行政控制占主导

3.1.1　行政控制占主导

中国社团组织的产生方式与西方发达国家相比有很大不同，它们不是“内生型”的，而是在政府的直接干预和支持下建立起来的，因此对政府存在着较强的“体制依赖”。而在社团的管理上，政府主要采取的是行政的直接控制的方式，把社团的财政、人事、职责权限等一切都纳入到了政府的管理体制中。

在中国，目前国家对社团的管理制度主要体现于1998年颁发的《社会团体登记管理条例》中，本条例确立了双重分层管理体制，这是中国社团管理体制的最重要特征。

所谓双重管理体制，即社团的管理工作由登记部门和业务主管部门来共同负责。根据《社会团体登记管理条例》的规定，现阶段中国社团的登记机关是国务院民政部门和县级以上地方各级民政部门。业务主管部门是对社团的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关，具体来说，主要是指国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。民政部门和业务主管部门对社团管理工作各司其职，分工协作。民政部门承担依法登记管理和依法监督管理社团的职责，业务主管部门侧重于对社团的业务指导和具体的日常管理。分层管理则是指根据社团的成员分布和活动地域范围等实际情况，由不同级别的登记管理机关来分别管理不同层次的社团。全国性社团由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性社团由其办事机构所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。

从双重分层管理体制出发，中国的社团管理主要表现为三种形式：登记管理、日常管理和监督管理。

1.登记管理。在中国，申请成立社会团体，首先要由业务主管单位负责对申请成立的社团进行资格审查，业务主管单位对成立该社团的必要性进行论证和审查，对发起人和主要负责人在本行业内或本领域内的代表性和权威性进行审查，然后提出同意成立或不同意成立的审查意见，经其业务主管单位审查同意后，由发起人向登记管理机关申请筹备。成立社会团体，应当具备下列条件：（1）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（2）有规范的名称和相应的组织机构；（3）有固定的住所；（4）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（5）有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；（6）有独立承担民事责任的能力。

登记管理上的双重许可制度即业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可制度，人为抬高了民间组织申请登记的门槛。同时，申请登记的条件过高也不利于民间组织依法登记，从而导致目前中国很多民间组织被迫在工商部门登记，还有一些民间组织存在于合法与非法的灰色地带。这种状况是不利于社团组织的健康发展与政府管理的。

2.日常管理。所谓日常管理是指“社团管理机关和业务主管部门，依照法律、法规，各司其职，对社团的日常行为和业务活动进行定期的或经常的规范、检查和指导的过程”，其目的在于，“通过日常和定期的检查，及时发现问题，进行研究，提出宏观对策，制定有关规定，对社团的日常运作予以规范”。⁽³⁾日常管理的内容主要包括：（1）根据法律、法规及政策，检查、指导和规范社团的日常活动，并根据社团发展变化的客观需要，及时制定新的政策、规定，使公民结社和社团活动的法律、法规不断完善和具体化。（2）实行社团重大活动的审批、报告制度。所谓社团重大活动，主要是指举行的会员大会（或会员代表大会）、年会、学术报告会（研讨会），以及接受资助、国际交流和涉外活动等。社团在开展影响较大的活动前，应事先将其活动的内容、方式、规模等情况报业务主管部门批准，并报告社团管理机关。同时业务主管部门还要求社团预报全年活动计划，以便全面掌握、了解社会团体业务活动情况，并加以必要的指导和支持。（3）社团人事管理。它是由社团的业务主管部门来实行的，业务主管部门负责对社团负责人的选举和换届任免的审核，社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理。同时，业务主管部门还负有对社团负责人和社团专职人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策的责任。

业务主管单位以监督指导的名义，对社会团体等民间组织内部管理全面而直接的干预的做法，削弱了民间组织的自治性。业务主管单位对社会团体等民间组织的思想政治工作、领导班子建设、人事管理、财务管理、外事活动等各方面工作的直接管理，使社会团体等民间组织在很大程度上依附于其业务主管单位。业务主管单位选派人员担任社会团体等民间组织领导人或干预换届选举影响选举结果的做法不利于这些民间组织内部的民主管理和自治。

3.监督管理。在中国《社会团体登记管理条例》中，明确规定登记管理机关负有以下监督管理的职责：（1）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；（2）对社会团体实施年度检查；（3）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。业务主管单位则必须履行如下监督管理职责：（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（3）负责社会团体年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。另外，社会团体还必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。社会团体在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。

年检是对社团监督管理的一项重要制度，它主要由登记管理机关执行，业务主管单位实行初审。年检的内容包括：执行法律、法规情况，有无违法乱纪行为；开展业务活动情况；开展经营活动情况；财务管理和经费收支情况；机构设置情况，主要是核查社团日常办事机构和分支机构备案情况，及时指出社团在机构设置上的问题，纠正错误，使机构更加合理、规范；负责人及工作人员情况；社团办公地点情况；其他有关情况，如社团收取会费情况，政府部门领导人兼任社团领导职务情况等。年检制度具有强制性，其目的在于通过年检活动，督导社团积极履行章程规定的宗旨、任务，也及时制止和纠正少数社团的违法、违纪行为。

另外，根据中国现行法规规定，政府机关对社团组织是否“适应社会需要”必须进行严格审查。这不仅体现为对政治上与官方价值取向有背离或可能背离的社团组织严厉禁止其存在，而且体现为对其他社团组织也要按照“社会需要”的标准进行衡量，如果认为某社团不适应“社会需要”便禁止其成立或者撤销。这方面最典型的表现就是政府可以根据自己的需要越过法规对社团随时随地进行“清理整顿”。

上述这些制度法规的规定，使得政府既可以对社团实行依法管理，但同时由于某些法规的模糊性，为行政部门依法行政留下了较大的自由裁量权的空间，又可以对有些法规进行随意解释；同时，政府还垄断了社团的立法权，“什么样的社团可以存在”、“社团可以进行什么活动”等一系列至关重要的问题的决策权，完全掌握在政府手中。这样由于政府对社团的广泛的权力，从社团的成立和活动的开展，政府都对社团进行了严密的控制。

从上述中国社团管理的制度来看，通过《社会团体登记管理条例》这个正式制度，国家就把社会团体从登记、运作乃至最后解散的方式都予以具体规定。

通过这个行政法，国家正式赋予了登记管理机关和业务主管部门绝对的管理社团事务。由于社团的登记管理机关是民政部门，业务主管机关是各级政府的职能部门和党的工作部门，通过双重管理体制，社会团体的一切活动基本上都被纳入到了国家管理体制之内。有学者认为，尽管有时候由于信息不对称问题的存在，社团登记机关和业务主管部门不可能对社团的所有日常活动进行监督和控制，但是它们拥有这个权力。这意味着如果认为必要，它们都可以随时介入到社团的任意一个活动中来，而且还是有法可依的。⁽⁴⁾在这种管理体制下，社团实际上只是充当着政府的附属工具，而不是真正的合作伙伴，其所能发挥的作用极其有限。

社团与政府之间的这种以国家强制力为后盾的行政联系在笔者对南京市社团的访谈调查中也得到了证实。