南京市行业协会改制的背景

4.1.1　南京市行业协会改制的背景

中国的行业协会是随着经济体制改革深入和社会逐步转型而产生发展起来，顺应市场经济发展而壮大的。在实行计划经济体制的时代，中国实施分部门、分级对企业进行直接管理的部门管理模式，企业接受主管部门的领导，几乎没有自主权。改革开放以后，随着经济体制改革的逐步深化，国企逐步分开，多种所有制企业逐步建立，商品市场以至各种生产要素市场逐步形成，政府职能逐步转变，行业协会的产生就有了客观需要，中国逐渐走上了从部门管理转向行业管理的道路。

经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场经济条件下工业体制格局也已基本形成。1998年政府机构改革时，将纺织工业部、商业部、煤炭部、轻工业部等9个专业经济部委都改成了国家经贸委委管的国家工业局，同时实行政企脱钩，将各工业部门管理的企业，全部与部门脱钩。经过三年实施，2001年2月，纺织工业局改为中国纺织工业协会，标志着中国行业管理进入了由社会中介组织进行服务协调的行业自律阶段。此后，原来由纺织工业部、商业部、煤炭部、轻工业部等9个部委管的近300家行业协会已由国家经贸委实行分行业分层次管理体制，国家经贸委直接联系中国商业联合会、中国钢铁协会、中国轻工业协会等10个综合性行业协会，同时授权这10个协会分别管理其他200多个协会，从而形成了市场经济条件下工业体制的新格局，即政府负责工业经济宏观调控的国家经贸委，政企分开后面向市场实行自主经营的众多工业企业，中间是政府与企业之间起桥梁与纽带作用的工业联合会及工业行业协会。

另外，中国于2001年12月11日正式加入了世贸组织，“入世”意味着全方位对外开放，全行业与国际规则接轨应对，中国企业面临着国际跨国公司的零距离竞争和“洋协会”的迅速抢滩。与此同时，倾销与反倾销、技术性贸易壁垒等手段已成为各国保护本国产业发展的“法宝”。在西方发达国家，反倾销、反补贴案件的提起都是由行业协会来承担的。因此我们必须大力发展自己的行业协会，通过行业协会这一国际通行的有效形式，提高经济的组织化程度，运用法律武器来维护企业利益，促进产业发展。这就需要一大批适应市场经济要求、分布合理、覆盖广泛的行业协会发挥应有的作用，尤其在反倾销、反补贴方面，代表企业介入争议、调查取证、申请诉讼、解决纠纷，维护企业权益。因此，发展行业协会是有效应对“入世”、接轨国际惯例的需要。

相应的，随着市场经济的发展、中国政府管理体制改革的深入以及中国加入WTO组织，南京市的行业协会也呈现出比较明显的阶段性特征，从1985年南京市产生第一个行业协会组织——照明协会起，南京市行业协会先后经历了开始起步、快速发展和逐步规范的三个阶段。经过20年的发展，南京市行业协会已经形成了一定的规模，并成为推动南京市经济和社会发展的一支不可忽视的重要力量。截止到2003年12月31日，在市属487个社团中，行业协会有138个（包括具有行业管理职能的联合会和具有行业特征的专业性社团），占社团总数的28.3%，其中工业32个，商业、服务业18个，交通运输业9个，建筑、建设业11个，农林牧业10个，其他58个，其他58个。共有专职工作人员307人，单位会员21　818个，个人会员78　997人，涉及制造业、运输业、商业、服务业、建筑业、农业等100多个行业，广泛分布于南京市国民经济的各个领域。

近年来，南京市行业协会积极承担政府职能转移，努力为政府和企业提供“双向服务”，在行业代表、行业服务、行业自律、行业协调、行业咨询等方面发挥着不可替代的作用，在政府与企业之间架起了一座桥梁，其基本职能已开始初步发挥。据统计，已有26个协会承担了政府部门委托的11项共86条职能，为企业提供29项共360条各类服务。

但是，不可否认的是，由于历史的原因，南京市的行业协会也存在着很多突出的问题。第一个突出的问题就是政会不分，官办色彩浓厚。南京市的行业协会大多数是以自上而下的形式产生的，即由政府部门倡导成立或者由行政性公司组建而来，因此，大多数行业协会在管理体制、人员组成、服务职能等方面具有浓厚的官办色彩。在管理体制方面，部分业务主管单位还是按照行政管理的模式管理行业协会，沿袭计划经济的思路不恰当地代替职能部门发号施令，充当“二政府”的角色，造成政会不分，使行业协会依附于政府机关。在领导成员的组成方面，官员化现象十分严重。在南京现有的130多家行业协会中，在协会兼职的局级干部就有34人，处级干部43人，而在其行使职责过程中，由于大量的公务员在行业协会兼职，包揽了行业协会的财务权、人事权、决策权等，甚至有些行业协会成为政府职能部门“创收”的“小金库”，向企业摊派收费，从而削弱了行业协会自身应有的职能，无法为企业提供较好的指导和服务，公信力、权威性、凝聚力较差。第二个主要问题是行业代表性不强，职能没有充分发挥。南京市大多数行业协会的会员仍然是原体制内的国有企业，一些体制外的民营企业、股份制企业、外商投资企业等多种所有制形式的企业入会热情不高，所占比例很小。根据对家具、服务、有色金属、信息等行业协会的调查，会员单位在行业中的覆盖面低于30%，会员数量和经营规模都能达到50%以上的行业协会屈指可数。由于行业协会覆盖面窄，代表性不强，职能定位不明确，其代表、自律、协调、服务等基本职能未能真正落实和充分发挥作用。即使接受政府委托，承担行业管理和服务职能的行业协会仅占26%，而且认识不够统一，行为不够规范。第三是布局不合理。南京市行业协会主要集中分布在传统行业，而在电子信息、石油化工、生物工程、现代物流、新能源、新材料和具有比较优势的农业等新兴领域或高新技术领域则分布较少，有的甚至是空白。第四是整体素质不高，活力不足。