深化电信改革必须彻底破除“自然垄断教条”

深化电信改革必须彻底破除“自然垄断教条”

汪向东

在很长一段时间里，把电信业视为自然垄断(natural monopoly)行业，在国内外都曾是一种相当普遍的观念。自80年代以来，西方国家打破电信垄断的实践开始从根本上扭转人们的看法，90年代初，我国电信市场也终于引入了竞争。但在电信改革亟待深化的今天，国内仍有一些同志坚持认为自然垄断是电信业一成不变的属性，宣传一网垄断比多网竞争更有好处。其实，他们的观点不仅有对自然垄断概念的曲解，更犯了不顾条件变化机械搬用过往信条的教条主义错误，在实践上自觉不自觉地干扰了电信改革。要深化电信改革，就不能不清算“自然垄断教条”。

一

自然垄断概念源于西方经济学，在经济学中，它首先作为垄断的一种形式而区别于其他垄断形式，比如，区别于政策禁入形成的行政性垄断。经济学根据一定理论假设对自然垄断加以定义，即在一定条件下，生产一种商品或服务，当市场上只有一个供应商比多个供给商更有效率时，则称这种情况为自然垄断。

用微观经济学惯用的表示法，自然垄断如图1所示。

在图1中，需求曲线D与平均成本曲线AC相交于点(Qa，Pa)，表示厂商在能补偿自身平均成本(含合理利润)时最大限度满足市场需求的情况。由于此时处于该厂商平均成本下降区间内，所以其他任一企图以少于Qa的产量进入市场的竞争者，都会有比Pa更高的平均成本，他们较之以(Qa，Pa)进行生产的大厂商而言，不仅生产是低效的，而且产品也没有了市场空间;自然垄断条件下，垄断厂商的产量既不能高于，也不能低于Qa:若高于它，如若为Qm，厂商就不能在可补偿成本的价格水平上全部售出其产品，图1中的矩形便是其损失;若低于它，如按边际成本等于边际收入的原则在(Qr，Pr)处生产，便会给新厂商留有进入市场的余地，这样一来，该市场便会由自然垄断转为竞争。

图1　自然垄断

在理论上，形成自然垄断的必要条件是:一家厂商必须在满足市场全部需求时，其生产仍处于规模收益递增期内，即其平均成本位于AC曲线的下降区间。只有具备这一条件，率先进入该市场的大厂商才可以在增加生产供给的同时，以降低平均成本的手段击败生产规模较低、平均成本较高的竞争对手，最终迫使所有的对手退出市场，实现自己对市场的垄断。而形成自然垄断的充分条件是:垄断厂商必须以足够低的价格满足该市场的全部需求，即他必须把自己的价格降低到使任何其他厂商的成本均在其之上的程度，否则他的竞争对手就具备了进入市场、从而打破自然垄断的条件和可能性。

投资结构特性是一个约束性不太严格的条件:即在投资上，新的竞争者若进入该市场需要一次性投入巨额固定资本，而老的自然垄断商长期经营形成巨大的沉入资本对新厂商造成竞争压力，这些会构成对潜在竞争者的进入障碍，促成自然垄断。说这一条件的约束性不太严格，是因为有的经济学家举出不满足这一条件却也能形成自然垄断的例证，比如一个偏远地方的小型市场上，一个理发师或一个专业修理匠都可形成自然垄断。

我们还必须指出，在正确把握上述分析所涉及条件的同时，更不能忘记的是，经济学对自然垄断的分析是建立在微观经济学的一般框架之上的:它是一种抽象的个量分析，市场供求总量均衡是其不言而喻的前提，它还抽象了供求的多样性以及由此而生的替代性。同时，它又是一种短期分析，抽象了技术进步的因素及其对规模经济、市场容量、成本、价格等方面的影响。既然这种分析抽象掉了许多东西，所以当我们拿它观照客观经济生活时，就必须把原抽象掉的东西逐一重新纳入视野。如果我们不注意条件变化机械地加以套用，那么就会导致理解的偏差，而“自然垄断教条”正是如此。

二

过去人们把电信与供电、供水等行业相提并论，称之为自然垄断行业，有其历史合理性。基于早期的电信技术基础、电信业务的有限性、市场容量的相对狭小，正如不少人经常提及的那样:并列敷设两套电话线路肯定不如一套线路更有效率。许多国家的电信业也曾经历了一段独家垄断时期。然而，20世纪80年代，电信业独家垄断的局面逐步被打破，特别是90年代以来，电信竞争已成为全球电信业的大趋势。前任国际电联Pekka Tarjanne秘书长在1998年5月17日国际电信日的致辞中指出:“电信业将从一个主要以国有垄断企业为主的、局限在本国市场经营的部门，转变为市场开放的、国有和非国有企业可自由竞争，为世界各地用户提供各种业务的部门。市场自由化现已切切实实地发生在我们身边”。经济学家们也在关注和研究这一变化，他们的思考修改、丰富了自然垄断的理论概念，使之更接近于现实。

电信业自然垄断格局向竞争方向所发生的根本性逆转已是有目共睹的事实，究其成因，笔者认为，动摇电信自然垄断根基的主要因素有以下几个方面:

首先，最关键的因素便是电信技术的飞速进步。新技术的应用突破了原来的技术基础，形成对原有技术的替代，使基于原技术基础之上而形成的规模经济均势被打破，从而为新厂商进入提供了可能性。例如，在通信传输方面，光纤、卫星、微波等新技术不断投入商业应用，大大改变了传统电信业的面貌。世界银行副行长、克林顿总统经济顾问委员会前主席Joseph Stiglitz教授在其有“里程碑”之称的教科书《经济学》中认为，某种技术虽然可以导致自然垄断，但是，“由于技术和运输成本可能会随着时间而发生改变，一个市场上的厂商数目也可能改变。过去，长途电话服务是自然垄断。电话信号是通过电线传送的，同时架设两条电线缺乏效率。随着对电话服务需求的增加，并且随着卫星一类的其他技术的发展，长距离电话服务不再是自然垄断。”在现实生活中，电信新运营者往往以移动通信等作为自己切入市场的突破口，原因是此类新技术较之传统固定网络技术而言，具有更为有利的技术经济特点:一方面初始投资较低、布网灵活;另一方面又符合未来个人通信的发展要求。许多专家断言，将来移动通信必将超过固网通信上升为电信业务的主角，我国的实践也对此论断提供了强有力的支持。再考虑到当前数字革命带来的信息技术汇流和产业融合的因素，基于传统固网技术基础之上的电信厂商再想独家垄断市场，将变得越来越不现实。

其次，市场规模的扩大。一个行业自然垄断能否成立，取决于平均成本最低时的产量相对于市场规模的大小，一般而言，市场规模越小、越封闭，垄断就越容易发生。反之，如果需求足够大，大到迫使单一厂商不得不在平均成本曲线上升的区间生产、非此就不能满足市场全部需求时，新厂商就有了与老垄断商竞争的余地。如图2所示，当需求扩大，需求曲线的位置由D0右移至D1时，基于按成本定价的原则，产量从Q0扩大到Q1才能满足社会需求，此时的产量便处于AC曲线的上升区间，在此条件下自然垄断无以为继。可见，只要需求足够大，市场就不会是自然垄断。其实不仅如此，笔者在研究中还发现:只要市场需求增长领先于垄断厂商扩大生产规模的事实足以使新厂商形成乐观预期，那么，供不应求所留下的市场空间也迟早会引发新厂商事实上的进入并使他们得以立足。在上述两种情况下，自然垄断的局面都会被打破。这也正是我们眼前发生的事实:改革、开放和经济发展使国内长期被抑制的电信需求空前增长，尽管邮电部门全力增加供给，但要独家全部填满市场空间仍是力不从心，所以当90年代初部分电信业务一经放开，新厂商便可轻而易举地找到自己的用户，比如寻呼市场的竞争者迅速达到几千家的规模，虽然这里存在一哄而起的问题，但同时难道不也正说明单靠邮电一家供不应求所留下的“市场开阔地”之巨大吗?

图2　需求变化与自然垄断的消失

第三，电信业务品种的多样化。自然垄断的抽象分析一般没有把产品和服务品种的多样化考虑进来，实际上相互具有一定替代性的品种会对自然垄断是否成立产生重大影响。原因在于，一旦品种增加了，便会把原本一个自然垄断的大市场细化为一个个规模与技术经济特性不等且不断变化的子市场，新品种可以成为新厂商进入市场的有力武器，他们利用品种的差异性进行专业化生产可以展开更有效的竞争，而老厂商反而“船大掉头难”。看一看现在层出不穷的电信新业务，尤其想一想回叫(Callback)、互联网电话(IP telephony)等新业务给电信大公司带来的尴尬，便不需要更多的解释。Pekka Tarjanne秘书长先生在上述致辞中对Internet发展所做的评论是非常耐人寻味的，他指出，Internet绝不可能从垄断运营公司中发展出来，自由与竞争才是Internet发展的关键因素。在笔者看来，“一站购齐(One Stop Shopping)”固然是用户的良好愿望，也是电信垄断商期望的目标，但它却不会促成电信业重归自然垄断。一个重要的原因便是新业务的产生没有穷尽，新业务不仅往往自竞争而生，并且肯定不是垄断者所能一手控制。至于各种新业务是否全都适合由大厂商提供，恐怕也需要打个问号。

第四，成本/价格结构的变化。技术进步直接导致成本曲线下降，如图3所示，成本曲线AC0和MC0分别下移到AC1和MC1，亦可与需求曲线D相交于规模效益递减的区间，使自然垄断丧失存在的基础。现实生活中，价格与成本往往不是同步下降的。如果价格下降的速度低于实际成本下降的速度而形成厚利，则不仅会激发新厂商进入市场竞争获利的动机、而且会为他们的进入提供条件。新厂商可以凭借更有吸引力的价格(伴之以更新的技术、更低的成本)切入市场，就像联通公司在国内移动通信GSM上曾做过的那样。另一个为垄断者不愿提及的方面，是技术进步必然造成的固定资本的无形损耗。它大大弱化了沉入成本对新厂商进入形成的屏障作用，尤其当技术发生革命性变化之际，原有投资所形成的固定资本会加速贬值，新厂商具有明显的后发优势，他们没有历史负担，可以随意选择更加物美价廉的技术展开竞争;老厂商原有投资的沉淀性、难以移作他用的技术经济特点，反倒限制了自己技术选择的范围，而巨大的老网维护与技术改造后续投资成为老厂商的沉重包袱，包袱越重，就越不愿降价，而成本与市价间距越大，留给新厂商的市场空间就越大，对新厂商也就越有利。笔者曾与国内的电信专家讨论近年大用户“旁路”邮电长话网、致使大量长话业务“流失”的现象，大家一致认为现行长话资费过高对此负有不可推卸的责任。

图3　成本/价格变化与自然垄断的消失

在上述因素的综合作用下，电信业自然垄断的瓦解便成了一件水到渠成的事情:我们知道，电信技术日新月异的进步已大大降低了电信运营成本，比如，有研究显示，横跨大西洋光缆每话路分钟的建设成本已降到1/ 100美分以下(还不到人民币一厘钱)，而运营成本较高的国际通信卫星每话路分钟的综合成本也不超过1美分，电信专家称此现象为“距离消亡”。由于长话市场成本与价格间距最为明显，进军这一市场便成了对MCI、Sprint等新长话商们挡不住的诱惑。随着美国长话市场的自然垄断被突破，1984年老AT＆T正式宣告解体。在电信其他业务子市场上，名目繁多且与日俱增的新兴业务，为电信运营商开展花样翻新的竞争提供了广阔的用武之地。一切尚未结束，越来越多的迹象表明，在长话和诸多增值业务市场发生过的事情，正在向市话市场蔓延:在美国，不但Teleport、MFS等本地旁路公司成功地从小贝尔手中夺走了不少大用户，而且AT＆T兼并TCI电缆电视公司更是将市话业务的争夺带入了宽带接入的崭新领域;在中国香港，市话市场的竞争正如火如荼;在世界其他地方，包括无线接入(WLL)在内的多种新兴接入技术、电视电话、IP业务等的兴起，也正对市话垄断的堡垒形成迂回包抄和四面围攻之势，结局如何也许很快便见分晓。

三

在政府与电信垄断运营商的关系方面，一些同志存在着更为严重的误解。

首先，如上所述，自然垄断与行政性垄断，绝不是一码事。前者与后者的根本区别正在其“自然”二字。之所以称之“自然”，是因为这种垄断不是政府通过行政干预人为地排斥其他厂商进入市场形成的，而是通过厂商间的成本/价格竞争，处于劣势的厂商自动退出，新厂商又因达不到市场现有较低的成本/价格水平而自动放弃进入所形成的。用Joseph Stiglitz教授的话说就是:“这种情况被称之为自然垄断，因为缺乏竞争是一种很自然的结果;没有人能够设想出使竞争成为可行的方法，或者一种可以通过其他厂商进入来增进该行业效率的方式。”如果利用政企不分的便利，凭借行政强制力把一再要求进入市场的竞争者强行阻于市场之外，还以“自然垄断”作为借口，那么这种做法若不是无意的误解，便是故意偷换概念。

自然垄断虽不是政府干预的结果，但往往是政府干预的原因。政府是否应当干预市场以及对垄断商应采取何种政策，也在经济学理论中有所反映，如:政府可选择补贴、直接经营、限价和放松管制促进竞争等不同的政策对电信业的自然垄断进行干预，有的著作还比较了上述各项政策的利弊长短。然而，在笔者看来，这些具体政策背后更关键性的问题尤其值得重视，那便是:①政府为什么要对自然垄断进行干预。②政府政策的基本指向是什么。

关于政府为什么要对自然垄断进行干预:按Karl Case和Ray Fair在他们合著的《经济学原理》一书中的论述，如果政府的独家专营权被授予唯一的一家厂商，该厂商因此被允许自由地选择价格和数量，那么，他会把价格确定在我们图1的Pr处，把产量确定在Qr上。Joseph Stiglitz教授用更简洁的语言说明了同一个道理:只要自然垄断厂商“不担心其他厂商进入，那么，他就会像其他垄断厂商那样把产量确定在边际收益等于边际成本之处”。因为，这对自然垄断商最为有利，他以此可从消费者那里拿走来自规模经济的全部好处;但对全社会而言却是不利的:在这种情况下，社会的一部分需求因受高价所限而没有得到满足，形成经济学中所说的“帕累托低效”。而这，才正是政府为什么实施干预的原因所在。

关于政府政策的基本指向:论及这一问题的不少经济学不约而同地指出，在政府管制的情况下，政策的目的就是在自然垄断商与社会公众利益间寻求一个平衡点，“在该点上，厂商既能以最低的价格提供最多的产量，又能补偿其成本。该点即为需求曲线与平均成本曲线的交点(Joseph Stiglitz语)”，即我们图1中的(Qa，Pa)。由此可见，在政企分开的前提下，政府理应作为垄断商的抑制力量行事，其政策的基本指向是去抑制垄断商因自身利益衍生出的垄断行为，使其利润保持在合理而不是过高的水平上。在技术进步和成本不断下降的情况下，政府更应及时出手不断迫使垄断商下调价格，而不能坐视垄断商的高价厚利却听之任之，尤其不能有意去维护垄断商的利益。

政府采用管制方式有其内在缺陷。比如，政府难以确定垄断商实际的成本水平，进而难以精确判定他的利润状况，尤其在技术迅速变化的时期难度更大。因此，越来越多的经济学家相信，只要条件具备，政府就应放松管制，引入竞争机制，放手让市场去发挥作用，借用市场竞争的力量来达到抑制垄断、造福社会公众的目的。

由于许多国家和地区都曾有过政府特许一家电信大公司独家经营的历史，以致不少人往往把自然垄断与行政性垄断混为一谈。其实，政府特许独家经营的做法，并非源于电信的自然垄断，在一些地方，特许专营权是对垄断商承诺履行普遍服务(Universal Service)义务的一种交换，在我国则更多地是出于对重复建设的担心。因为这超出了本文的范围，容我们另文加以讨论。

与这里内容直接相关的，倒是两年前在国际电信三大联盟(即Concert、Global One、World Partners)显露峥嵘的背景下出现的一个观点，有人大胆断言未来长话将由竞争重新回归于自然垄断。George Gilder在《带宽潮汐波(Bandwidth Tidal Wave)》一文讨论“距离消亡”时推导:在不远的将来带宽将基本上变成免费。而Mark Naftel在《美国与欧盟电信市场竞争的规制》中对此评论并进而分析道:“假如Gilder是正确的，那么若听任价格由竞争而定的话，电信运营商的价格将为零!显然，随着带宽成本的递减，竞争定价将使获利成为不可能，使竞争者撤出该市场，非常自然地导致垄断。”

注意到近来国内也有人借讨论国际“并购热”发表了类似的言论，并试图论证自然垄断本来就是电信的特性，似乎开放竞争根本就是毫无必要的折腾。对此，笔者不得不提醒以下几点:

第一，国际长话市场从来就没有出现过由一家垄断商为全世界所有用户提供服务的情况，独家专营只与特定的国家和地区有关，同时又往往与政府的特许相联系。从国际视角来看，人们见到的只是寡头竞争加国际卡特尔，而不是真正的自然垄断。

第二，当Mark Naftel先生将George Gilder的观点引申到自然垄断时有一个致命的疏漏:忽视了需求面的增长，更不用说业务品种增加、技术间的相互替代等其他因素了。他的分析不符合一个厂商必须以最低的成本/价格满足市场全部需求的前提条件，因而其自然垄断的结论即使仅从抽象的逻辑来说也是不成立的。

第三，以并购现象为理由排斥竞争的必要性也是站不住脚的，“分”与“合”的厂商运作较之市场的垄断还是竞争根本不是一个层次的问题。并购也好、合作也罢，不仅不排斥竞争，而且恰恰相反，其目的正是要在一个更高的层次上展开竞争。

第四，更有说服力的是这两年来实践的发展，全球电信服务协议的签订使全球电信市场开放竞争已成定局、IP电话打破了长话原有的业务边界并其技术瓶颈不断得到突破、新技术的发展使未来新厂商进入市场的门槛不断降低、电信需求和新业务空前增长，而三大电信联盟还没等腾出手来瓜分市场有的便已曲终人散，事实表明关于未来自然垄断大一统的局面根本不会出现。而企图以自然垄断“回归”一说来否定当前电信市场竞争的必要性更是毫无道理，即便是Mark Naftel先生也是把竞争视为价格下降和重归自然垄断必经之途的，否定了竞争就谈不上后来的一切。

综上所述，“自然垄断教条”没有像自然垄断理论那样随实践发展而发展，因而在理论上是不成立的。从实践来看，它显然是为电信垄断运营者的利益服务的。90年代初，国家决定打破“自然垄断教条”、结束电信独家垄断，竞争一经出现便使社会公众获得了实实在在的利益，这是最重要的。近年的实践充分证明，我国在电信领域打破垄断引入竞争的改革是一种正确的选择。现阶段，电信竞争主要还局限在移动通信等局部市场，市话、长话、数据通信等领域的竞争有的才刚开始，有的还没起步，因此电信业的竞争在总体上看并不是过头了，而是远远不够。我们无须因“自然垄断教条”而迟疑不前，沿着促进竞争的方向深化电信改革，才会给我国电信业带来空前的发展与繁荣，也将进一步造福于社会和广大公众。

［参考文献］

1.Joseph E.Stiglitz: Economics，Norton of Company，Inc.1993.中国人民大学出版社1997年版

2.Karl E.Case＆Ray C.Fair: Principles of Economics，Prentice－Hall，Inc.1989.中国人民大学出版社1994年版

3.Hal R.Varian: Intermediate Microeconomics，Norton of Company，Inc.1990.上海三联书店、上海人民出版社1994年版

4.Mark Naftel: Regulating for Competition in the USand EU Telecoms Markets，The Journal of Information Law and Technology(JILT)，September 1996.http://elj.warwick.ac.uk/elj/jilt/telecoms/3naftel

5.前任国际电信联盟(ITU)秘书长Pekka Tarjanne先生1998年5月17日国际电信日的致辞，载《电信贸易》

6.汪向东:《国际信息业中的并购、合作与竞争》，载《数量经济技术经济研究》1997年第3期;笔者:《信息化:中国21世纪的选择》，社会科学文献出版社1998年版

(原载《数量经济技术经济研究》1999年第7期)