组织决策问题

二　组织决策问题

任何一个组织，其行动的核心内容就是组织决策。可以说，组织决策代表了组织运行的目标、特征和主要过程。很多组织决策过程是比较复杂的，而且，不同的组织形态下其决策行为也具有很多差异。对社会学领域的组织研究而言，我们主要面对大多数组织形式，探究其一般的运行特征和规律。“法人行动理论”对组织决策的研究主要基于“理性选择”的假设和判断，不过在一些具体问题上也有一定的拓展和创新。

在本书上篇我们谈到，传统的理性选择模式在当今学术界受到了“有限理性”以及“新制度经济学”等理论的挑战，有研究者认为，组织决策环境的不确定性，“信息不对称”的情况大量存在，在大多数情况下，组织行动无法达到“最优”，因此一个组织的决策行动不可能实现纯粹的理性选择。这种观点固然有一定的道理，但是，在特定的环境和信息条件下，我们仍然可以运用理性选择的框架来分析组织的决策行为。对组织本身而言，如果排除那些外界的、客观的评判标准，无论其行动的最后结果如何，至少在做出选择时组织的“初衷”或者说“期望”应当是尽可能地趋近于最大化的目标的。至于决策在实际运行过程中出现的各种问题，我们可以积极研究应对措施，尽量将其负面影响降到最低限度。其他决策理论的最终目的也无非如此。下面分别来看一下当前我国行政决策和企业决策过程中存在的主要问题，并从法人行动的视角分析原因，探讨有效的应对策略。

（一）行政决策问题

行政决策是行政管理的前提和基础，涉及行政决策的组织主要是“政府型法人行动者”，包括国家机关以及相当一部分事业单位。长期以来，由于种种原因，我国对行政决策问题重视不够，历史上曾出现大跃进、大炼钢铁、围湖造田等影响较大的经济决策失误；改革开放以来，尽管在解放思想、实事求是方面取得了很大进步，但是，由于受到历史文化、体制机制等多方面的影响，一些地方依然没有很好地实现从传统决策到现代决策的转型，以至于在社会建设和社会管理的过程中出现了许许多多的问题。

原国家审计署审计长李金华曾经说过，领导干部因决策失误带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。他还说，有的领导干部贪污几百万元被查处大家拍手称快，但有的领导大笔一挥造成决策失误，可能一下子就损失十几亿、几十亿，比贪污受贿更可怕。^[14]陕西省榆林市一位副市长在他的题为《一个副市长眼中的基层行政十弊》这一篇影响广泛的文章中，更是直截了当地说“决策失误是最大的腐败”。当然，我们并不是说贪污受贿等腐败的危害不严重，而是说，决策失误所造成的危害更加触目惊心，而且往往被人所忽视。如果我们认真剖析，就会发现，现实中的很多项目之所以令人匪夷所思，往往就是决策失误造成的，它给中国的经济建设、社会发展造成了极大的影响。审计署报告披露，“2002年全国审计机关查出由于违规担保等决策失误，给国家造成了72.3亿元的损失；2004年，在对10家中央企业领导人任期经济责任审计中查出，这些企业转移挪用、贪污受贿等涉及经济犯罪的金额为16亿元，而由于决策失误、管理不善所造成的经济损失却高达145亿元，竟是9倍之多。2005年的审计报告又指出，当年1月至11月，全国共查出各类违法违规问题金额2900多亿元，揭示损失浪费问题金额也达150多亿元，其中相当一部分损失浪费是由于决策失误造成的。同时，据世界银行估计，从‘七五’到‘九五’的15年间，我国的投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元”。^[15]

具体来看，当前我国行政决策中存在的问题主要表现在以下三个方面：一是行政决策体制不够完善，如决策中枢系统权力划分不清，行政决策系统的各个组成部分（包括信息、参谋、决断、执行和监督等子系统）界限不清，职责不明；各级各类党政部门的决策研究咨询机构权威地位不高、职能发挥不全，未能在政府决策中真正发挥参谋和咨询作用等。二是行政决策程序不够规范。主要表现为决策过程中公众参与程度较低，不能充分发挥集体理性的功能；决策风险评估机制缺失，导致决策失误时有发生；决策民主化程度不够，一些地方政府在重大决策中，往往是强调“集中”有余，而强调“民主”不够等。三是行政决策责任制不健全，问责事项不明、责任主体不清、决策监督乏力等。^[16]

决策是管理的核心，决策的正确与否关系着组织的兴衰存亡，这一点对行政组织也是同样的道理。决策是一个复杂的科学过程，而不仅仅是决策者的拍板定案，如果没有前期的仔细考虑和分析，决策者所做出的选择就没有基础，即使做出决策，也只能是主观武断。近年来，我国一些地区的行政决策者在重大项目建设、城市规划搬迁等工作中缺乏科学的分析程序，盲目拍板实施，结果侵害了广大群众的利益，个别地方甚至酿成严重的群体性事件。可以看出，当前行政决策中存在的问题与制度建设有关，归根到底还是个体的“有限理性”与整体效益最大化之间的内在矛盾所致。这种内在矛盾到任何时候都无法完全避免，但是人们可以通过一些措施将其负面影响降到最低。

讲到措施，还是要返回到制度设计和制度建设这一层面来展开，因为对行动者和“法人行动者”代理人的资源控制必须从最根本的制度层面入手。例如，加强对行政管理者的教育引导，提高其理性思维和分析能力；理顺行政决策体制，明确决策权的归属，完成决策权力在各级各类行政管理机构之间纵向或横向的合理划分；规范行政决策程序，可以考虑制定《行政决策程序法》，加强重大决策前的调查研究，推行重大行政决策听证制度，坚持重大行政决策集体决定制度等；健全行政决策责任，明确行政决策主体，对超越权限、违反程序造成重大损失的决策，要依法追究决策责任，努力改变责权利不对等的状况；规范问责程序，强化责任追究，对应当听证而未听证的、未经合法性审查或经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的行为，要依照相关法律法规，对负有领导责任的人给予处分。另外，追究责任必须明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，以保证监督制度的顺利实施。^[17]随着2013年新一轮政府机构改革和职能转变方案的推进，我国行政决策领域内存在的问题将迎来一个重点研究和集中改善的有利时期。

（二）企业决策问题

企业是激烈的市场竞争的主体，其决策科学、正确与否对企业的生存与发展起着至关重要的作用。据美国兰德公司估计，世界上破产倒闭的大企业，85％是因企业家决策失误所造成的。在风云变幻的市场环境中，如何确定企业发展目标，如何制定企业发展规划，如何推进企业正常运转，这些环节无一不存在决策问题。现实中，企业决策成功和决策失败的案例均不胜数，在这里通过两个案例进行一下初步的分析和探讨。^[18]

案例一：万科主营业务成功调整转型

万科企业股份有限公司成立于1984年，以前是一家外贸企业，王石原来也是广州外贸局的一位管理者，后来下海到深圳搞了一个仪器进出口公司。公司于1988年进入房地产行业，1991年成为深圳证券交易所第二家上市公司。公司上市以后，仍然搞外贸，同时也做内贸、房地产、矿泉水、汽车美容等，但是没想到这些没有一样是赚钱的。在这种情况下，万科痛定思痛，分析认为，万科如果按照这个模式走下去，一定不会有出路，不会有利润增长点，当规模达到一定水平后，边际效应是递减的。所以王石认为万科应该转型。那么如何转型呢？要考虑两个方面：一是是否有市场份额；二是是否有干部队伍。因为从一个外贸公司转变为一个非外贸公司，队伍建设非常重要。那么万科有这些人员吗？经过分析证明是有的。因为它是从1988年开始搞房地产的，到了1993、1994年就已经积累了一批人才。同时，公司大胆地认为房地产市场是中国的新兴市场，一定能够发展。在这种情形下，万科作了大胆的转变，把所有的经理层进行了调整。随后，通过经过二十多年的发展，万科成为国内最大的住宅开发企业，目前业务覆盖珠三角、长三角、环渤海三大城市经济圈以及中西部地区，共计53个大中城市。近三年来，年均住宅销售规模在6万套以上，2011年公司实现销售面积1075万平方米，销售金额1215亿元，2012年销售额超过1400亿，销售金额再度刷新行业纪录，并成为全球首个房地产业务年销售额超过200亿美元的公司。^[19]

案例二：C公司垄断彩色显像管

若干年之前，我国著名彩电生产商C公司高层得到一个消息：中国的行业协会规定中国禁止彩管进口。当时中国只有十几家生产显像管的企业，其中最大的只有五家，所以C公司就与这五家企业的老总谈判，要求包揽下这五家企业的所有产品。这个消息一公布，其他的电视机厂就起诉C公司垄断彩管，并且联合要求取消禁止彩管进口的规定。于是，电子工业部只好开了一个口子，允许中国当年可再进口一年彩管。如此一来，C公司所有的资金都套在彩管里，而且还不得不临时搬家，腾出地方作为彩管的仓库。短短一年时间，C公司差一点被拖垮。还好公司的底子厚，经过努力又发展起来了。但是，该公司试图进行彩管垄断的这项决策无论从政策把握、行业分析，还是在运行操作上可以说都是失败的。

企业是以赢利为目的社会经济组织，是最典型的“法人行动者”。企业的一切行动和决策都要寻求利益的最大化。上述案例中，无论是万科的转型决策，还是C公司的垄断计划，都是围绕这一最终目的而展开的。但是，如同社会中的所有行动者一样，由于各种原因的影响，企业决策的结果未必与其初衷相一致，这中间同样涉及“有限理性”与效益最大化之间的内在矛盾。个体的有限理性是客观存在的，如果组织中有较好的决策制度和决策程序，那么就可以在一定程度上减弱有限理性的制约。但是，与“政府型法人行动者”相比，“市场型法人行动者”决策中领导者的影响力有时甚至更为突出，特别是家族型企业和一些处于起步阶段的企业更是如此。从现实情况看，成功的决策要和企业的发展目标和规划相适应，要和国家、地区、行业的发展相契合，一旦少数领导者缺乏应有的见识和能力，企业往往就会承担多于他人的市场风险。也正因为如此，企业决策和经营管理成为经济学研究的重要内容，如果忽视对这些内容的学习和研究，企业就可能出现决策失误，甚至会面临生存和发展的危机。