一个组织控制问题

一　腐败及其治理：一个组织控制问题

组织控制就是为实现组织的共同目标而进行的、对一切相关组织活动的调节和管理。组织控制的功能主要有三个：规定每个人的责任、规定各成员之间的关系、调动组织内每个成员的积极性。组织控制是围绕组织中的人来进行的，要实现组织功能和组织目标，最核心的问题就是对组织成员的控制和管理。有关组织的研究显示，组织成员控制涉及的内容很多，当前比较突出、且比较受人关注的当属组织中的腐败现象及其治理。本书上篇中我们已经对腐败的形成机制进行了初步的分析，指出腐败现象可以被看作是各类行动者利用某些资源优势违规谋取私利的所有行为。行动者拥有公共资源（或类似的某种优势）是腐败产生的一个必要条件，而这个条件在现代社会中只有通过特定的组织形式才能实现。这种组织形式在科尔曼那里被称为“法人行动者”。今天，“法人行动者”或类似于“法人行动者”的组织形态已经在我国社会大量存在，因此，运用法人行动的理论，从组织控制的角度来分析当前的腐败现象和腐败问题，的确不失为一种启发性思路和积极的尝试。

（一）当前腐败现象及其成因

腐败现象是当前我国社会发展过程中面临的一个严峻问题。改革开放以来，腐败现象在各个部门迅速蔓延，腐败问题十分突出，尽管政府的反腐力度不断加大，但贪污受贿等犯罪案件仍然居高不下，大案要案比例不断上升，严重影响到我国政治经济秩序和社会稳定。2009年，国际权威机构对全球“贪污观感指数”进行了测算，以满分10分代表最清廉，零分最贪污。在全球180个国家和地区中，新西兰以9.4分的廉洁度排在第1位，丹麦以9.3分排第2位，新加坡以9.2分与瑞典并列第3位，香港以8.2分与卢森堡并列第12位，中国内地3.6分排第79位。

党的十八大报告指出，“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻”，“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”^[1]中纪委有关领导也曾经指出，“当前，党风廉政建设和反腐败斗争面临不少新情况新问题，消极腐败现象仍然比较严重。主要表现在：腐败行为在一些领域仍然易发多发，党员领导干部违纪违法现象依然严重，一些腐败案件涉案金额巨大、社会影响恶劣，违纪违法行为日趋复杂化、隐蔽化、智能化，新兴经济领域案件和利用高新技术手段作案有所增加，党员干部作风方面仍然存在不少问题，损害群众利益的突出问题和不正之风仍然比较严重，等等。我们必须居安思危，增强忧患意识，坚持拒腐防变常抓不懈，时刻做到警钟长鸣。”^[2]新形势下，我国社会中腐败现象呈现群体化、高官化、巨额化、期权化、潜规则化、国际化、新型化等新的特征，很多人由收钱收物的“硬腐败”发展为接受各种服务、旅游出国等“好处”的“软腐败”，由个人捞钱的“小腐败”上升为集体福利、挥霍公款的“大腐败”，由内资企业的“内资腐败”发展为外资企业参与商业贿赂的“外资腐败”，由一人出事的“单案”扩大为一揪一串的“窝案”等等。

针对当前我国腐败现象的多发高发，人们一直在探究其形成的原因，对此，理论界存在着几种不同的观点。如“体制转型论”认为，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，其间的各种社会失范状态导致腐败泛滥；“思想境界论”认为，腐败根源于一部分人思想的蜕化变质；“需求驱动论”认为，腐败是掌权者利益需求与利益实现手段之间矛盾运动的产物；“综合成因论”认为，权力失控，利益关系混乱，转型时期社会震荡，消极的文化诱导以及主体价值观念的偏误是当前我国腐败现象存在的根源；^[3]“内外因作用论”则认为，腐败产生的原因很复杂，是主体内外因素共同作用导致的，腐败产生的内因源于主体享有的资源优势与欲望达成之间的冲突，外因则在于权力失去制约、监督，客观上形成了“腐败”的机会和可能。

从研究者关注的腐败对象来看，很长一段时期内大家都聚焦于“三机关一部门”（即党政机关、行政机关、司法机关及经济管理部门），认为这些组织中的成员直接占有大量社会资源，并享有对资源的实际支配力。实际情况也是如此，即腐败主体的职权越大，其拥有的信息、资源就越多，从而腐败的机会就越多。但是，随着社会的发展和社会组织结构的变迁，“法人行动者”在社会中大量涌现，越来越多的人成为拥有组织公共资源的个体，我们看到，除了政府机关等组织外，其他社会组织体内同样出现了腐败的现象和问题，这是需要我们密切关注的。

以民间公益组织为例。此类组织的发起者一般具有较高的社会责任感，组织形成初衷也在于整合社会多方力量，为相对广泛的社会群体提供资助和服务。但是，随着民间公益组织在公益事业领域所起的作用愈益广泛，其收入在总体上的愈益增长，组织内部腐败问题也不断出现。主要表现在组织内部进行收入分配，违背组织宗旨。例如，“一些高级职员滥用权力中饱私囊，其工资和奖金所得甚至超过赢利企业的高级经理，更超过一般公众的平均收入水平，如1992年美国联合道路主席年收入达46.3万美元，而美国家庭平均收入3.6万美元。”^[4]不可否认的是，我国社会公益组织中也存在类似的问题。近年来，随着社会更加公开透明，随着网络反腐力度的加大，公益组织中存在的一些问题逐渐浮出水面，“郭美美”等一系列事件之后，社会各界质疑之声四起，公益组织一度遭遇前所未有的信任危机。

可见，腐败问题不仅仅是社会公共权力部门的特有现象，只要社会中存在组织，存在个体对组织的权力转让，存在掌握组织公共权力和公共资源的个体，那么就有可能存在腐败现象。也正因为如此，我们对腐败实质和成因的研究应该有一个更宽泛的视角。作者认为，如果采用科尔曼的“法人行动”理论来分析腐败现象，我们可以得到一个关于腐败成因的新的分析框架。如前所述，不论对任何组织而言，“理性选择”这一行动基点和组织中代理人“双重资源”的存在都是腐败产生的重要根源，对组织代理人而言，他除了拥有与组织职位相应的公共资源外，还拥有一部分可供自己支配的行动权利，当个人利益与组织利益发生冲突时，代理人为了追求自身利益的最大化，就有可能运用上述“双重资源”去侵犯组织或他们的正当权益，从而产生腐败现象。

当然，个体利益需求最大化和组织中的“双重资源”都是客观存在的，而现实中，在不同的社会形态和组织结构下，腐败发生的几率和数量却大不相同，这主要是由于对权力的监管制度设计和监管力度不同造成的。研究者普遍认为，当前我国腐败现象屡禁不止的一个重要原因就在于对权力监管的不到位，如内部监管机制不完善，一把手权利过大，内部监督机制的软化和失灵；外部监管水平不高，政务公开、财产申报、政府采购、干部选任制度等方面均存在不足等等。^[5]

除了公权部门，在民间公益组织中也存在类似的问题。例如，我国对慈善组织的管理监督长期以来存在严重不足。目前，“国内的大部分慈善机构依附于政府机关，专业性不强，分工不合理，机构职能不清，慈善机构采取的慈善活动单一，慈善公益组织和社会的信息交流不足，接受捐赠的渠道不畅。由于缺乏必要的监管，部分基金会对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，程序不透明、管理制度不规范，经常出现挪用甚至侵占捐赠款等现象，导致公信力下降，挫伤了有捐赠意愿的人的公益心。”^[6]

（二）不同组织类型的腐败现象差异

研究发现，在不同类型的组织当中，由于资源分配方式和资源特征的差异，代理人出现腐败现象的情况也各不相同。在这次问卷调查中，我们以“在过去的一个月里有多少亲友要求您利用自己的工作关系照顾他们”这个问题来从侧面了解组织中可能存在的代理人“以权谋私”的状况，调查显示，不同的组织类型体现出较大的差异（见表7.1）。通过统计可以发现，事业单位中的员工利用工作便利为自己亲友谋利的可能性较大，占到39.0％，其次为国家机关，占17.1％，而在各类企业中此类情况则比较少见。

上述情况与当前我国社会组织的演变、分化情况有关，例如各类企业正在建立现代企业管理制度，其对代理人的制约机制相对比较完善，而国家机关和事业单位的改革逐渐深入，前者掌握着诸多公共资源和权利，后者的业务性质又是与大众密切相关的各类服务项目，如医院、学校等，因此，在这些组织中出现较多的“以权谋私”现象也就不足为怪了。

表7.1　不同类型组织代理人被要求照顾亲友的状况

资料来源：问卷调查统计

现代社会中，大量的社会组织存在于城市，因此，城市中发生腐败的可能性比较大。相对而言，农村中各类正规社会组织的数量比较少，因此人们对腐败问题的研究也相对较少，但这并不表明乡村社会就没有腐败现象。许昀在分析我国当前农村村委会的行动特征时指出，在村委会中，村民是委托人，村委会领导是代理人，后者拥有一定的职位、权利与报酬，同时，他们要帮助村民实现一定的目标，要为委托人带来某种利益。在村委会中，代理人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利，诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等，代理人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。于是，优先占有集体企业承包权，挪用公共物品之类的腐败行为就会演变成普遍的社会现象。^[7]

（三）有效预防和减少腐败

腐败的存在是一种客观现象，在“法人行动”理论看来，要控制腐败的蔓延，就必须从资源调配与利益控制的角度着手，事实上，在当前我国反腐败的理论研究和社会实践中，有许多措施正是这种思路的体现。

目前，我国对腐败问题的惩治和预防主要是通过建立健全“教育”“预防”“监督”并重的体系来进行。教育方面，主要是改进教育内容和方式方法，逐步将“倡廉教育”纳入社会教育和国民教育体系，培养“廉洁可敬”、“腐败可耻”的社会意识。^[8]特别是针对新形势下干部队伍建设面临的新情况新问题，教育引导广大干部增强党性观念和法治意识，自觉遵守党纪国法，严格按法律法规和政策办事，“牢固树立以人为本、执政为民的理念，自觉加强党性修养、树立和弘扬良好作风，坚决克服官僚主义、形式主义、弄虚作假、心浮气躁等不良风气，真心实意为群众办实事、做好事、解难事”。^[9]教育防腐是针对权利和利益主体实施的预防性工作，其目的在于强化社会行为个体的法制观念和理性意识，从而将组织中所有个体及组织代理人的利益最大化愿望进行调整，形成一种内在的约束机制。

至于腐败的预防和监督，则都要在制度方面做文章。通过对腐败形成原因的分析我们已经知道，个体利益需求最大化和组织中的“双重资源”客观存在，预防和治理腐败必须注重外在的约束和监督机制，这方面的机制科学有效，则腐败发生的几率和腐败的程度就可能会降低一些。如果强化对权力的约束机制，人们对各种行动方案的成本和收益的计算就会不同，从而遏制腐败的发生。^[10]近年来，我国逐步建立健全了权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，建立了决策问责和纠错制度。党的十八大报告也明确指出，要“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。^[11]在基层监督领域，特别强调要充分发挥群众的监督作用，把党内监督和党外监督、专门机关监督和群众监督等结合起来，拓宽群众监督渠道，健全群众监督机制，注重发挥舆论监督的积极作用，加强对反腐倡廉舆情特别是网络信息的收集、研判和处置，形成监督合力、增强监督实效。^[12]所有这些理念和措施，其实都可以被看作是对公权组织中各类“代理人”手中资源的重新分配和全面监督。已有的研究表明，这些制度的建立和完善十分必要，而且也将是卓有成效的。

对公益组织的监督也应采取同样的思路。如在慈善组织内部设立专门的资金管理机构和监事机构，资金管理机构对慈善资金进行运营和核算，专项基金可独立核算，但不具有独立法人性质，不得从事投资经营活动。监事会或监察委员会对资金的募集、管理、使用、增值等活动进行全方位的监督，协助审计部门进行年度审计和专项审计等。同时，要加大外部监督的力度。在监督手段上，政府可统一年报格式和内容，确保能如实反映组织所有的财务活动，并建立政府问责制，如果发现有造假行为，政府应该依法予以惩戒，取消公益慈善组织的资格。也可以逐步建立一批独立的第三方独立评估机构，为公益慈善组织评级，定期进行评估，并公开评估结果，以供民众进行慈善捐助时作为参考，也为公益慈善的监管机构提供监督依据等等。^[13]

在作者所进行的研究访谈中也发现，一些社会组织已经意识到，预防腐败必须通过资源权利的重新分配对代理人行动进行监督和控制。一位市级医院的医生曾经谈到：“本医院的日常决策已经有一个民主的监督和决策机制。在我们医院，药品进入、器材购置要通过医院药事会和专家组的评估与论证，不能由领导说了算。这是由医院所提供服务的特殊性决定，即必须保证医疗质量的稳定。”

作者通过问卷对当前城市中各类社会组织的监督机制也进行了初步的了解（如表7.2），调查资料显示，在有效问卷中，表示组织中有职工代表大会等民主监督、决策机构的占55.1％，有44.9％回答没有。在过去的一年里，此类代表大会召开的平均次数为2次，其中有近10％的组织没有召开过大会（如表7.3）。可见，这些民主监督、民主决策机构的有效性并没有充分发挥出来。

表7.2　组织中是否具有民主监督决策机构的统计

资料来源：问卷调查统计

表7.3　民主大会召开次数的描述性统计

资料来源：问卷调查统计

腐败问题是当今世界的一个普遍性难题，“法人行动”理论中对代理人的分析可以使我们对腐败形成的根源有一个独特的认识，而且，由于这一理论假设具有较大的适用范围，因此可以更好地促进东西方腐败研究的交流和对比。不过，“法人行动”理论对腐败现象的形成过程和形成机制缺乏具体的剖析，在这些方面，我们仍然需要借鉴其他理论的研究成果。