触到村外的政治资源。相比一般的农村妇女，她们的视野更广，知道的东西多，能办事，更独立、更自由。由此，可能引起村民们的“集体嫉妒”。

矛盾型的家庭角色。在农村“男外女内、男强女弱”是自古以来天经地义的，农村中的男性多不能容忍自己的妻子比自己强。于是村级女计生专干在做好在村委会工作的同时，要更好地兼顾家庭。上要照顾家里的老人，下要照顾年幼的小孩，家务活、地里的农活一样都不能落下。要平衡工作与生活的矛盾，显然不易。不仅如此，还得受风言风语的烦恼。与男计生专干不同的是，村级女计生专干也是育龄妇女，要面对生育(特别是生男孩)的问题。笔者曾遇到一位女专干殷某(38岁)，因前任丈夫亡故，改嫁至该村，前夫有一男孩，未生育，因患习惯性流产，一直没怀上小孩。访谈时，殷某向笔者诉说:“由于自己的习惯性流产不能生小孩，自己已经很痛苦了。可一些村民们不理解我就算了，竟然说‘她自己想生还生不出，还不让别人生，让别人家断后’，这些就算了，家里的婆婆对她也常常冷嘲热讽。当这个计生专干真难。”

在村委会中，她们是下属被要求着;在村中，她们是领导者被期待着;在家中，她们要扮演好妻子、母亲、儿媳等多种角色。既边缘又强者还矛盾，极易陷入角色紧张与冲突，面对工作和生活的不和谐。

2.传统文化有待更新

传统性别观的影响。历史发展到今天，妇女的政治和经济地位有了很大的改善，虽然《妇女权益保障法》也明确规定了妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。但沿袭几千年的传统观念，仍起着潜移默化的作用，将阻碍女性的社会参与。如，女性计生专干晋升机会少于其他男性干部通常认为是很正常的;村中的经济、财务、综治、拆迁等中心工作应该由村委会中的男性精英来完成，而女性村干部则适合管计划生育和妇联等辅助性工作。

传统生育观的影响。传统的生育观是建立在两千多年的封建社会传统落后的生产方式上的。随着经济的发展，生产方式的改变，在农村生产、生活中，人们对男性体力的需求已显得不那么重要，但男孩偏好的传统生育观依然存在，近年来出生人口性别比的连年攀升正是其突出表现。作为村级女计生专干，也面临着同样的现实环境。村级女计生专干作为村级计生网络中的重要一环，是反传统生育文化的代表，但有的自己也屈从于传统生育观念。

3.相关政策有待完善

群众的生育意愿与生育政策之间还存在一定距离。一些生育意愿的调查表明，在农村希望生育两个和两个以上孩子的夫妇占六成多;而目前以行政强制和社会制约为主要特征的人口计生工作传统机制已被打破，以依法管理、优质服务和利益导向为主要特征的新型机制尚不健全，需要党政及部门领导更加重视、跨部门紧密协作。良好的政策环境，有利于村级计生专干做好人口计生工作。

部分法律法规与计划生育政策措施的矛盾制约了工作。如新修改的《中华人民共和国婚姻法》和《中华人民共和国婚姻登记管理条例》中，取消强制婚检;《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中大力提高出生人口素质、倡导科学婚检、定期实行孕检，不仅有利于保障新婚夫妇婚姻美满、家庭和睦，也有利于优生遗传检测的推行，有利于优生优育工作的开展，是提高出生人口素质的一项有效措施;而现在结婚登记不需要所在的村委会出具婚姻证明，可直接到县一级的民政局办理登记手续。计生专干较难准确掌握村民的婚姻的情况，不仅影响上报统计信息的准确性，同时，也对这些重点管理对象的计生管理带来盲区。

计划生育管理与服务的立法条款偏重事后处罚，在一定程度上削弱了孕前管理。如有规定，生育第一胎，在分娩前，凭结婚证、户口簿及相关证明即可办理“一胎生育证”。法律规定的孕后办证和婚检的自由择定，造成了对已婚未育女性孕前管理的空白，在领证之前，当事人有足够的时间来实施计划外生育或进行性别选择性检查或终止妊娠。虽然明确规定了实行已婚育龄妇女环检、孕检制度，但对不参加环孕检的育龄妇女怎样进行处置，没有法律法规或具体政策的规定，村规民约的限制可能会有失公正或违法。这些给村级计生工作带去了困难。

计生专干的政治经济待遇没有政策保障。在这方面，有的地方执行的政策是“县管、乡聘、村用^[23]”，但计生专干的待遇并没有得到很大的改善。首先，绝大部分村级女计生专干的工资仍由村委会负担，并没有列入乡镇财政预算;其次，随着物价的上涨，工资水平显得偏低;再次，不能及时拿到工资的现象时有发生。

4.自身需提“素”

受教育程度不高且年龄偏大。受教育程度是妇女参与社会活动的能力基础，是衡量妇女社会地位的重要标志，是决定妇女社会地位其他方面的重要因素。我们在样本县了解到，村级女计生专干初中毕业的占了大部分，与工作需要相比，仍存在较大的差距。N县村级女计生专干，年龄在40岁以上的比例为52.57%，而年龄在40岁以下的占47.41%;受教育程度为初中以上，年龄在40岁以下的村级女计生专干共有92人，占整个人数的47.4%。也就是说，既年轻受教育程度又在初中以上的只占一半左右。而实际能力水平可能更差，因为在农村女孩未完整接受九年义务教育的情况较多存在。这一情况，是部分人士反对完全使用女性做计生专干的理由之一，因为他们认为女性受教育情况普遍比男性低，这种状况不利于计生工作的更好落实。

政策宣传能力较弱。村级女计生专干的工作内容涉及宣传、法规、统计、药具、协会、技术服务等各方面的内容。村级女计生专干对政策的理解、宣传能力弱，直接影响到人口计生政策的执行状况和落实效果。有的村级女计生专干不需要经过村民直选而是依靠“体制精英”和“非体制精英”就可以成为村委会干部。N县L镇F村女计生专干罗某(43岁)，生育了3个女儿后，收养了1名男孩，由于其女儿早婚，罗某早已当上了外婆。受教育程度虽是初中，实际水平只有小学程度。2003年1月进入村委会担任村计生专干，其夫郑某，不仅是该村的村民小组长，还是当地某建筑工地老板。正是依靠了“精英”，罗某才能进入村委会担任计生专干接替退休的老计生专干。有的依靠“非体制”当上村级计生专干的，连基本的计划生育政策及常识也回答不上来，更谈不上去宣传人口与计划生育的方针、政策。

三、几点建议

完善培训机制。不断学习理论知识和人口计生方面的专业知识，提高科学文化水平，是当务之急。只有通过学习加强国家的生育政策、法律法规理解，才能将为育龄群众服务真正落到点子上。培训还应该强化女性专干能正确客观公正地评价自己，建立自信并积极参与到村级事务的管理中。

引入竞争机制。在合理配备一定数量的计生专干时，要积极引入竞争机制，用人机制本着“公开、公平、公正”为原则，严把入口关，严格按照张贴公告，自愿报名、张榜公布、考核笔试、答辩面试、综合评定、任前公示、发放聘书等程序进行，通过向社会公开招考，以考核、公开竞争等方式，尽量能使有文化、有责任感、有创新意识的青年进入村级计生专干这个队伍，而不仅仅是限于女性;并且逐步分流一部分不适应村级计生工作的专干。

强化管理机制。通过建立以群众满意为落脚点的村级人口计生工作标准，制定和完善基层人口与计生工作规范和操作规程，逐步建立村级计生科学管理体系。通过明确职责、量化任务、全程考核、奖优罚劣等措施，充分调动村级女计生专干的积极性，实现村级计生工作规范化、制度化，使各项管理、服务工作落到实处。

落实待遇机制。将村级女计生专干的工资报酬由村里负担列入乡镇财政预算，由乡镇政府或乡计生办直接发放，保证村级女计生专干的报酬落实到位，并享受副村级待遇。这一举措，有利于乡镇对村级计生专干的管理使用，也会大大地激发村级女计生专干的积极性。

创新激励机制。建立推优机制，建议各级人口计生部门积极争取在每年表彰先进集体的同时，开展评选一批无私奉献、业绩突出的村级女计生专干，以当地党委、政府、计生领导小组的名义对其进行表彰，从而进一步增强村级女计生专干的荣誉感、责任感，并能形成学先进、赶先进的良好氛围。同时，在提拔使用干部以及选举党代表、人大代表时，应优先考虑村级女计生专干。并建立有效的奖励机制进行表彰。要让广大村级女计生专干生活上有保障，工作上有荣誉，政治上有发展，从而增强村级女计生专干的责任感。