推动户籍制度改革和加强流动人口管理和服务

第一节　推动户籍制度改革和加强流动人口管理和服务

我国城镇中的迁移流动人口已经具有巨大的规模。非户籍的迁移流动人口已经构成当前城镇人口的重要组成部分，占到城镇人口总数的34.3%。在东部沿海的一些城市和城镇，非户籍的流动人口数量甚至达到本地户籍人口的十余倍甚至几十倍。城市中大量非户籍人口就业和居住所带来的后果是，在城镇化过程中，城乡二元结构转移进入城市内部，形成城市内部的二元结构。由于户籍制度和与户籍制度相依托的社会福利体制和城乡管理体制的影响，造成城市化过程中的本地人口和流动人口的不平等对待和发展壁垒，使得城市化进程受阻，使得我国的城镇化形成了“浅的城镇化”和“未完成的城镇化”，并不断积累和激化着城镇化过程中的土客矛盾，这成为当前城镇化过程中需要加以应对和解决的突出发展难题。

在当前的城乡社会管理体系下，户籍制度是城乡社会福利体系的载体性制度。因此当人口迁移流动进入城市，由于其不能得到城市的户籍，所以在包括教育、医疗、保障和住房等公共服务待遇上，都难以得到必要的公共服务，或者显著落后于户籍人口，从而扩大了在城市内部公共服务的不平等。这样的情况也越来越不能很好地适应流动人口长期居住城市、家庭型迁移和稳定性居住所带来的日益增长的社会需求。在这个过程中，大量迁移流动人口进入城市，本地人口和外来人口的竞争性日益扩大、福利的差别性日益扩大，本地人口和外来的人利益冲突也更加凸显，加剧了城市内部的分化，扩大了城市内部的社会冲突。同时，由于户籍制度的限制，也使得城乡劳动力市场自由转移受到限制，限制了东部城市提供稳定的劳动力供给，这在一定程度上也是近年来东部城市出现民工荒的部分原因。对流动人口的差别性和排斥性不仅表现在公共服务和福利待遇上的差异性，更表现在发展机遇上的差别性，例如在对劳动者教育培训上的差别性，对于部分就业机会上的差别性和经济创业门槛的差别性。由于户籍制度改革滞后和市民化不足，使流动人口对自身的未来发展缺乏的稳定预期，无论劳动者本人还是雇用企业都缺乏足够的动力对劳动力提供人力资本培训，从而限制了现代产业工人的形成，限制了城市产业结构的长远发展和不断提升。因此，一方面随着大量迁移流动人口进入城市，另一方面城市户籍改革和有关制度改革滞后于人口迁移流动发展的态势，这种尖锐的矛盾构成当前我国城镇化过程中人口迁移流动和城镇化发展的基本矛盾。

在快速城镇化过程中，我国的户籍制度和相关的制度体系越来越不适应日益增强的人口迁移流动，其同时表现在户籍体制及以户籍体制为依托的人口管理，是以人口城乡二元、分割的地方性财政为基础的社会管理体制，这样的静态的分割化的管理体制越来越不能适应人口流动性的需求。一个典型的例子是社会保障，多数地区的社会保险体系是以地方户籍为依托，因此造成在城市中就业的流动人口群体难以被所在地方社会保障体系所覆盖，而当流动人口参与本地区的城镇社会保障，又难以实现社会保障账户的跨地区衔接转移。因此一些农民工同时具有农村社会保险和城镇社会保险，而这些社会保险账户的跨地区转移、医疗费用的跨地区结算，都存在相当大的困难。经常讨论的例子还包括教育公平和异地高考。因为教育等公共财政往往是地方财政承担的，因此往往对于迁移流动人口的教育服务供给存在阻碍性的壁垒。同时由于存在按照省份划分的招生名额的限定，所以也限制了迁移流动人口的平等教育机会。这些教育、医疗卫生、养老服务和保障体制不适应人口迁移流动的具体需求，相当大原因在于城乡社会管理体制是和户籍制度紧密结合，户籍制度构成了公共服务和社会福利体系的载体性制度，因此户籍制度的城乡分割和地区分割，限制了统一的劳动力市场和一体化的社会管理体制的形成。

考虑到当前人口迁移流动已经不是小规模的社会群体，而已经成为城镇部门的重要组成部分。而且，随着新生代的迁移流动人口具有更强的城市化的期望，他们也具有更强的社会权利意识，推动户籍制度改革，加强流动人口管理和服务体制改革，显得尤其迫切和重要。以逐步实现包括迁移流动人口的均等化基本公共服务、促进流动人口融合为导向的管理体制改革，成为推动中国城镇化不可忽视的改革任务。

应该看到，中国的户籍制度改革和流动人口管理和服务改革从20世纪80年代以来推动城镇化大门打开以后就一直在探索和推动，但是客观来看，户籍制度改革滞后于人口迁移流动过程，特别是90年代中期以后这种滞后性表现得越来越明显。当前人口迁移和城镇化已经达到城镇化水平的中后期，制度改革的滞后将会限制中国城镇化发展的过程，并将使城镇化过程中带来的结构性矛盾表现得更加明显。

我国进入城镇化中后期，在超大规模人口迁移流动的背景下，推动户籍制度改革和加强城镇流动人口的管理和服务，是改变浅的城镇化的需要，是避免城镇化过程中社会分化日益加深的需要，也是实现人的城镇化的需要。这种实现人的城镇化，在于城镇化水平的提高要实现真正的市民化为基础上的城镇化。城镇化不仅是在城镇居住人口数量的增加和比重提高，更需要增进包括所有城镇人口在内的社会福利和生活质量的提高，只有人的城镇化才能实现真正的城镇化。实现人的城镇化，也在于将包括迁移流动人口在内的所有人口作为城市发展的共同的建设者和发展动力，通过破除市民化和城镇化的壁垒，使迁移流动人口能够纳入城市体系，并通过自身的创新创业和经济社会参与，为城市的发展和繁荣做出贡献。因此，适应人口迁移流动，加快推动户籍改革和流动人口管理和服务，不仅需要从福利主义的思想来重视加强对迁移流动人口的公共服务和福利，更需要从发展主义的思想来重视对迁移流动人口提供平等的发展机会，在这个意义上才能更好地实现流动人口的社会融合，才能真正融合城市内部的社会分化，并不断创造出一个更加整合和积极发展的城市社会。