关于石嘴山市流动人口计划生育综合治理工作的调研报告

关于石嘴山市流动人口计划生育综合治理工作的调研报告

随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，流动人口与日俱增。人口的流动，对于发展经济、繁荣市场、促进劳动力资源的合理配置，缩小城乡差距，推动社会生产力的发展，起到了积极的促进作用。但同时也给人口和计划生育管理工作带来了许多新的问题和困难。

一、石嘴山市流动人口的基本情况

石嘴山市是宁夏回族自治区北部的具有山水园林特色的新型工业城市，现辖平罗县和大武口区、惠农区，全市有汉、回、蒙、藏等23个民族，总人口74万人。截至2007年3月31日，石嘴山市流动人口22093人，其中流出人员为9770人，流入人员为12323人，流动人口占全市总人口的3%；流出育龄妇女4413人，流入育龄妇女5147人，流动人口中的育龄妇女占流动人口总数的43%；流入已婚育龄妇女4700人，占流入育龄妇女总数的91%。

流动人口的特点：一是女性已婚人数居多，原籍计生罚款数量较高，流入石嘴山市，成为潜在的计划外生育的因素。二是流动人口大都来自河南、安徽、四川、甘肃、陕西、浙江和宁夏南部等偏僻的山区农村，多数以养家糊口为目的。河南籍占24.6%，宁夏籍占21.6%，安徽、四川、陕西、甘肃籍占30%，浙江籍占0.5%。每年3～4月流入人数多，10～11月份流出人数多，呈现季节性流动的特点。三是流动人口整体素质较低，56%的流动人口为高中以下文化程度，其中文盲或半文盲占43.52%。同时，流动人口的计划生育少生优生意识不强，思想观念陈旧，法制观念淡薄。四是流动人口的职业层次较低，受过专业技能培训的不足15%，大约有46%的人员从事体力劳动。行业分布多为工商、加工、服务、运输维修、建筑等行业。工业商业占17%，加工业占12%，服务业占17%，运输维修业占11%，其他占44%。总之流动人口居住分散，人员复杂，流动性大，从业及计划生育信息变化快。

二、石嘴山市当前流动人口计划生育综合治理工作现状

随着石嘴山市社会经济突飞猛进的发展，用工制度的日趋灵活，流动人口的规模在不断扩大，其流动频率也在不断加快。流动人口为流出地和流入地的经济繁荣注入了新的生机和活力，同时也给计划生育工作带来了新的困难和问题。传统的计划生育工作机制和管理方法已经适应不了发展的需要，因此，加强流动人口计划生育综合治理机制已成为做好流动人口计划生育管理工作的一条有效途径。从石嘴山市实际情况来看，当前流动人口已占到全市人口的3%，而且还有可能存在一些漏统漏管人员，数量已是可观，他们对计划生育和生殖健康服务有巨大的需求，计生部门的管理和服务任务非常繁重。从流动人口的总体状况来看，大部分流动人口来自偏僻农村地区，思想觉悟和文化素质不高，法律意识淡薄，给社会发展和稳定带来许多新的挑战。从流动人口的居住状况来看，由于流动人口中接受过专业技能培训的人比较少，因此大部分人从事体力劳动，工作不固定经常迁移，处在动态之中，居无定所，因此很难掌握其底数，给工作带来不小的压力。一些流出人口及外来流动人口将暂住地作为政策外生育的“避风港”，政策外怀孕现象时有发生。

这些现象的存在，使得流动人口计划生育综合治理工作迫在眉睫。石嘴山市人口计生部门认真贯彻党的十六届三中、四中全会提出的“落实科学发展观以及构建和谐社会”目标，牢固树立“以人为本，实现人的全面发展”的指导思想，逐年加大流动人口综合管理服务力度。2000年石嘴山市八部门联合印发了《关于认真贯彻执行国家的〈流动人口计划生育工作管理办法〉实施意见》，2006年石嘴山市委、市人民政府转发了《石嘴山市进一步加强流动人口计划生育综合管理办法的实施意见》，按照《实施意见》的要求，不断改进工作方法，转移工作重心，强化流动人口计划生育管理措施，将流动人口计划生育管理向综合管理和提供优质服务转变，促使石嘴山市流动人口计划生育管理水平逐步提高。

但是，面对数量日渐增多、成分日趋复杂的流动人口来说，还有诸多不适应的方面，主要表现为以下三个方面：

1.流动人口综合治理机制尚未完善。目前流动人口综合治理的响应度低，治理成本高。关键问题在于当前实施的治理模式是一种单向的被动型治理模式。通俗地讲，就是政府要管流动人口，而流动人口是“躲着管”“不受管”。这种“警察捉小偷”式的被动型治理模式，不仅是一种高成本的治理模式，而且与社会治理的最终目标相悖。由于流动人口的特殊性，其计划生育管理与服务需要诸多部门的有机配合与互动。虽然石嘴山市政府每年都与公安、工商、卫生、劳动、城建等部门签订流动人口计划生育管理责任书，但由于缺乏对有关部门强有力的行政监督和制约机制，《流动人口计划生育工作管理办法》对相关部门的要求和应该履行的工作职责不能有效体现。目前，流入地、流出地双向管理、双向考核与信息交流薄弱，已成为制约流动人口管理服务工作的“瓶颈”。在流动人口现居住地落实规范化管理与服务措施方面，缺乏明确的统一联合办公机构或牵头部门。因此，在实际工作中，常常存在着“决策难、协调难、落实难”和“挂名不出兵，出人不出力”等扯皮、推诿现象，难以形成合力，更难形成综合治理与联合执法的局面。

2.“一证通行，无证否办”制度难以落实到位。按照我国《流动人口计划生育工作管理办法》第十条规定：有关部门审批成年流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应当核查其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处查验过的婚育证明；没有婚育证明的，不得批准。但目前，一些法律、法规衔接不够，甚至国家及省的流动人口管理办法规定的部门职责与相关部门的法律、法规冲突。比如2005年宁夏回族自治区公安厅政风行风评议公开承诺的十条措施中第一条第一款就是简化新生儿入户手续，新生儿入户登记，仅凭《出生医学证明》和监护人合法有效身份证件即可。公安部《三十项便民措施》中第一条第五款“新出生婴儿的常住户口登记，随父随母自愿选择”，派出所在为新生儿办理入户时不查看《生育证》，也不需要计生部门出具的婴儿入户证明，新生儿即可随母入户，也可随父入户。致使“一证通行、无证否办”制度在日常工作中没有落实到位。

3.流动人口综合治理工作中存在重管理轻服务现象。在流动人口综合治理工作中，一些部门还没认识到做好流动人口服务工作的重要性，甚至对流动人口问题认识不到位，存在着轻视、歧视的错误倾向，一味地用行政手段对流动人口进行管理，工作中重管理轻服务的倾向明显，使流动人口享受不到应得到的服务。作为与管理密不可分的有效工作手段，服务的滞后在很大程度上影响了流动人口综合治理工作水平的提高。

三、对新形势下形成流动人口综合治理工作机制的思考

实践证明，虽然流动人口“量”在增加，但在推进计划生育工作进程中，谁首先真正实行了综合治理，谁就能占领工作的先机，谁就能在流动人口计生工作“质”上得到提高。流动人口计生工作管理的成功与否，决定着社会的和谐发展，决定着低生育水平的稳定。针对当前流动人口综合治理中存在的实际问题，在新形势下加强流动人口计划生育综合治理工作的基本思路应该是：以深化服务为载体，以国家九部委出台的《关于进一步做好流动人口计划生育工作的意见》和《流动人口计划生育管理和服务若干规定》为依据，以维护流动人口的合法权益为宗旨，宣传、服务与管理相结合，做到标本兼治，使人口流动井然有序，安居乐业，从而达到使他们积极配合计生部门和其他有关部门管理的目的。

一是提高认识，高度重视切实加强对流动人口管理工作的领导。进一步明确流动人口管理的原则和齐抓共管单位的职责。流动人口服务与管理应坚持属地（现居住地）管理，以基层管理为主，服务与管理相结合，以服务促管理的原则。应成立各级人民政府流动人口管理和服务工作协调小组，下设综合执法大队。明确公安机关是流动人口服务和管理的主管机关，人事劳动、建设、交通、工商、税务、民政、卫生、计划生育等行政部门按照各自的职责，配合公安机关做好流动人口的管理工作。社区、村民委员会积极配合做好流动人口的管理工作，把好流动人口管理与服务的第一道防线。

二是投入工作经费。各级财政要为流动人口综合服务管理工作和为流动人口开展计划生育基本项目免费技术服务提供经费保证。坚持做到“三个”纳入，即把流动人口管理服务纳入社会经济发展计划，统筹安排，做到有机构、有人员、有经费，同宣传、同服务、同管理、同考核；纳入人口与计划生育目标管理责任制和相关部门综合治理责任书；纳入各级干部政绩考核的重要内容。

三是建立流动人口计划生育综合治理机制，进一步明确相关部门流动人口计划生育管理职责。党委、政府要把综合治理流动人口计划生育工作纳入有关部门的职责范围，建立计生、公安、工商、劳动、卫生、城建、财政等相关部门的流动人口计划生育综合治理责任制度，形成一个政府牵头、统一领导、部门协作、资源共享、责任共担的流动人口计划生育综合治理新机制。相关部门要根据国家人口计生委发布的9号令和国家九部委出台的《关于进一步做好流动人口计划生育工作的意见》，明确流动人口计划生育工作在人口和计划生育工作中的地位。同时，相关部门要按照《流动人口计划生育管理和服务若干规定》的要求，各负其责，做好流动人口计划生育管理和服务工作，并逐步建立宏观调控体系、社会保障机制。特别注意把好“四关”：即计生部门严把验证关；公安部门严把暂住关；工商部门严把审批办照关；劳动部门严把就业雇佣关。真正做到“一证通行，无证否办”。

四是通力协作，联手配合，为流动人口提供多方面的优质服务。流动人口为了创业和谋生形成了无序的流动，在异地他乡更渴望理解，急需在落户、子女就学、医疗保障等方面得到现居住地政府的支持和帮助，需要在政治上以及其他方面同常住人口享有同等待遇。因此，在流动人口综合治理工作中，要始终把维护外来流动人口合法权益作为一个重要环节。应着重做好以下两点工作：

1.教育与服务相结合。在做好外来流动人口综合治理工作中，要注重教管结合，以情动人，多帮助他们解决实际困难。综合治理部门要向外来流动人口提供登记办证一条龙服务；提供门面房、私房、加工场地等租赁信息服务；提供就业务工信息服务；提供医疗保健、卫生防疫服务；办理计生孕检证明，提供避孕药具；提供文体活动场所服务；提供经商办理证照服务；提供法律咨询、民事纠纷调解服务；提供子女入学、入托服务；提供改善水电等生活设施服务。通过服务，使外来流动人口感受到当地政府对他们的关心，增强他们的社会责任感，激发他们热爱第二故乡，建设好第二故乡的热情。

2.计卫联手，强化服务。针对流动人口对计生服务和生殖保健需求日益增大的实际情况，全面推广宣传、服务、管理融为一体的流动人口计划生育生殖健康服务模式，定期到流动人口较集中的地方上门巡诊，对患有妇科疾病的流动人口适当减免费用，跟踪治疗。同时，建立健全流动人口服务台账和生殖健康档案，定期为他们发放免费避孕药具，并提供避孕节育方法指导服务。与新流入的育龄妇女签订《计划生育合同书》，落实计划生育承诺，切实使流动人口和常住人口享有同等待遇的计划免疫、产期保健、疾病防治方面的服务，解除他们的后顾之忧。

五是制定工作人员联络制度和奖惩制度。流动人口领导小组办公室应定期向领导小组报告流动人口数据、流动人口管理工作情况，领导小组根据上级要求和工作实际情况，及时研究部署流动人口管理和服务工作，解决流动人口管理工作中存在的问题和困难。对在流动人口管理工作中成绩突出的，给予一定的奖励，并作为评比先进的重要依据；对因工作不落实、不能完成目标的部门和个人，视情况取消评比先进的资格。

六是针对新情况、新问题，抓住关键，激活机制。推进属地化管理，把建立和完善属地化公共管理运作机制作为关键环节，倡导“民意为先、服务至上、激活机制、提高效率”的工作理念，建立对象、责任、措施、基础和投入的“五位一体”的属地管理运作机制。落实属地管理和服务责任，确立“指标要求属地化、责任措施属地化、考核督察属地化”的责任体系。把在现居地居住6个月以上流动人口的育龄妇女的生育、节育变化情况纳入指标要求，实行动态考核，不符合法定条件的生育计入属地统计和列入考核。同时强化依法行政，落实属地管理和服务政策，落实“同样获得服务、同样参与管理、同样获得救助”的市民化待遇。用法律法规调整和规范各方面的计划生育管理关系，各级政府要坚持依法治理，依法保障属地管理机构、人员、经费的落实；依法规范社区建设、村（居）民自治、流动人口管理、企业计划生育管理和统计管理等工作和程序，使属地管理的建设过程成为贯彻落实流动人口计划生育法律法规的具体过程。

七是探索流动人口的信息管理，加快信息化建设步伐。目前，无论从宏观形势，还是微观需求看，准确掌握流动人口的信息都是非常重要的。在实际工作中，由于流入地与流出地信息沟通不畅、甚至不通，造成两地管理严重脱节，既制约着流动人口计划生育管理与服务，又使蓄意超生者有机可乘。造成这种状况的根本原因是信息传递手段严重滞后。为进一步促进流动人口户籍所在地（流出地）和现居住地（流入地）之间的信息沟通，做好流动人口计划生育管理和服务工作，加快建立流动人口计划生育信息交换平台便成为当务之急。

总之流动人口计划生育综合治理工作，关系到全面建设小康社会奋斗目标的实现，任重而道远，做好这项工作，需要各级党委、政府及相关部门进一步开拓思路，努力创新，以饱满的热情和认真负责的态度，不断提高流动人口计划生育管理和服务水平。

2007年