政府在增进社会资本中的功能

6.1.3　政府在增进社会资本中的功能

从市民社团与社会资本的角度来看，当社团过分依赖它与官方的联系，只会鼓励不同形式的“庇护”关系的发展，而忽略横向的社会联系。类似地，福山也指出，如果是由国家来从事本该由民间组织或公民社会来承担的活动时，将会给社会资本带来严重的消极影响。因为合作能力是建立在习惯和实践基础上的，如果国家参与每一件事情的组织，人们就会对它产生依赖性而丧失相互之间的自然合作能力。⁽¹²⁾可见，政府对社团的过分干预和支持将会减少社团人际的相互依赖和横向合作，进而削弱社会资本。那么，中国的社团能不能发展成为市民社团，怎样才能发展成为市民社团呢？

在西方学者那里，关于政府与社会资本之间的关系，实际上存在两种截然不同的观点：一种是所谓“非国家主义”学派（nonstatist），认为国家创造社会资本的作用充其量是微不足道的，甚而是破坏性的。他们相信社会资本只能在政府领域以外产生。政府能摧毁社会资本，但是不能创造它。他们还援引了社会主义社会的例证作为一种警戒，提出，苏联体制的特点就是对被现在理解为社会资本的东西的有目的毁灭。与之观点相对立的另一学派，被称作“国家主义”学派（statisst），认为社会资本的产生需要正式的国家机构的兴盛（flourish），他们认为国家与社会自治团体之间是共生关系，政府或者促进或者摧毁社会资本，但绝不是与之无关。并以某些东亚和北欧国家作为例证，指出，在这些国家那里，公共机构与私人机构之间的密切互动显示了政府可以帮助社会行动者认识到它们之间的相互依赖，并鼓励集体利益的形成。实际上，这场争论的中心在于社会资本能否通过周密计划的政府政策建构出来。前者持否定的回答，在他们看来，政府阻碍了市场和社会网的最佳机能发挥，政府天生与社会资本的成长相抵触。而后者则相信社会资本的产生需要正式的国家机构的兴盛，认为政府通过精心的计划可以创造出能够重塑当地社会环境的社会资本。⁽¹³⁾应该说，这两种观点都有很多支持者，但从近年来的发展看来，后一种观点愈益受到人们的重视，特别对于社会资本缺乏的社会主义国家来说，这一观点对于中国社会资本的建立具有更大的指导意义。

政治学家彼得·埃文斯尽管同意普特南关于“社会资本的先天禀赋对于国家与市民社会之间合作的重要性”的观点。但是，他又不像具有浓厚托克维尔主义的普特南那样，较多地强调社会资本从志愿性社团“自下而上”的来源。通过对“标准”的第三世界的案例分析，埃文斯指出，社会资本的先天禀赋并非是关键性的制约因素。国家与市民社会之间的协作似乎较少地受到最初的信任度和低层次的团结的限制，而较多地受到难于把低层次的社会资本“逐步提升”到普遍一致的团结和具有政治、经济有效性的社会行动的限制。他认为问题的关键不在于民间团体层次上的社会资本，而在于如何把诸如个人和团体的团结逐步提升到形成具有发展有效性的组织。换言之，“自上而下”和“自下而上”的连接与良性互动，与市民社会本身的组织特征密切相关。因此，如果说协作可以从团体的社会资本储备中有规律地产生出来，那么，政府会凭借其能力在与这类具有发展有效性的市民社会组织的创造相互补充方面发生戏剧性的变化。在他看来，协作的界限可能在于政府，而不是市民社会。⁽¹⁴⁾同时，他认为所谓国家与市民社会的协作是互补（complementarity）与嵌入（embeddedness）的结合，二者相辅相成。所谓“互补观”，强调的是公共机构和私人机构性质的明显差异，以及二者之间明确的工作分工；而“嵌入观”则强调的是二者之间的相互渗透。两种观点实际上相互支持，互补创造了二者进行富有成效的互动的基础；而嵌入则使得二者通过合作实现双赢的潜能得到实现。同时，他还认为合作关系在具有平等的社会结构和健全、成熟的国家官僚体制特征的社会中更有利于发展起来。而健全、成熟的公共机构在当地社会资本的形成和追求发展目的上的优势，不是因为它们是集权化的工具，而是因为它们在权力的分配上能够形成更合理的方式、支持分权化以及向当地自治组织的开放。⁽¹⁵⁾从埃文斯的观点来看，政府的制度性安排在增进社会资本中起着非常重要的作用。这对于中国这样低信任度的国家来说，无疑是令人鼓舞的。

同时，根据美国著名的政治学家托马斯·雅诺斯基的观点，雅氏认为立足于强调国家与社会合作的法团主义的社会民主政体较多依靠总体交换⁽¹⁶⁾，这些国家有高水平的权利和义务，志愿团体人数和参与者的比例也高，其社会通过开放活动和彼此重叠的总体交换联结在一起，福利国家强而有力，它使强有力的文明社会更完善。立足于政治多元主义的，强调国家与社会对立的自由主义的政体通常是较多地依靠有限交换⁽¹⁷⁾，它具有强有力的自由竞争规范，以及对政府的不信任，其权利和义务为低水平。雅氏认为在这些国家当越来越多的人认为只能通过有限交换谋取自我利益而无从兼顾旁人这样一种信念泛滥时，合法性就不复存在。而当合法性信念不为广大民众所共有时，政体就会失去稳定或者崩溃。⁽¹⁸⁾尽管雅氏并没有明确地对这三种政体作出褒贬评价，但笔者认为采用法团主义模式的社会民主政体是一种更为理想的政体，因为它更多地依靠总体交换，带来了更多的信任和更高的权利、义务水平，也带来了社会的更加稳定。

在增进社会资本方面，政府究竟扮演着什么角色呢？Mildred Warner认为，为了有效地建立社会资本，地方政府必须与市民共享自治，把它的重点从控制者、调节者和提供者的角色向催化剂、召集人和促进者的新角色转换。在社会资本基础较弱的地区，Warner认为政府把项目分散到邻里层次的做法，将有助于社会资本的建构。而在项目设计中，三个特点必须明确注意：自治（autonomy）、联系（linkage）和投入回报（returns on investment）。首先，政府应把项目参与者视作生产者而非附庸，并发展一种便于市民参与的结构。只有这样，政府项目在增进社区层面的社会资本上才能起到非常有效的作用；其次，联系既包括与外在权力的垂直联系，也包括当地行动者之间的水平联系。水平的联系保证了广泛的社区介入，而垂直的联系有助于体制的变化。这两种形态的联系都构成社会资本，但是，社会资本的水平形态包含更多社区内个人之间的横向联系，有助于产生更平等和健全的民主结构。而垂直的、等级制的社会资本则产生抑制发展的庇护－附庸关系。再次，社区层次的社会资本的产生需要普遍性的互惠规范和民主的、负责任的政府。而均衡的自治和水平联系强化了普遍的互惠规范和民主治理。因此，在水平互动不能自然产生的社区，政府就应有意识地创造有助于互动的公共论坛等。⁽¹⁹⁾

在中国，为增进社会资本，促进中国市民社会的成长、发育，中国政府可以采取如下措施：（1）在政府自身的制度改革上，要继续推进政府机构改革和职能转变，真正实现政企、政事、政社分开，合理区分国家与社会的职能边界，合理确定国家的合法性基础，确立“小政府、大社会”的目标模式。（2）增强公众在社会公共治理和公共项目中的参与水平，为中国市民的社会参与提供合法的制度化渠道。以形成政府与社会之间的良性互动关系，促进公众对政府的信任。（3）鼓励以社区为基础的居民参与，促进社区自治。政府可以通过税收和补贴政策，激励商业、企业参与关心社区的行为，发展社会之间的横向合作联系，促进社会资本建设。（4）增强中国社团组织的自治性和民间性，建立政府与社团组织之间的平等合作关系。政府在对社团的发展方面，要真正实现从监督控制向培育发展的制度和政策方向转变，为社团的发展创造宽松、和谐的制度环境，并适时地推进社团自主性、自治化的发展。在此基础上，改变政府在对社团管理中的过分干预和直接控制局面，实现政府对社团的宏观管理和间接调控，促进中国官办社团向市民社团的转变，真正建立起政府与社团之间优势互补、平等合作的关系。另外，增强中国的社会资本，还要求政府要有强烈的激励社会资本形成的动机；有一个保证参与者之间约定履行的可预见性的国家制度，和一个可信的执行社会规范的体制等。

如果能真正建立起社团组织与政府、社区成员之间的平等合作关系，将会大大增强社会对政府的信任以及社会成员之间的信任感，进而起到提升中国社会资本的作用。而社会资本的增加又将进一步促进中国市民社团的发展，从而使中国走上社会资本与市民社团相互促进的良性循环的轨道。