政策制度改革及房地产投资的多元化

2.2.1　政策制度改革及房地产投资的多元化

改革开放以来，随着改革的深入发展，国家陆续出台了一系列向市场化体制转变的制度，极具影响力的有土地有偿使用制度、住房分配制度、户籍制度等。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）在分析社会变革时，谈到政策改革的意义，“无论是形式上还是实质上，政治决策都比从前更多地推动和指引着社会变革”，“政治发展对经济变革的影响，与经济变革对政治的影响不相上下”^[12]。

1）政策制度改革

（1）土地有偿使用制度出台^[13]

土地由于其物理特征，具有承载万物的功能，因而成为人类进行一切生活和生产的场所和空间^[14]。

城市土地制度主要包括城市土地分配制度、产权制度和土地市场制度。一直以来实行的是土地归国家所有的土地政策。改革开放以前，中国城市土地使用制度是“国家所有、行政划拨，无偿、无限期使用”，大量城市市中心土地被企事业单位占据，土地的区位地租没有得到很好的利用。城市住宅建设则片面强调政府“家长制”作风的控制作用，忽视了市场经济的自发调节作用，政府的行政指令成为居住空间分布的唯一动力。1987年4月，国务院第一次提出了“土地使用权可以有偿转让”的政策^[15]；1988年，宪法修正案确定了“土地所有权和土地使用权的分离，以及土地使用权可以依照法律规定转让”，从此，中国城市土地使用制度发生了根本性的变革。城市土地制度的转变，通过城市土地开发的过程，对城市土地利用空间格局产生了重要的影响。

中国对城市土地实行有偿使用制度的改革，克服了以往城市土地难以得到优化利用、浪费严重、使用低效、国家土地收益大量流失的弊端，优化了城市内部空间结构，并推动城市空间发展向郊区延伸扩张。城市土地由无偿使用变为有偿使用，土地资源成为特殊的商品；市场机制在土地资源的配置中起着主导作用。新制度导致中国城市土地利用的重构，原来的城市土地利用结构按照市场原则进行了大幅度的调整，许多位于中心区的居住用地与工业、仓库用地都转变为土地收益率较高的商业、贸易、金融、旅馆、写字楼等第三产业用地，促进了城市土地使用功能的置换。随着城市用地结构的变化和优化，中心城区的土地使用价格日渐高涨，而城市郊区较充实的后备土地资源和较低的土地价格，则成为从城市中心区中置换出来的城市居住功能要素发展空间的首选区域，城市郊区化的发展成为城市居住蔓延的佐证。

（2）住房制度改革

土地制度的变革为城市空间在宏观层面上的重组提供了可行性，住房制度则从微观层面上为城市居住的分化提供了舞台。

1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》，明确提出了停止住房实物分配，实行住房分配货币化的新政策，标志着延续了近50年的住宅实物分配制度的终结^[16]。这一政策的实施将导致中国城市房地产市场发展机制发生巨大变革:一是购房主体由集团消费为主转向以个人消费为主，二是居民居住区选择由被动接受转向主动选择，三是房地产开发由政府行为转变为市场行为。个人消费与主动选择使城市住房的消费者角色和消费意识发生了转变，产生了不同的消费结果，不同消费属性的居住空间构成了城市居住的分化格局。

住宅分配上的福利配给制度，一方面扭曲了城镇居民的住房开支^[17]，另一方面也造成了城市住户没有选择住宅的自由，降低了城市居民的居住质量。始于1980年代末的住房体制改革，把住房建设投资由国家、单位统包的体制转变为“国家—单位—个人”三者合理负担的体制；住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式，建立了以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。由于住房制度的改革深入与住房商品化的全面推行，城市居民对单位分配住房的依赖转向对市场的依赖，居民和市场之间的互赖性加强。没有住宅的商品化与市场化，仍然采用福利分房制度，以职位高低、工龄长短、家庭负担等条件为标准来分配住房，不仅不能使住宅购买行为发生，而且也不可能驱动住房开发商开发不同价位的商品房，供住宅消费者选择购买。居民购房都是以各自经济能力为支撑平台，他们从自身的实际情况，购买不同区位、不同规格、不同标准的住宅。在市场机制作用下开发的城市住房，成为社会空间重组的容器，使住宅消费具有同质性的群体集聚到一起，住进同一社区，组成特定社区，从而推动居住社会生态的变化。

（3）户籍制度改革

在工业革命之后，西方的人口与商业自发地向城市集聚，与此不同，中国城市的发展具有鲜明的政府主导的政策带动型特点，正如美国哈佛大学政治经济学教授德怀特·H.帕金斯（Dwighth.Perkins）提出“中国如何对城市进行公路、住房、电力等各种建设，大概仍将决定人们以何种速度移入城市、移入哪座城市，以及他们进入城市之后的生活状况”^[18]。在新中国成立后的30多年里，中国政府通过各种措施和制度，如户口、就业、商品粮和住房等，造就了一个均质性的社会空间。

改革前，农村人口向城市的转移被严格限制，“一纸户口就像横亘于城乡之间的‘高门槛’，把许多人拒之城外”^[19]。中国城乡二元社会结构，不仅反映出城乡经济水平的差异，而且更加反映出国家的政策差异。国家向城市居民提供福利性的住房、粮食和副食品供给、工作岗位以及完善的生活配套设施等等，而生活在农村的农民则与这一切无缘，过着“五亩地一头牛，老婆孩子热炕头”、“面朝黄土，背朝天”的生活。这种严格的户籍制度，限制了人口的流动，控制了城市的人口规模，维护了城乡二元结构。直到1980年代以后，这种局面才开始转变，即从1984年开始，国家允许农民自理口粮到县城以下的集镇落户务工经商，并下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》。近年来各地又放宽了农村人口进入城镇的条件，对城市的户籍制度进行了改革，鼓励在城市中有固定住所和稳定收入的农民在城市落户，吸引了农村人口向城市的集聚，使得城市规模快速增大，与人口规模对应的居住空间需求也急速上升。但由于部分农村剩余劳动力文化层次低、经济状况差、没有割断与土地的联系，所以成为城市中的“寄居型”群体，生活在城市生活的边缘空间。

2）房地产投资的多元化

新中国成立以来的相当长一段时期里，住房建设投资主体是国家财政拨款。举例来说，从新中国成立到1989年，全国城镇全民、集体所有制单位用于住房建设的投资为2900亿元，新建住房19.1亿m²。特别是1979—1989年的10年间，全国城镇住房投资达2500多亿元，新建住房13.8亿m²，分别是前30年的6.3倍和2.6倍。这10年，国家除了每年通过各种资金渠道筹资250多亿元外，用于住房维修的补贴达100亿元，而住房全部按福利式分配制度分给职工使用，只收取不到商品房租金的1/10象征性房租，每年收回的资金仅19多亿元。毫无疑问，无偿分配与低租金，使得住房投资不能实现投入—产出的良性循环。

让住房脱离其计划属性向商品属性转化，还必须伴随着投资主体的转变。随着市场经济的快速发展，政府期望房地产业成为城市经济的支柱产业，房地产业得到扶持培养，除国有、集体所有的房地产公司外，大量的中外合资、中外合作、独资、私营的房地产企业参与了房地产的开发与销售。随着商品房规模的扩大，商品房在中国住房中逐步与公有住宅两分天下，并走上迅速发展的道路。

近几年来，中国房地产景气指数全面上扬，申奥成功、加入WTO以及住宅市场的全面启动，加上央行121号文件催生了房地产业的多元化融资方式。

例如摩根士丹利物业投资部门对于上海高档住宅市场非常看好，在2003年7月摩根士丹利房地产基金（MSREF）与卢湾区政府控股的永业集团联合投资“锦麟天地雅苑”，建设以90套住宅、106套服务式公寓为主，总投资约达9000万美元；2004年1月，摩根士丹利与上海最大的民营房地产开发企业——复地集团股份公司合作投资金额约为5000万美元的“复地雅园”近500套住宅建设项目。2004年4月，MSREF又与天津最大房地产开发商——顺驰中国控股，签订战略合作投资意向书，在天津共同进行房地产开发投资。欧洲金融控股集团荷兰国际集团（ING）旗下房地产投资与开发公司ING Real Estate在1994年5月与北京首创集团等合作发起了“ING北京基金”，该基金将主要投资业务全部集中在房地产领域，并在北京投资了三大地产项目:太平洋新城（位于朝阳区酒仙桥地区大型住宅社区，包括24万m²的住宅和10万m²的商用楼）、“第三置业”公寓及办公楼与另一处规划中的大型住宅项目。与欧美金融机构背景的荷兰国际房地产、摩根士丹利相比，来自新加坡的东南亚最大上市地产集团嘉德置地CapitaLand，自1994年进入中国市场以来，嘉德置地旗下凯德置地中国控股在内地的投资规模已达120亿元人民币，由于其80%的在华投资都在上海，是上海三大外资房地产公司之一，凯德置地开发的住宅项目包括:菊园一期、菊园二期“江临天下”、菊园三期“汇豪天下”、曼克顿豪庭、莱诗邸和天山河畔花园^[20]。诸多国际上知名房产基金和国外资本投资者纷纷投入中国房地产领域，并成为中国地产的“巡洋舰”。无怪乎，专家将该现象总结为现在海外的房地产基金对中国房地产市场已改变以前观望态度，现在投资的欲望很强^[21]。

从中国的房地产发展历程来看，1998年中国房地产开发投资只有2000多亿，2003年全国累计完成房地产开发投资突破10000亿元，2004年全国完成房地产开发投资13158亿元，2005年全国完成房地产开发投资15759.3亿元，2006年全国完成房地产开发投资19382.5亿元。是什么样的魔法让中国房地产积聚了如此巨大的资金？答案是多元化资金的模式。据相关资料显示，在中国大型、特大型城市的房地产建设活动中随处可见多元化的资金。在北京，望京地区是外资进驻国内房地产市场后推动该区域楼市发展的一个缩影，由境外国际房地产基金及地区房地产基金组建的地产开发商北京法亚、新加坡吉宝、香港利星行等成为望京房地产市场最大的亮点，他们投资建设的湖畔雅居、季景沁园、丽都水岸、宝星国际等项目已成为望京购房者耳熟能详的知名楼盘。在上海，浦江两岸作为顶级住宅开发已正式启动，沿着这条黄金水岸，从复兴岛到卢浦大桥，长达20km的岸线，各种外资推动就超过1000亿元人民币^[22]。

一般而言，活跃的房地产建设对应着巨大的建设消耗，巨大的建设消耗又印证了房地产建设的活力。据2003年数据，全世界水泥产量15亿t，中国消费了8.2亿t，相当于全世界55%的水泥都倒在了中国的土地上！这也有力地证明了当今中国城市建设的资金之充足、规模之庞大、速度之飞快。