《首都计划》与南京住宅建设规划

一、《首都计划》与南京住宅建设规划

在传统时代，南京是一座兼具政治与商业双重功能的城市。由于传统国家对城市的控制力较弱，政府虽对城市发展制订规划，但城市住宅建设并未被纳入政权管辖范围，除明初因政权甫建，为了对都城实施政治与社会控制，将居民住宅区按照官阶、职业等进行过严格划分⁽¹⁾。后来，政府只对官员住宅依据品级制定建筑规制，对平民住宅以及空间定位则未明确规范。随着明朝迁都北京，这种控制逐步解体。

中华民国临时政府建都南京后，大批人口涌入南京，1912年人口26.9万，1926年升至39.6万。1927年国民政府定都南京后逐步增加，1930年激增至57.7万，1936年再至100.6万；⁽²⁾户数由1929年1月的91 340户⁽³⁾，增至1931年1月的113 908户，以后继续快速增长至1936年底的197 496户。⁽⁴⁾在当时中国的大城市中，南京市人口与家庭增长率最高。人口与家庭的增长必然扩大对住宅的需求，住宅业随之发展。但现代国家政权建立后，住宅建设不再属于个人行为，而是逐步被纳入国家权力控制的范围。随着南京人口增长和住宅业的迅速发展，国家对住宅业的控制与影响日益明显，而作为首都的南京，政治力量在城市规划中的作用更加突出。

1928年，国民政府为将南京建设为“模范首都”，“首善之区”，专门成立了“首都建设委员会”，并下设“国都设计技术专员办事处”负责制定《首都计划》，由美国著名设计师墨菲担任顾问。次年12月，《首都计划》正式公布，该计划对南京城进行了明确的功能分区，这是城市规划的基础，初步分为公园区，第一、二、三住宅区，第一、二商业区，第一、二工业区第八区，首都的中心则是中央政治区。计划对住宅区又进行了明确的划分：

住宅区设在旧城各处，分为四个等级，即第一、第二、第三住宅区及旧住宅区。第一住宅区为官僚等上层阶层住宅区，即山西路颐和路一带；第二住宅区为一般公务人员住宅区；第三住宅区中又分四区，其中三区在距市区远而偏僻的市郊，一区即为下关的棚户区。至于旧住宅区则原封不动地加以保留。⁽⁵⁾

《首都计划》不仅从宏观上和功能上进行了分区，而且对各住宅区的建筑规制、楼层数量与高度、绿地配置等均进行了详细规定，从建筑与空间上进一步明确了住宅分区。《首都计划》还提出了公营住宅建设应纳入政府市政工程的规划。设计者借鉴欧洲等国将公营住宅建设纳入国家建设体系的做法，为南京制定了相应的住宅建设框架，指出“要以中央出资、市府营建为普遍，此种住宅，或收回低微之租金，或更免费借住，一视其种种情形之如何而定”。而且，“以南京而论，此种住宅，应供给下列三种之居民：（一）入息低微之工人。（二）因筑路拆屋而失所栖止之居民。（三）政府职工”。此外，《首都计划》还对提供给这三类群体的住宅区位、建筑样式、所用材料、厨卫设备等进行了初步的设计。工人住宅“大抵城南、城西、城中人烟稠密诸区，即其最好地点”，而政府职工“住宅之建筑地点，应以后湖东北、中央政治区东、西、南三面为之”。这类住宅不仅建筑成本相对高，而且配套设施较好，楼距较大，却配有绿地及宽阔的道路。《首都计划》配有绘制的草图。可见，《首都计划》对于政府职工的住宅极为重视。对于拆迁居民重新安置则因条件各一并无明确规划。对于工厂工人住宅，《首都计划》则认为应由工厂负责，政府指导，地点则“应择下关及三汉河南部诸地附近工厂者为之，其建筑方法，亦当以最省费者为标准也”。⁽⁶⁾由此，公营住宅的建设已经纳入国家建设的范围，并且依照职业划分的住宅分区已经基本确定。《首都计划》也建议政府提供租赁公地、市民自行建房。

《首都规划》对南京住宅的分区，直接引导着后来南京城市住宅区的发展，并导致城市空间转型。