政府与下层住宅的建设

三、政府与下层住宅的建设

作为新兴的国民政府，国家将平民住宅建设纳入政府建设范畴，这与传统时代完全不同，体现出民众与国家关系的转变。南京市政府制定建设规划，由政府兴建廉租给贫民的住宅，以改善贫民的居住条件。

自定都南京后，政府就开始取缔“芦棚土屋”：“凡市内贫民无处栖身者，除由工务局指定荒僻地点外，一概不准搭盖芦棚土屋。”与此同时，为迎接孙中山奉安南京，政府修建重要的政治工程——中山大道，大量居民被拆迁，市政府工务局遂“以最迅速之处置，招工修筑甲乙丙丁各种住宅”，也“为救济贫民住所起见，乃勘定洪武门、东花园、鼓楼等处，建筑各种市民房屋，以应需要”⁽¹⁵⁾，至1928年底即建成平民住宅470多间，计250多户。⁽¹⁶⁾1930年，市政府在皇城乡、白鹭乡建成平民住宅300余间，住宅全部提供给贫民，租金甚微。⁽¹⁷⁾1931年，金川门外、玄武湖边建成平民、湖民住宅371间。⁽¹⁸⁾1934年，中委陈璧君发起“在下关江边建平民住宅，借以改良平民卫生，而增健康、俾整齐南京市容”。受此影响，“行政院决定由政院各部会分别担任建筑经费，计铁道、财政、交通三部各任1万元，南京市政府任15万元，蒙藏委员会任3 000元，其余各部会不定，共凑足40万元”⁽¹⁹⁾。后据南京市政府称：“又在模范马路、红庙、广东山庄、造币厂、老虎头、杏花村等地方征收土地6处，计面积四百四十余亩，均辟为平民住宅，均以廉价出租，平民深蒙其惠。”⁽²⁰⁾另据陈岳麟统计，至1936年前后，市政府总计投10.73万元，又建成中山门外、和平门外、武定门外、光华门内、止马营、七里街等7处平民（湖民）住宅区，共计871所住宅，并廉价租给平民。⁽²¹⁾平民住宅的建设不仅解决了平民的住房问题，使市中心面貌大为改观，而且使城市得到拓展，荒辟乡野变为繁华新村。抗战之后，为恢复建设，政府仍将平民住宅建设纳入市政工程规划，直至1948年也是如此，政府“筹建平民住宅，以谋一般市民住的问题之改善”，⁽²²⁾曾计划在年内建筑平民住宅2 040所⁽²³⁾，实际建成的平民住宅十分有限。

南京城市住宅中尚有数量众多的棚户，且增长快，估计由定都时的4 000多户，增至1934年10月的38 900户，占全市户数的26.41%⁽²⁴⁾，1935年又增至46 119户。⁽²⁵⁾棚户主要位于城市边缘地带，如下关、莫愁湖、汉西门、光华门、中华门、雨花台等地。⁽²⁶⁾

棚户多用泥土、茅草搭建，既有碍市容卫生，有损首都和国家形象，又有碍消防治安，给市政管理带来困难，政府力图消灭棚户，曾颁布并修订取缔棚户章程，但却效果不彰。南京市政府只得退而求其次，改善现有棚户住宅条件，于1934年组织“棚户住宅改善委员会”，改造棚户区，拆除了一批卫生环境恶劣的棚户区，开发新棚户区，并负责修筑道路，开设沟渠，设立学校及卫生设施，按每期迁出5 000户的原则，将全市棚户逐年迁移，彻底改变市区面貌。原计划共分期建成9个新棚户区⁽²⁷⁾，但是，至1936年，仅建成四所村、石门坎两个棚户区，共迁入棚户3 000多户，并未完成每期5 000户的计划，而且每个棚户承担了30元的棚户建费，市政府只负担附属设施的费用。由此，南京城遍布着新旧差异巨大的住宅区。

与清末民初相比，民国时期，南京城市住宅发生了巨大变化，形成了新的格局：新式高档住宅位于城北与市中心，少数出现于城南；中档里弄式住宅与公寓则相对集中市中心和城南，而平民住宅与棚户则基本在城的边缘或城外。（见图1）

图1　南京市各类新建住宅分布图

就各类新建住宅的分布而言，基本与《首都计划》所规划的相同。当然，必须指出，由于南京市政府的控制能力并不十分强大，城市住宅的空间分布并非全部按照政府的规划，有些特别“有碍观瞻”的棚户也出现于城市的中心。时人称：“南京的贫民窟是触目皆是”，贫民窟不可避免地出现于城市的中心，如中央党部前面、淮海路等处。⁽²⁸⁾

政府一方面修建平民住宅和新棚户区，另一方面则改造大量存在的老棚户区。工务局将棚户区低地填高，修筑道路，疏浚阴沟，修建公厕水井，增设垃圾箱。市政府除改善环境卫生外，并在棚户密集区设诊疗分所。这些措施一定程度上改善了棚户区住宅状况。但是，由于贫困人数众多，且住宅问题较为复杂，而这些措施并未从根本上改变政府的空间策略，因此，大量棚户存在着。政府不仅规划、建设平民和棚户住宅，而且对其进行严格管理。1936年，南京市政府特别颁布《南京市棚户区管理规则》、《南京市财政局管理平民住宅规则》，对居民的行为规范等进行规限。⁽²⁹⁾因此，住宅建设与政府的国民塑造也是联系在一起的。