推进我国城镇化发展的区域策略

第三节　推进我国城镇化发展的区域策略

通过对人口迁移流动和城市化关系模式的探讨与分析，我们看到在推进城镇化发展、深度城镇化发展和走新型城镇化道路的过程中，各个省份面临着带有共性的问题，也有带有地方特色需要因地制宜的任务，这些需要因地制宜的任务告诉我们不同模式所要面临的地区性城市化问题、城市转型和管理问题需要有针对性的对待，也应当按照发展阶段的不同向高发展阶段的地区适度借鉴。

一、适应人口过程推动城镇化发展的共性策略

（一）人口过程与城镇化发展

人口过程与城镇化发展有着天然的联系，随着人口自然增长趋缓，这种现象特别地发生在城镇地区，机械迁移将成为影响着城镇化的主要人口过程。在我国这种机械变动包括了户籍迁移和非户籍型迁移，而后者就是学术界一般意义上提到的人口迁移流动，这种迁移流动相对户籍型迁移带有更多的不稳定性和“候鸟式”迁移的特征。

（二）农业现代化是人口迁移流动的动力和城镇化发展的重要手段农业现代化是推动城镇化发展、解放剩余劳动力、促进乡城迁移的重要动力。在发展经济学中带来乡城人口迁移的最重要动因是农业劳动生产率的提高，农业劳动生产率提高将更多的农村劳动力从农业活动中解放出来，而在发展中国家乡城人口迁移是人口迁移流动的主要方式，因此说农业现代化是人口迁移流动的动力之一。更多的外来人口活跃于城市部门，丰富着城市经济，带来城镇化发展。并且农业现代化的受益范围不仅仅局限于本地行政区划范围，通过越来越活跃的跨省迁移活动，这种农业现代化对城镇化发展的拉动具有更多的正的溢出效应，甚至可以说东南沿海的人口集聚区在劳动力要素方面的受益要超过农业现代化发生的当地。

就本章而言，在第四类和第五类模式中，相关地区的就业非农化率低于50%，也就是存在着大量农业就业人口，因此大量农业劳动力将在农业现代化、农业劳动生产率提高的过程中被释放出来，成为推动未来我国城镇化发展的重要力量。

因此，致力于农业现代化、机械化、科技化发展的投资是十分必要的，这种投资不仅仅是投资于集聚效应和网络效应不强的乡镇企业，而是投资于农业本身，乡镇企业实际上只是农业劳动力无法顺利实现乡城迁移的一种次优选择。进一步，现阶段，短期内需要展开大量的农业相关研究，增加农业研发基金的支出。中长期看来，是要实现农业现代化的内生性发展，也就构建农业发展的激励相容制度，包括农业现代化投资制度、生产安排、土地制度等方面的综合的系统的改革。在农业投资和发展方面，建立基础农业研发基金，鼓励农、学、研的结合。在生产和土地制度方面，1978年的家庭联产承包责任制极大激发农业劳动生产率，这种模式后来被用于城市部门发展和国企改革中，带来我国的市场化进程和经济的蓬勃发展。然而当前的农村土地安排制度已经不适应人口迁移和城镇化发展的趋势，土地产权的不明确阻碍了大量农村人口的迁移，已迁出的农村人口则保持着“候鸟式”迁移状态，无法形成城镇部门中稳定的劳动力资源和稳定正常的消费力量，并且在较高的市民化私人成本中，例如住房、社会保险等，农村人口无法获得相应的城市福利安排，又因为缺乏土地确权而无法携带其在农村的“财富”（也就是土地），导致市民化在个人阶段就无法顺利实施。因此，在中长期，土地确权不仅直接有利于人口迁移和市民化发展，更能通过农业土地承包、出让等方式带来新一轮激励从而带动农业现代化的发展。

（三）人口迁移与财税制度改革、产业转移的结合

产业集聚是城镇化发展的根本原因，人口集聚随着产业集聚并成为产业集聚和经济发展的要素。1994年分税制改革以来，中央和地方的事权与财权逐步出现了不对等，越来越多的事权被下放到县级以下层面，而财权更多的上收至中央。财政分权确实在过去激发了地方政府的积极性，促进了地方经济的发展。然而，事权越发沉重，导致预算内财政收入远远不能满足地方政府所要承担的事权，因此中国各个省份地方政府都将土地财政作为重要的财政支撑。过度依赖土地财政，不仅是直接削弱了农村部门的发展，降低了农民市民化的能力，也使城镇化发展变为“造城运动”，导致过分粗放型的土地扩张，而脱离了经济发展的实质内容，并从宏观上与房地产市场调控形成矛盾，削弱了人民生活水平。因此，让土地财政退出历史舞台最重要的是在保证财政分权的制度下，改革财税制度，如增加物业税、财产税等，增加地方政府以常住人口的民生为目的的税收安排，让越来越多的外来人口享受城市福利也参与到城市建设、发展与治理的过程中。

弥补地方政府土地财政消失后财政不足和修正地方政府盲目推进土地城市化的另一个重要手段是，根据人口功能区划和主体功能区划，推动功能设施完善的地区进一步的人口集聚和产业集聚，特别是注意按照市场规律和比较优势适度的进行产业从东南沿海向内陆省份的转移，使返回式的移民最终同产业转移结合在一起，进一步带动更多的我国内陆省份融入全球化的潮流中。这将成为发生在中西部地区的未来我国城市化中的一道风景线。

（四）市民化与城市发展

本章研究中我们看到，地方政府一方面依靠外来人口优化着本地人口结构，增强整体人口的生产性，维持着廉价劳动力以达到招商引资的目的；另一方面，不能全面地提供与本地市民同等待遇的城市福利，这也造成了某种程度上劳动力价格的扭曲。农民工无法实现市民化，没有稳定的住所和工作，因此在进入城镇后被边缘化，进入城市的非正规部门或从事非正规就业活动，这在某种程度上实际降低了企业生产、降低成本和参与竞争的积极性，固化僵化了已有的经济模式，不利于城市部门的产业升级。因此，农民工市民化不仅有利于提高劳动力积极性，在稳定就业中通过“干中学”提高劳动生产率，也可以倒逼本地企业积极投身生产发展、研发和降低成本中，从而带动产业发展和升级。

对于农村人口的市民化，最先应从已经进入城镇参与劳动的农民工开始，特别是对于特大城市农民工市民化的安排，包括临时性住房安排和城镇福利保险安排等；特别的是，要注意对随迁子女的市民化，主要是教育安排，目前中国基本上已经实现了随迁子女义务教育阶段的“两为主”政策（教育以本地为主，以公立学校为主），对于高中阶段和学前阶段的教育还没有明确的政策安排，产生了异地高考争议等社会问题，增加了人力资源在教育地区转化的摩擦成本。在第一代农民工和新生代农民工的对比中，我们可以看到新生代农民工有更强的市民化意愿和长期在城市居留意愿，因此，随迁子女将比其父母有更强的居留意愿和更大的居留可能性，农民工的随迁子女将成为未来城市发展的重要力量，因此，农民工随迁子女所在常住地应当承担起其学前教育、高中阶段正规教育的责任，并安排给随迁子女的正当合理的高考资格。

二、适应人口过程有差别、有地方特色的推动城镇化发展

五类“人口迁移流动和城镇化联系”的模式启示我们要适应人口迁移流动以及两者之间联系，实施因地制宜的、有针对性的地方城镇化策略。同时，这些地方城镇化策略，带有复杂性和系统性，它们往往在空间和政策上都有机联系着的。

对于第一类“超大规模城市与超强人口集聚”模式，特别需要注意利用好中小城镇人力资源的问题，通过畅通劳动力市场来优化人力资源配置，从而提高区域竞争力，让迁移为城市发展和经济活力带来持续高效的贡献。这些地区需要通过市民化、人力资本的积累带动产业升级，并应当按照市场规律和比较优势积极淘汰和转移本地落后产业。另外，由于这些地区的生活水平和福利水平较高，因而受既得利益影响户籍改革阻力也较大，市民化任务也更为艰巨。

第二类西藏模式较为独特，作为我国重要的少数民族地区，参与并分享改革发展的成果需要以西藏基础设施投资、基础教育和职业培训等人力资本投资为重要抓手，让西藏融入我国城镇化发展和深度城镇化发展的趋势中。

第三类“外来农业人口导入与强流动拉动城镇化发展”模式和第五类“人口导出与回流共同拉动的城镇化”模式往往相互联系，前者作为流动人口阶梯式迁移的“中间站”，吸纳了较多跨省迁移农业人口，并有着较高程度的跨省迁出水平，形成了强流动水平的动态均衡，这类地区是特大城市与回流地区的连接桥梁，一方面要看到这些劳动力依然是该地区在产业链上形成低成本竞争力的优势所在，另一方面也要面临着严峻的市民化问题，形成稳定的劳动力供给是经济转型的重要保障，也需要注意由此对劳动力市场和公共资源造成的冲击。而对于第五类模式，需要看到的是该地区处于人口净导出状态，因此留住人才、用好人才、持续培育人才是发展的关键，除此，大量的本区农村劳动力进入城市、农业转型、城市化发展也将是这些地区面临的重要挑战。

第四类“相对封闭的本地自发型城市化”模式中的地区产业结构调整相对滞后，特别是位于都市圈第三圈层的地区，人口流动性不强，经济活力不足，因此提高区域自身的竞争力、升级优化要素禀赋结构并鼓励更多的劳动力流动、承接发达地区的产业转移是这些地区面临着的重要任务。对于第四类模式中的中西部偏远地区，应当按照主体功能区划和人口功能区划，鼓励人口向东南沿海地区转移，而自身致力于环境治理等其他方面的发展，对于这些地区的中长期发展需要中央政府提供适当的支持。

总之，在五类模式划分下，把握我国城镇化与人口迁移流动的规律既要看到各地区面临着的共性的问题和任务，更要适应人口迁移流动过程有针对性的、有差别的实施地方城镇化发展战略，并将这些发展战略在地方间、政策制度间有机的联系起来才能有效地、深入地推动城镇化发展，走新型城镇化道路。这一过程中，需要迁移人口在内的人民智慧和努力，需要政策制度的顶层设计，需要政府对市场制度的保驾护航，更需要市场这一“无形之手”充分发挥资源配置的能力；简言之就是要处理好市民化与城镇化、土地城市化的关系，处理好政府与市场的关系，处理好地区联系与差异化发展的关系。