试论两税合并对外商直接投资的影响

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【摘要】：试论两税合并对外商直接投资的影响自改革开放以来，我国经济一直保持着高速的发展，取得了举世瞩目的成就。2007年国家颁布了新《企业所得税法》，两税合并成为税制改革的一大亮点。（二）两税合并的必要性。如假合资中实际外商不投资或其投资金额由中方提供，或外商出小头、中方出大头的小外资大中资。

试论两税合并对外商直接投资的影响_知行集

试论两税合并对外商直接投资的影响

自改革开放以来，我国经济一直保持着高速的发展，取得了举世瞩目的成就。这与我国所采取的经济政策是密切相关的，而税收制度是这些经济政策中重要的一部分。改革至今我国税收所采取的内外有别的双轨制度，为我国的经济建设吸引了宝贵的外资，对促进我国经济高速发展发挥了巨大的作用。但随着我国经济的进一步发展，以及近年来世界性减税趋势的影响，使得内资企业、外资企业分设的所得税制度已不能适应新的客观经济形势的要求。尤其是在我国加入世界贸易组织之后，为满足我国经济结构调整的新需要和完成加入世界贸易组织所作的承诺，税制改革已势在必行。2007年国家颁布了新《企业所得税法》，两税合并成为税制改革的一大亮点。

一、关于两税合并的基本认识

两税合并是指将《企业所得税暂行条例》和《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》两部法律法规统一成一部所得税法，在税率等方面对内外资企业一视同仁，结束长时间以来的外资企业在所得税税收方面所享受的“超国民待遇”。

两税分立时，内外资企业所得税主要差异是税率，二者的名义税率均为33%（内资企业统一适用企业所得税税率33%，外商投资企业和外国企业所得税税率为30%，地方所得税3%，合计税率为33%）。

但是，由于外资企业享受多种税收优惠，实际税赋“内轻外重”的问题突出：内资企业所得税实际税率一般地区为33%，沿边、沿疆、沿海为24%，特区仅为15%，而外资企业所得税实际税率则是在这3个税率基础上分别减半征收，对减半后不足10%的则按10%征收。^[1]我国绝大多数的外资企业设立在上述地区和区域，再加之其他多种的税收优惠，外资企业的实际执行税率远远低于33%，而内资企业绝大部分执行33%的税率。据测算，外资企业实际平均税赋在14%左右，而内资企业实际税赋则达24%，^[2]二者相差悬殊。

（一）两税分立在改革开放初期所发挥的作用。

改革开放初期，由于我国的经济发展水平较低，投资环境比较差，要想改变这一劣势大量引进外资，客观需要给予外商投资者一定的税收优惠。因此，我国内外资企业实行不同的所得税制度，对外资企业实行了低税率等多种的优惠政策，大大的吸引了外商来我国投资，为解决我国经济建设资金短缺、技术落后、促进对外开放和引导外资投向、调整产业结构方面等问题发挥了重要的作用，为我国改革开放以来经济的发展做出了贡献。

（二）两税合并的必要性。

1.两税分立产生的弊端。

（1）内外资税收法律差异大造成企业之间税收负担严重不平、名义税率与实际税率脱节，不利于我国内外资企业的公平竞争。如上所述，外资企业实际平均税赋在14%左右，内资企业实际税赋达24%，而国有大中型企业则高达30%，这种状况，不利于市场主体的公平竞争。另外，过高的名义税率导致名义税率与实际税率脱节，为不同的纳税人实行不同的实际税率提供了可能，从而导致实际税负有高有低，妨碍公平竞争环境的形成。^[3]尤其在我国加入WTO后，国内市场进一步对外资开放，内资企业也逐渐融入世界经济体系之中，外资企业所享受的“超国民待遇”使其在竞争中处于明显的优势地位，这使得内资企业面临越来越大的竞争压力。继续采取内资、外资企业不同的税收政策，必将使内资企业处于不平等的竞争地位，从而影响统一、规范、公平竞争的市场环境的建立，^[4]也不符合世贸组织关于规范税制的要求。

（2）税收的优惠政策目标不明确，没有充分的考虑外资结构的优化，不利于产业结构的调整，^[5]甚至这样的税收差异还加剧了国内产业结构的失衡。我国对外商投资企业的税收优惠政策一向是以区域导向为主，区域优惠和照顾困难企业的过多冲淡了产业性目标，没有将利用外资同优化本国产业结构结合起来。有相当部分的外资投向生产性项目等低技术层次的项目，多数为加工行业和劳动密集型项目，并引进了很多高耗能、污染严重等产业，加剧了国内产业结构的失衡，不符合我国当前经济结构调整和优化的改革目标。

（3）现行企业所得税税收优惠方式以直接减免为主，容易限制和扭曲企业的行为，出现了大量的“假外资”，^[6]造成国家税款的流失。如假合资中实际外商不投资或其投资金额由中方提供，或外商出小头、中方出大头的小外资大中资。投入的资金验资后又抽到其他地区去办合资，用有限的资金办了许多合资企业，从中享受优惠政策，赚取高利润；还比如中国公民移民国外，摇身一变成了外商，然后以外商名义投资等等，^[7]这使得大量的收入外流，与国家引进外资的初衷相悖，造成了中国经济繁荣却并不富裕的尴尬局面。

（4）长期的税制不统一淡化了纳税人的纳税意识。^[8]作为法律，税法具有严肃性和公平性，但由于给予外商投资企业种种税收的超国民待遇，导致纳税人认为税收是可以人为调整的。并且，不公平的市场地位使得纳税人心理失衡，因而他们想方设法偷逃所得税，税法在他们眼中不再具有严肃性和公平性。此外，来华投资的外商绝大多数也会因为我国存在种种优惠而淡化他们的纳税意识。

（5）现行企业所得税中对外资企业税收优惠过多，容易导致官僚主义和腐败。以色列希伯来大学学者诺夫认为，“特殊的税收优惠条款往往因不够透明而引起腐败和寻租行为。如外国投资者向所在国官员行贿而获取不应有的优惠政策等。”^[9]并且，“腐败作风会破坏东道国的投资环境”，“腐败政府的印象，这很可能把投资者吓跑”。另外，过多的优惠政策还导致政府官员为求政绩把工作重心转移到吸引外资上来，为争夺外商资源，在我国长三角、珠三角许多城市都活跃着“招商游击队”，用各种优惠政策吸引外资落户。“得到好处的官员可能不再去思考和解决对外国投资具有更大意义的问题，从而导致交易成本增加。”^[10]不利于我国提高利用外资的水平和效率。

2.两税合并已势在必行。

（1）符合世界经济发展潮流，是我国发展社会主义市场经济的需要。进入新世纪，随着世界经济全球化的加快发展，各国纷纷出台力度较大的税改方案，世界性的新一轮减税浪潮席卷全球。各国均将降低税率作为刺激本国经济发展、提高本国企业竞争力的重要手段，^[11]综观世界各国，他们的税制都是内外企业统一的。中国加入WTO融入整个世界经济体系之中，应对内外企业创造公平的竞争环境、实行公平的待遇。而且，不同所有制企业实行不同的税法，给征管也带来较大困难。因此，两税合并是税收公平原则的内在需要，是发展健全我国社会主义市场经济体制的需要，并且符合世界税制发展的潮流。

（2）从降低税率的可行性来看，我们所说的降低税率并不是大规模的减税，而是适当减税，其内涵是“完善税制，适当减税，提高企业投资和竞争力”，^[12]主要是通过企业所得税的统一与完善，把企业的税负降下来，以期和外资企业更公平的进行市场竞争，这将大大调动内资企业的积极性，增强他们的竞争活力，有助于优化中国的产业结构，最终提高内资企业和民族产业的竞争力，促进国民经济的可持续发展。

（3）中国政府具备实力进行税制改革。虽然两税合一的改革采取的是适当降低税率，然而改革总会给一个国家造成一些财力物力的损失，财政部财政科学研究所完成了对内外资企业所得税合并到25%后会对财政收入造成多大影响的估算。估算结果显示：如果仅考虑税率下调这一因素，2006～2010年间内资企业每年税负降低额幅度在1000亿元左右；如果考虑到现行所得税优惠政策清理和减少的话，每年降低额幅度则为几百亿元。^[13]经过改革开放20多年来的经济大发展之后我国的积累已非同日而语，可以说，现今我国的经济实力是可以支持这样一场改革的。

二、两税合并对外资企业的主要影响

两税合并后对外资企业征税的影响主要体现在名义税率的提高和外资企业丧失其超国民那待遇这两方面，下面将具体阐述：

（一）名义税率提高到25%。

“两税并存”时，两种企业所得税的名义税率都为33%，但外资企业的实际税率为14%左右，内资企业的实际税率却为24%左右，内外资企业的税负相差10个百点。“两税合并”后，内外资企业统一税率到25%，内资企业税率下降了，这使得内外资企业在竞争中处于平等地位，在一定程度上可以说为内资企业卸下了包袱，让其与外资企业进行公平竞争。而对外企来说，名义税率则有所提高，失去了他们原有的优势地位，面临着更加激烈的竞争。

（二）丧失超国民待遇。

对现行税收优惠政策进行整合，减少税收优惠，增加了外资企业平均的应纳税额。在《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》中的30多条规定中，有10条是关于税收优惠方面的，税收优惠政策过多、过杂，而且在具体的实施过程中，各地还会为了增加政绩而通过增加本地区的税收优惠政策来吸引外资，使得外资企业所得到的竞争优势更加明显。而“两税合并”后，减少了税收优惠项目，并增加了限制地方随意增加税收优惠的条款，使税收优惠政策更加公平合理。自此，外企享受了20多年的超国民待遇走向终结。

将统一实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”^[14]的税收优惠政策。现行的税收优惠以区域性优惠为主，产业性优惠政策导向^[15]不明显，不但加剧了区域经济的不平衡，而且造成了经济结构的不合理。两税合并后的优惠政策实质只是还内资一个“公平”，而对外资而言，税收优惠政策并未取消，仅仅是进行了调整，将过去对外资的普惠制改为特惠制以实现我国经济结构调整、科技进步和社会经济发展的目标要求。

三、两税合并对外商投资的影响

不可否认，新《企业所得税法》对外企税率的提高和优惠条件的改变会对其实际税负产生一定的影响，但会不会减少外商投资者对我国投资的积极性呢？本文认为，两税合并不会对外商投资者投资我国有比较大的影响，并且内外资企业统一税率可以为企业提供一个稳定、公平的环境，对企业的投资和预算都有利。同时，统一内外资企业所得税法，调整和统一了优惠政策，还可以积极引导外商投资方向，推进我国经济结构的调整，促进我国经济稳定、快速、健康的发展。下面本文将从内外因以及两税合并后我国为继续争取外资而作出的积极努力三方面来分析两税合并不会减少外商对我国投资的热情。

（一）两税合并不会减少外商直接投资。

1.两税合并后我国在税率方面仍具一定的比较优势。新《企业所得税》虽然在税率方面有所改革，统一定为25%，使外资企业的税率有一定提升，但根据税制比较竞争力的概念，一国税制的竞争力不是抽象的，而是与其他国家比较中体现出来的。可供比较的他国，一方面是与本国进行国际税收竞争的对手国，另一方面是本国的主要资本来源国。下面我们就比较一下我国与世界一些主要的工业国家及周边国家的法定税率：^[16]

世界主要工业国家及周边国家法定税率表

从以上表格中我们可以明显看出：两税合并前我国税率内资偏高，而外资则偏低。在两税合并后统一实行25%的税率，这一税率仍低于世界一些主要工业国家和OECD国家的平均税率，也低于周边国家和地区的平均税率，在世界范围内属偏低水平，仍具有竞争优势。

另外，从表格中我们还可以清楚得看到：发达国家公司所得税远远高于发展中国家，但是资本还是会源源不断地流向发达国家而非发展中国家。因此，税收优惠政策的有效性已经逐步减弱，低税率对吸引外资的作用已十分有限。

2.税收优惠并非吸引外资的首要和决定因素。著名经济学家约翰·邓宁（Dunning，JH.，1977）提出了的国际生产折中（OLI）理论中指出若想吸引跨国企业的投资，必须具备三种优势即所有权优势、内部化优势和区位优势。^[17]这三个优势之中，区位优势^[18]比其他两个优势影响要大的多，而我国在商业角度上极具吸引外资的区位优势：

首先，我国稳定的政治经济局面和经济政策已经成为吸引外资进入的最大亮点。改革开放以来，我国的经济飞速发展，GDP的年平均增长率在9%左右，投资环境明显改善。我国的各级政府以发展经济为中心，提高人民生活水平为宗旨，不断地向服务型政府转变，积极地加快基础设施建设，逐步提高公共服务水平，优化投资环境。特别是在加入WTO后，进口关税水平大幅降低，国内市场进一步放开，国外资本和产品将大量涌入，投资领域不断扩大，国内需求不断增长。

其次，我国还具有充足的具备办企业所必需的条件：如丰富的原材料、庞大的市场与比较廉价的劳动力。我国劳动力资源丰富，世界工厂的地位举足轻重。此外，随着我国人民收入不断增加，生活质量的提高，对产品的需求特别是对进口产品的喜爱与日俱增，为外国产品提供了广阔的市场。同时，中国人民的储蓄额一直居高不下，彰显出了让世界刮目相看的购买力，市场潜力之巨大备受外商投资者的关注。

再次，是否具备办好企业的条件也是投资者考虑的重要因素，比如完善的交通、运输、银行、通讯、保险等基础设施。如果投资的前提、办企业的必须条件均已具备，这就表明投资能够赚取利润。只有在确信投资能够赢得利润回报的条件下，外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的问题，也就是考虑诸如税率的高低、税收优惠政策的多少等优惠待遇的问题。例如，乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但它对外资的吸引力并不大；而反观美国，尽管其对外资企业不实行税收优惠，但它一直是实际上吸收外国直接投资最多的国家。^[19]

最后，近年来随着越来越多的国外大公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强。在此条件下，外国投资者所关注的早已不再是税收优惠这样的“蝇头小利”，而是——占有中国市场。因此，税收的优惠政策对一国吸引外资的竞争优势方面的作用非常有限，不是一个国家吸引外商投资的首要和决定因素，仅仅是一个辅助性的影响因素而已。

3.给外企的税收优惠并不一定使其真正享有。国际上普遍采取抵免制和税收饶让制两种措施来避免双重征税给国际投资者带来的利益损失。抵免制是指纳税人对居住国对纳税人的国外收入，允许在本国应纳税额中相应扣减已向收入来源国缴纳的税款。^[20]例如：一个美国投资者来华投资办企业，第一年所得利润为1000万美元，按照中国税法，该投资者应免征所得税而美国政府则按46%所得税率对其所得征的税460万美元。假设该投资者第3年所得仍然是1000万美元，中国政府应减半向其征收所得税，该投资者应向中国政府缴纳的税款为165万美元，该投资者回到美国后应向美国政府缴纳的税额为460万-165万=295万美元，该投资者最终缴纳的税款总共仍为460万美元。可见，按照抵免制的规定，如果资本输入国的所得税率或减征后的税率低于资本输出国的所得税率，投资者在资本输入国纳税后，还必须按两国税率的差额向资本输出国纳税；而如果免税，则必须按资本输出国的税率如数交纳。因此，投资者并未从资本输入国的税收优惠中尝到“甜头”，反而使资本输入国将应得的税收收入拱手让给了资本输出国，造成了补贴他国政府的状况，税收优惠措施完全失去其实际意义，严重损害经济效率。

为了避免上述情况的发生，许多国家通过双方签署税收协定实行税收饶让制度。税收饶让制度，是指居住国政府应收入来源国政府的要求，将其居民的境外所得因享受来源国给予的税收减免而未实际缴纳的税款，视同已纳税款而在居住国应纳税款中给予抵免。^[21]因此，只有我国与投资者母国所签订的税收协定包括税收饶让条款，外国投资者才能最终得到税收优惠的好处，然而这一制度使得资本输出国减少了税收，他们一般都不愿意接受。据统计，截至2001年，与我国签订税收协定的80多个国家中只有22个国家单方面给予我国税收饶让，19个国家与我国相互给予饶让。^[22]在不存在税收饶让的情况下，大多数外国投资者未能从我国对外国投资者提供的税收优惠中真正享有税收利益。因此，在没有签订税收饶让条款的情况下，我国给予外企的税收优惠不等于外企就能够实际得到这部分优惠，那么税收优惠政策的调整就更不会影响到外资的进入了。

4.已设立的外资企业不会轻易撤资。^[23]事实上，税收优惠只会对中小资本和发展劳动密集型行业有较大的吸引力，大型的跨国企业具有雄厚的资本、一流的技术和管理水平，其投资往往推行长期战略回报，注重整体利益和综合经营，对一般的投资优惠或投资刺激常常兴趣不大。^[24]而且，跨国企业在选择投资地之前，必定先对投资地进行包括市场潜力、投资环境、投资国政治经济政策等一系列因素的考察，一旦决定投资，会投入巨大的人力、物力和财力建设，取得规模效益。如果轻易撤资，会丧失现有的利益和前期投入的各项成本。两税合并后提高的税收只是在原有利润中减少一部分，并不是无利可图，而撤资则会使其利益严重受损。所以，“两税合并”不会使大中型跨国企业选择撤资。

（二）新《企业所得税法》吸引外资的积极举措。

1.关于过渡期的规定。^[25]从两税合并的进程来看，为了保持税收政策的连续性^[26]和为内外资企业提供相对稳定的制度环境，新法还制定了过渡性措施。例如，充足的过渡期：新企业所得税法规定，在5年内，对外资企业仍采用原有的税法。这在一定程度上给予了外资企业充足的时间让其适应新税法的改革措施。又如对外商投资企业在取消特定的地区税率优惠后，在一定时期内实行超税负税收返还的过渡性措施等。另外，新的税法虽然减少了许多税收优惠政策，但对外资企业而言，税收优惠政策本身并未取消，只是进行了调整，将过去对外资的税收优惠从普惠制变成特惠制，^[27]并保留了一些产业的优惠税率，比如说高科技企业继续实行15%的税率，港澳台高科技企业同样可以享受这个优惠税率。^[28]

2.构建相对稳定完善的税收法治环境。在两税合并之前，我国的企业所得税法体系非常庞杂，法律不统一，整体立法存在规范性文件不够透明、法律规范效力不足，法律适用困难等问题。在新《企业所得税法》制定及实施之后，原有的企业所得税法律规范将得到系统的清理，适应经济形势发展的具有合理性的规范性文件内容将补充到新《企业所得税法》中，已不适应市场经济发展、存在矛盾与冲突的规定将予以废除或修改。所以，新《企业所得税法》实施之后，企业所需要适用的企业所得税法规将大量减少，法规的体系化和透明度得以提高，这将更有利于企业预见其所可能承担的税收负担以便其制定正确的经营决策。

3.引入外资从注重“量”到注重“质”。改革开放初期，为了解决国家建设资金投资紧张的状况，在引入外资方面更多关注的是“量”，而现在经过近30年经济的高速发展，我国国力强盛，资金充足，在引入外资方面，应该放弃“为引外资而引外资”的发展理念，注重从“量”转到“质”的转变，外资并不是越多越好，中国吸引外资的最终目的也不应是使中国成为世界的生产车间，而应该是促进中国的工业化进程，促进经济结构的优化调整，提升产业竞争力。因此，吸引外资应注重引入规模大、技术含量高、无污染的高端、先进和符合我国产业政策的外资。

新《企业所得税法》调整了税收优惠的方向和重点，其优惠政策的目标转移到产业发展和区域调整上来，实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系，对我国当前发展较为薄弱的基础产业、高新技术产业和环保产业等给予不同程度的税收优惠，同时，配合我国经济发展重心向中西部转移的战略部署，对区域性优惠政策加以调整，区域发展导向逐步从目前的沿海地区转向中西部地区。新的税收优惠体系将更有利于优化外资投资结构，^[29]稳定外资的数量，提高引资的质量，^[30]提高利用外资的水平，使我国外资的引入更符合经济改革中对产业结构调整和区域发展的要求。

综上，我国实行两税合并是客观经济发展的内外条件的变化决定的，体现了我国加入WTO的新形势下建立公平的内外资竞争环境的要求。两税合并虽在一定程度上增加了外企税负，但从长远来看，不仅不会影响我国对外资的吸引力，还将有利于外资在中国的资本结构优化和我国产业结构的调整，有效地促进国民经济健康平稳地发展。目前，我国正处于良好的发展形势下，应该抓住这次历史机遇，克服一切困难和压力，积极促进改革，将我国的经济发展推向一个更高的历史阶段！

2008年

【注释】

[1]《中华人民共和国企业所得税法（草案）》，2007年。

[2]满相中、安加锋，《基于公平的两税问题研究》，《石家庄经济学院学报》2007年第4期。

[3]安体富，《中国税收政策研究》，《中国财政经济理论前沿（4）》2005年，第101页。

[4]马玉刚、王思宏，《两税合并及对外商直接投资的影响》，《新西部》2007年第8期。

[5]马玉刚、王思宏，《两税合并及对外商直接投资的影响》，《新西部》2007年第8期。

[6]杨慧芳，《我国企业所得税法的统一及对外资的影响》，《外交评论》2005年10月。

[7]杨丽温，《解读内外资企业所得税并轨之争》，《管理与财富》2005年第3期。

[8]杨丽温，《解读内外资企业所得税并轨之争》，《管理与财富》2005年第3期。

[9]《内外企税收有别我国外企税每年少收2000亿元》，中国企业家网。

[10]《内外企税收有别我国外企税每年少收2000亿元》，中国企业家网。