法律与政策调节机制在强化

3.1.2　法律与政策调节机制在强化

根据社会经济的发展和形势的变化，中国从法律和政策上更加注意规范民间组织的发展。到目前为止，中国政府出台的有关社团组织方面的主要法规包括：1988年9月公布的《基金会管理办法》，1989年10月公布的《社会团体登记管理条例》（“旧条例”），1989年6月公布的《外国商会管理暂行条例》，1998年10月公布《社会团体登记管理条例》（“新条例”），1999年10月颁布的《公益事业捐赠法》。除此之外，围绕民间非营利组织的领导人任职、党组织建设、专项基金管理、纳税范围、财务管理制度、登记收费标准、印章管理等问题，政府有关部门还制定了一系列具体的部门规章、地方法规以及政策性规定。上述这些法律、法规和政策共同构成了中国社团组织发展的法律和政策框架和环境。在一定程度上，这些法律、法规和政策对于中国社团组织的健康发展起到了积极作用。

相应的，南京市民政局在多年的工作中，从实际工作需要出发，以国家法律法规为依据，制定了一系列社团自律管理制度和社团登记管理规定，在社团自律管理方面，先后建立了社团重大活动报告、社团组织工作、档案管理、刊物资料报送、会费收取等十多项管理制度。这些制度基本包含了社团内部管理的各个方面。在社团登记管理方面，制定了社团申请登记程序，分支机构批准方案，社团年检、财务票据管理和审计、监督处罚、宣传报道、社团收费管理、印章管理、代码赋予、社团业务主管单位的认定与委托管理社团，有关部门协同管理等政策规定，使南京市社团的管理工作做到了有章可循。特别是2005年1月20日，南京市政府颁布了234号令《南京市行业协会管理办法》，这是南京市行业协会管理工作的一件大事。《南京市行业协会管理办法》的贯彻实施，对于加强行业协会管理，推进行业协会发展，促进南京市经济社会全面、协调、可持续发展具有重要意义，为南京市社团的发展创造了良好的法律和政策环境。

如果说法律的支持只是为中国社团的合法存在提供了可能性，那么，在当前人们的参与意识、公益观念还比较淡薄的情况下，政府的财政经济支持对于社团的生存就显得至关重要。实际上，在中国社团成立之初，大多数社团的注册资金、办公场所、工作人员工资都是由政府支付的。当笔者对一些社团的负责人进行访谈，谈到社团作为民间组织应该逐步走向社会化时，很多人提到，如果让会员交纳会费，很多人就会退出。

应当说，政府的法律和财政支持对中国社团的培育、发展起了一定的积极作用。中国政府正在积极建立有关社团组织的法律制度框架，但这并不意味着社团组织的发展已经受到法制的积极促进或保护，也并不意味着政府对社团的管理机制已经从直接的行政管理走向了法律调控。实际上，我们应该看到目前管理民间组织所依据的主要是国务院的几个条例，它们是法规而不是正式的国家法律，中国目前缺乏管理民间组织的一般性法律。同时，在中国现行的法规中，还有不少规定在很大程度上不利于社团组织的发展。如现行法规对社团组织的限制过于严格；现行法规还规定了政府机关对社团组织经常进行清理整顿的合法性。另外，现行法规对社团组织的一些规定过于笼统，操作性不强。有学者指出，相当一部分民间组织的管理条例“内容复杂，透明度低，了解困难”，“技术细节粗糙，内容笼统模糊，适用困难”。⁽⁵⁾而民政部以及其他部委的规定则成了各级民间组织管理机关工作的直接依据，它们实际发挥的作用比行政法规要大得多。这些规定中只有少数属于宪法规定的“行政规章”，大多数都是行政机关内部的文件，是上级机关对下级机关的工作指示。另外，中国现行的法规中，行政管理方面的规定占据了相关法规的绝大多数，而有关社团组织的内部机构、财产关系等民事问题却极少规定。在财政经济上，政府给予社团的经济支持带有很大的随意性，没有常规的经费来源渠道，往往是社团要开展活动，必须首先向业务主管单位或挂靠单位提出申请，但也经常被以经费紧缺而拒绝。而且政府在提供经费支持时，往往有很多附带条件，给社团的自主发展带来较多的限制。这就需要政府采取各种措施，一是可以采用直接的方式，即政府拨出部分税收收入用以资助社团组织，二是可以采取间接的方式，即给向非营利事业捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给民间非营利组织的收入免税待遇。