适应人口迁移流动推动我国城镇化的未来发展

第二节　适应人口迁移流动推动我国城镇化的未来发展

随着市场化进程加深、发展的制度障碍被破除、促进要素优化配置的体制建立和完善，我国城镇化将迎来持续的、加速的发展，按照我们的预测，2020年我国城镇化率将达到58%—66%，2030年我国城镇化水平将达到62%—75%。而要实现这一目标不仅需要我们充分理解历史上和现阶段的城镇化发展，更需要坚持一个观点，那就是城镇化本身是一个不以人的意志为转移的客观经济规律。本书中我们通过定性的梳理总结和定量研究，得到了诸多关于城镇化发展的重要启示，总结如下。

一、清理历史遗留弊病，处理好政府与市场机制在城镇化中的作用

由于过去计划经济体制的安排城镇化由政府主导，导致现阶段城镇化“低水平、高速度”的独特性。然而在市场经济的当今，复杂的国内外环境、不平衡又多元化的区域背景使政府作为城镇化发展的主导机制常常失灵，城镇化发展在某些方面陷入改革困境。因此，城镇化发展的顺利推进首先需要政府重新定位，“政府城镇化方针要与市场配置资源的机制相结合（夏小林等，2000）”。这其中一个基本原则就是，“以市场为主，以培育市场机制作为主要机制为主，政府机制作为最后的手段”。特别是在基础设施和公共产品投资领域，属于商品性或准公共产品性质的投资，应当引入私人投资、外资投资和经营（杜鹰，2001），这一建议简言之就是“减”政放权。另一方面，政府部门应当在公共服务领域增加作为。

更深层次的是地方政府的激励目标。目前地方政府追求GDP和政绩，实际上与地方官员晋升的竞标赛模式（周黎安，2007）以及市镇设置的行政体制有关（周一星，2005），在现有体制和激励机制下，地方政府有更多的以短期收益为目的的经济投资冲动，忽视了民生，也造成了产能过剩、产业同构等问题。因此，构建地方政府与中央政府目标和人民利益激励相容的体制是在中长期发展中需要从顶层设计重新变革的。

二、利用好经济结构、土地资源和迁移的调节杠杆

城镇化发展的判断应当基于我国经济发展的真实逻辑。我国的城镇化发展绝不仅仅是曲线的拟合，更不应当成为中央政府的规划和地方政府逐层下放的政治目标，而是真实的、有中国特色的城镇化发展过程。这一过程需要因地制宜、充分考虑不同地方性特点和区域差异，以经济结构、土地和人口迁移为杠杆来理解和调节我国整体的城镇化过程和区域城镇化发展。通过经济结构的转型、产业有效的转移和承接为城镇化过程创造持续的、有生机的动力机制，以人口的有序稳定迁移流动为城市化动力的源泉，以土地利用模式的科学合理转变作为城镇化发展的支撑和保障。

三、适应并顺应大规模人口迁移，应对快速城镇化发展的挑战

人口迁移流动是城镇化发展的源泉，直接从数量上、间接的从质量上影响和拉动了城镇化发展。目前，我国城镇化率已经超过50%，并将进入加速发展阶段。大规模的、持续的人口转移将随着农业现代化、农业劳动生产率的提高和城市部门的经济发展而发生。人口迁移流动，特别是劳动力流动是优化要素配置的过程，有助于提高劳动力边际生产率、繁荣经济发展、提高经济总产出。另一方面，迁移也是一把“双刃剑”，无序的人口流动、迁入地缺乏城市长效治理机制、迁出地持续的优质人力资本流失，都不利于整体经济发展和地方经济发展。这就要求各地区以主体功能区划和人口功能区划为参考和指导、以自身的产业结构和经济特点为出发点，兼顾区域发展，充分考虑自身所属的“人口迁移流动与城镇化关联”的模式，积极借鉴同类型模式中更高发展水平的地区的经验，实施有序、理性的城镇化发展策略，充分考虑和应对外来人口流入可能对社会福利体系和公共资源造成的冲击，以及对就业等方面造成的一定的压力。

四、发挥城镇化集聚效应，促进大中小城市合理发展

城镇化发展的最初源自于其规模效应和网络效应能够产生一加一大于二的效果，因此促进要素向城镇的涌动和集聚是城镇化带动经济发展的重要手段。过去的发展中，我国有过“控制大城市”、“合理发展中小城镇”的战略，而目前我国城市发展带有扁平化的趋势、相对于其他国家集聚程度较低，这都不利于大城市和特大城市的集聚效应。因此，发挥城镇化的集聚效应，特别是特大城市的核心吸引力，本身就是有效利用资源的表现。另外，大中小城镇合理发展，特别是城市群和都市圈的功能完善和有机联系，也将成为城镇化发展的重要方面，能够有效地分散核心城市可能面对的过大的要素集聚压力，从而避免拉美国家出现的城市病。

五、促成制度联动机制，为城镇化健康、有序发展保驾护航

城镇化发展需要转变政府和市场关系，需要促进人口自由、有效迁移等。这意味着城镇化发展需要改革户籍制度；需要建立起全国统一的、均等化的、满足基本需求的公共服务；需要改革财税制度，完善地方和政府的分权体制，消除土地财政，通过其他可持续的税收安排行程地方政府对于城镇化的物质支撑；需要改革“银政关系”，使信贷资金脱离政府控制向收益率更高地方流动；需要改革和完善土地制度，提高土地资源利用率，增加农民财富等。可见，城镇化发展在坚持市场和自由的本质下，需要有效的制度保驾护航，需要制度安排调动要素生产的积极性。

六、推动新型城镇化发展，合理协调城镇化发展的规模和质量

2010年我国城镇化率达到49.68%，而非农业户籍人口比重仅为34.17%，这也就是说，目前城镇化发展中实际有15.51%的人口并不是真正的城市居民，他们没有享受到城镇的福利待遇、而他们在农村的福利待遇也不能随他们迁移而迁移，因此他们也由于“候鸟式”迁移随时离开城镇。因此，当前政府提出的新型城镇化道路、推动市民化进程，就是以人为核心，消除城镇化率与户籍非农率之间越来越大的差距。推动市民化进程往往与户籍制度、土地制度等相结合，是一项中长期的、系统性的艰巨任务，在现有体制下需要有序安排和推进，目前首先应当促进的是农民工及其随迁子女的市民化。

七、加大人力资本投资：形成有机的内生性城镇化

人力资本投资是宏观经济理论中经济持续增长的根本动力。按照新结构经济学的观点，推动城镇化与市场进程的结合、与工业化的深度联系，最终带动城镇化深度、持续的发展需要提升要素禀赋结构，具体而言就是优化人力资源结构。加大人力资本投资最直接的、短期作用就是有助于更自由的劳动力配置，也能够通过增强劳动力的知识和信息，增强城镇化发展的有序性。长期来看，人力资本投资对城镇化发展的带动远远超过了物质资本的作用，并在未来深度推进城镇化的进程中起到比人口迁移流动更为重要的作用，最终能够在城镇内部形成内生的、螺线式上升的源源不断的动力。

对城镇化发展而言，加大人力资本投资首先是加强对农民工及其子女的培训和教育，促进农民工顺利、快速的转变为现代产业工人。其次，加大人力资本投资也包括对农村部门的人才投资，推动农业机械化和科技化的发展。最后，应当建立起有效的人力资本投资机制，特别是地方政府和企业对劳动力培训的分担机制，对于劳动力培训的应采取企业和外包相结合的方式以提高培训质量。