问题原因分析

二、问题原因分析

我国民间残疾人组织的发展面临着外困内忧。阻碍其健康发展的因素十分复杂，包括经济社会发展水平、政治制度、传统文化、公众意识、公共政策以及民间助残组织自身能力建设问题等。

（一）法律体系和政府政策问题

我国政府对民间组织的发展一直持谨慎态度。长期以来，我国的公民社会先天发育不足、后天营养不良。尽管各界关于放宽对民间组织的政策限制、引导培育公民社会健康发展的呼声此起彼伏，尽管许多民间组织的积极作用和贡献已经经过了实践检验，政府对相关政策的改革依然患得患失、裹足不前。

从法规和政策层面看，至少有以下几点制约我国民间残疾人组织的发展。

1．法律法规体系不完善，双重登记管理制度弊端突显

我国对民间组织的管理没有形成完整的法律体系，缺乏上位法。对民间组织的管理主要依靠条例规章和各级政府的红头文件。随着社会的进步，这些法律法规不能适应时代发展需要的弊端逐渐暴露出来。

根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，成立社会团体和民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体和民办非企业单位的业务主管单位。^[9]必须要有业务主管单位这一规定将大量无法找到业务主管单位的草根组织挡在了合法登记的门槛之外。关于双重登记管理制度的弊端，国内学者已经有了充分的研究论述，在此不多赘述。

我国现有的残疾人相关法律法规对民间残疾人组织虽有所提及但多为原则性倡导性条款，缺乏可操作的细节规定。我国有关社会保障的立法建设同样滞后，其中对残疾人的社会保障和社会服务的规定也不明确。

2．行政管理体系不健全

我国对民间组织的管理缺乏上位法依据，中央没有统一的政令规范，各部门和地方各级政府对民间组织的管理权责不明、层级不清，或互相推诿、管理真空，或职权交叉、管理重叠。各地、各部门自行实施了一些公开的或内部的管理办法，但条块分割严重，不能适应现实情况。尤其是登记管理部门和业务主管单位的权责划分不明确，重登记、轻管理的现象十分普遍。同时，政府部门的相关研究不深、认识不到位、经验不足、缺乏专业人才等也影响了对民间组织的科学规范管理。总之，我国尚没有形成一套完善合理、运作成熟的民间组织行政管理机制。这使得政府对民间组织的管理“人治”特点突出，程序不透明、不规范，随意性大，效率低下。

3．社会保障体系低水平

残疾人通常比一般社会群体有额外的开支，比如购买辅助器具的费用、进行居家无障碍改造的费用等，而他们的收入普遍低于社会平均水平，所以残疾人更加依赖社会保障。

我国对残疾人的普惠制度尚未建立，各种针对残疾人的补贴、救助也未系统化，地区之间存在严重不平衡。同时，残疾人和残疾人组织没有能够充分参与制度设计，意见表达和选择的权利被忽视。

没有良好的社会保障，大多数残疾人没有经济能力承担民间组织的服务收费；民间残疾人服务机构由于资金匮乏、来源单一，也很难降低服务收费。

4．政府对民间残疾人组织的支持力度不够

德国非营利组织收入的68％来自政府，法国则占到60％。在美国，到1980年，联邦政府对非营利部门的直接资助高达410亿美元，相当于非营利部门总收入的35％，州及州以下政府还资助了非营利部门80亿～100亿美元，联邦政府还对非营利组织所得税进行豁免。^[10]而在我国，2008年全国性社会团体政府资助收入占总收入的13％左右，低于世界39国政府资助社会组织收入36％的平均水平。^[11]

（二）社会氛围和公众意识问题

社会氛围和公众的认识程度对民间残疾人组织的生存和发展有着重要影响。如果社会氛围较好，公众意识到位，民间残疾人组织就可以得到更多的社会资源，对促使政府加大支持力度也会起到一定的作用；反之，则有可能被歧视、排挤、漠视。目前不利于民间残疾人组织发展的社会氛围和公众意识问题包括以下几方面。

1．对残疾人的偏见和歧视

很多民间残疾人组织曾遭遇过所在小区居民的抵制甚至驱逐。还有很多人认为为残疾人服务是不吉利或低级的工作，没有发展前途。这种社会偏见会影响残疾人服务领域劳动者的整体素质和行业的长远发展。

残疾人自身和残疾人家长也会由于社会歧视而产生自卑心理。有的残疾人不愿意走出家门，有的残疾人家长视残疾人为耻辱，宁愿将残疾人锁在家里孤独地承担那份沉重，也不愿意让他们去参与社会生活、接受社会服务。在经济社会发展落后的地区，社会偏见和歧视更为严重。

2．缺乏社会公益文化和制度保障

在西方国家，志愿服务、慈善捐款是几乎每个公民都曾经历过的事。西方国家民间组织的董事会中常常会有不拿薪水的律师、会计师、学者，或者有专业人员和机构愿意提供免费的咨询、技术支持。而在中国，为民间组织和弱势群体提供志愿服务好像需要很高的“道德水准”，慈善捐款那是财富新贵才玩得起的时尚。这种差别完全是源于中西方文化上的差异吗？

致力于传播人道主义精神的杂志《三月风》在2011年第3期上有这样一段话：“慈善文化不成熟的社会，带着高尚光环的公益人士，背后必透着凉风。他们被误解，被质疑，被索捐，被精神绑架，被贫困，坚持理想是支持他们的唯一理由。我们还没有习惯与高尚为伍，我们还没有接纳公益是种职业。我们一方面感慨中国慈善人士太少，国人慈善意识不强，另一方面当真有慈善家出现时，却被‘枪打出头鸟’的事实所伤害。谁又能说这不是互为因果的恶性循环呢？我们还在期待完善的慈善制度，别让英雄成为悲剧。”^[12]

“大好人”为公益奉献了一切，却结局凄惨；受助者不知道感恩，不懂得回报社会，将索取视为理所当然。这类报道屡见不鲜，一个个活生生的悲剧常常让人心生悲凉。这种好人没好报、好人不敢做好事的扭曲现象不单单是精神文明建设问题，需要政府从法律和制度层面来解决。我们常常赞叹西方国家浓郁的公益文化，并从西方人的文化根基、宗教信仰方面寻找原因，却忽视了政府在鼓励和规范社会公益中扮演的关键角色，忽视了完善的法律法规和制度体系对保障“爱心人士”权益的重要作用。

3．社会对民间组织认识的误区

做公益事业也有成本，然而许多社会公众并没有认识到这一点。很多人认为，民间组织就应该无偿提供服务。当民间残疾人组织收取服务费用时，可能会受到质疑。有些爱心人士愿意为残疾人等弱势群体捐款，却不能认可公益组织留下一定比例的善款作为行政开支和项目管理费用。由于制度监管不到位，近些年来公益领域也的确爆出不少丑闻，比如社会捐款被公益组织负责人据为己有或大肆挥霍等，这更增加了公众的疑虑。

（三）官办机构的不公平竞争和挤压

约翰斯·霍普金斯大学萨拉蒙教授研究认为，拉美地区存在两个分离的非营利部门：一个是由较传统的慈善组织和与社会、经济名流联系密切的机构所组成，另一个则是由相对较新的草根组织和所谓的非政府组织所组成。^[13]在我国，非营利部门同样存在着“二元化”。

我国政府对官办非营利机构从政策到资金，从场地到人员编制，给予全方位的支持，而对于纯民间的草根组织，则不仅缺乏扶持，还在管理政策上有诸多限制。具有官方背景的残疾人服务机构，凭借“体制内”这一身份优势，可以垄断资源，不公平竞争；而民间草根组织则常被排斥在利益和资源分配的格局之外，甚至是向社会募捐的行为也会受到种种政策限制和排挤。从深层次看待这一问题，原因在于中国的政治体制改革和社会发展远远滞后于经济体制改革和经济增长。

（四）缺少高素质专业人才

1．缺少专业人才储备

随着中国公民社会的崛起，民间组织数量急剧增长，社会工作人才极其缺乏。在日本，专业社会工作者占总人口的比例是5‰，加拿大这一比例是2.2‰，美国是2‰，中国香港是1.7‰，而中国内地是0.3‰。^[14]我国的社会工作者不仅数量少，而且绝大多数没有接受过系统的专业教育。尽管我国许多大学已经设立了社工专业，但是缺少师资，缺少本土化的配套教材，实际人才培养效果离现实需求还有不小的差距。而且许多社工专业的毕业生还因为收入低等各种因素而改行。

残疾人服务对工作人员的专业性有很高的要求。我国从事残疾人工作的高素质专业技术人员稀缺。国内设立特殊教育和康复专业的正规院校屈指可数，且存在分科不细、与实践脱节等问题。残疾人社会服务这个领域系统性地缺乏专业人才。

2．难以吸引和留住人才

李春玲2001年通过抽样问卷调查对当代中国职业声望进行研究发现，社区工作者的社会经济地位排在出租车司机和酒店厨师之后。^[15]民间组织从业者的薪酬也一直在低水平徘徊。薪酬低、职业发展空间小、缺乏社会尊重等，都是民间残疾人组织难以吸引和留住人才的原因。

（五）从业者认识上的局限

很多民间残疾人组织的创始人和从业者，并没有真正想清楚自己为什么要从事这一事业。如果所从事的事业是一种信仰，是一份责任，那么投入便义无反顾。如果没有清晰的理想和信念做指引，在面对困难或诱惑时则容易迷失方向。

不少从业者的认识停留在做残疾人工作是做善事，是积德；为残疾人服务是救济，是怜悯。以居高临下救助的心态服务残疾人，不可能真正尊重残疾人的人格，不可能将残疾人当作社会平等的成员对待。

许多民间残疾人组织对“社区康复”、“社会融合”等国际残疾人领域主流的工作理念还比较陌生。在许多服务机构，对残疾人，特别是智障或精神残疾人的服务是按照施与方的意愿安排的，没有考虑到残疾人的自主意愿、人格尊严、幸福感受，以及选择的权利。残疾人或许能够获得某种服务，但那也许并不是他们所需要的，不是以他们愿意接受的方式获得的，这样的服务也背离了初衷。

有些民间残疾人组织的创始人将自己创立和领导的组织自然而然地看作是自己所拥有，没有理解公益组织的本质属性。组织管理上一言堂，产权不清晰，财务不透明，运作不规范。

对民间组织与政府和社会的关系，不少民间残疾人组织负责人也存在认识误区。一种观点认为，自己是在替政府干活，所以政府有义务给予全力支持。还有一种观点认为，官方的管理和干预会影响民间组织的独立性和效率，双方应该井水不犯河水。这两种心态都会影响民间残疾人组织争取政府支持和挖掘社会资源的能力。