中国教育均衡发展的问题

中国教育均衡发展的问题_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·数量经济与技术经济研究所卷

中国教育均衡发展的问题

张国初

一、中国国民文化素质现状和均衡发展问题

新中国成立以来，中国大力发展教育事业，并取得了显著的成就，基本上形成了一个较为完整的教育体系。

我国普及教育取得了显著的成就。小学及以上文化程度的人口占6岁以上人口的比重，由1982年的68.13%，增加到1995年的83.99%，1995年我国小学净入学率达到99%。第四次人口普查与第三次人口普查相比，8年间，6岁以上人口中文盲、半文盲的人数由2.84亿减少到2.05亿，年均减少了1000万人。

普通中学数量由1949年的4045所增加到1997年的78642所。高等学校由1949年的205所增加到1998年的1022所，外加成人高校962所。大学毛入学率由1978年的1.4%提高到1999年的9.8%，高于发展中国家的平均水平，2000年达到10.5%，在发展中国家位居前列。

但是，从总体上看，我国的教育发展水平与我国经济、社会发展的需要还很不适应。教育的发展及其资源配置很不均衡，国民的整体素质较低。

(一)国民整体文化科技素质较低

我国2135万专业技术人员中，高、中、初级技术职称人数的比例为1∶5.8∶12.5，中高级人员比例很低。在全国近7000万技术工人中，高、中、初级水平比例为1∶9∶40。1996年，15岁及以上人口中文盲、半文盲的比例仍然高达17.82%。据1995年全国1%人口抽样调查，在6岁及以上人口中，农村人口有2/3是小学以下文化水平，大专以上的不足0.5%;城镇也有1/3是小学水平，大专以上的不足15%。

反映国民人均受教育程度的预期正规教育年数，1995年我国为9.3年，在统计的93个国家中列第67位，低于印尼、埃及等国。

代表国民高等教育发展水平的每10万居民中大学生数量的指标值，1995年我国为478人，在136个国家中列第75位，低于印度601人。

根据瑞士洛桑国际管理开发研究院2000年《国际竞争力报告》显示，在世界上最主要的47个国家和地区中，我国“合格工程师可获得程度”指标值居倒数第一，“合格信息技术人员可获得程度”居倒数第二。

(二)教育经费投入不足，与国际水平有明显差距

据联合国教科文组织和世界银行统计，我国1995年公共教育经费171.15亿美元，仅占全世界的1.11%，而同期我国大中小学在校生人数却占全世界的19%。反映国民分享教育资助程度的人均公共教育经费的指标值，我国1995年为14.26美元，在126个国家中列第111位。这种差距反映了教育投资在国民收入再分配中的比例失调。

反映一国教育资金投入整体水平的公共教育经费占国民生产总值(GNP)比例的指标值，中国是属于世界上最低水平的国家之一，1990年为3.1%，1992年中国降为2.74%，1995年仅为2.41%，低于世界平均水平的4.9%、较发达地区平均水平的5.6%、发展中国家的4%，比印度(3.5%)等国家还低。1990年以来，我国这一指标一直在低水平中徘徊(见表1)。

表1　国家财政性教育经费(亿元)占GNP(亿元)的百分比(%)

资料来源:根据《中国统计年鉴(1999)》的资料计算整理

(三)不合理的学校管理体制，影响教育投资效果

中国的学校，尤其高等学校，是个统管师生员工衣食住行的小社会，除了教师、教辅和教学行政人员以外，学校还要维持着一大批行政、后勤人员。从表2中，我们可以清楚地看到，教育层次越高的学校，教师在教职工中所占比例就越低，其中高等学校20余年来教师的比例保持在39.5%左右。这种严重失衡的比例关系，使得大量资金消耗在非教学人头费上，教师在学校中享受不到应有的地位，他们的分配和福利待遇被挤占、侵害。这种格局势必影响教师的工作积极性，影响教学质量和教育的发展。

表2　各级各类教师数、教职工数(万)及其比率(%)

资料来源:根据《中国统计年鉴(1999)》的资料整理

(四)教育资金在三级教育中分配比例失衡

教育投资总量既定时，政府教育投资在教育系统内的配量要与教育发展水平和整个社会经济发展水平相适应。同时，教育投资配置的合理性既会直接影响到教育自身的健康发展，也会直接影响到人力资源素质。

一国在经济发展的初级阶段，为了普及初等教育，政府教育投资重点是初等教育。这时，初等教育经费份额最多，中等教育次之，高等教育最少。随着经济发展，普及教育延伸至中学，中、高等教育份额提高，在经济水平达到人均GNP5000美元以上后，中等教育份额扩大为最大，呈现中间大、两头小的比例关系。另外，随着经济发展水平的提高，各级学生人均教育经费之间的差额逐渐缩小。表3是根据联合国教科文组织的《统计年鉴》，按人均国民生产总值分类的有较完整资料的50个国家(1980年)的数据整理而得。表中数字正是反映了教育经费在三级教育中配置的趋势。

表3　1980年按经济发展水平分类的国家三级教育投资和生均经费比例

续表

资料来源:根据王玉昆主编的《教育经济学》(华文出版社1998年版)资料整理。

中国的情况却与此大相径庭。1991～1994年我国三级教育经费的分配中，中等教育的经费都是占了最大的份额，高等教育份额偏高，初等教育份额明显偏低。而且四年中，这种比例关系变化不是很大(见表4)。中国教育经费在三级教育中的配置，超前发展到了人均GNP5000美元以上的国家行列。

表4　1991～1994年间中国预算内三级教育经费比例(%)

资料来源:王玉昆主编:《教育经济学》，华文出版社1998年版。

中国三级教育的生均教育经费的差距却走向了另一个极端，其比例关系掉进了最不发达国家的行列。1988年三级教育生均经费比例是: 1∶2.31∶33.72。对照表3右边三列数字可知，我国三级教育生均经费的比例属于最不发达的人均GNP500美元以下的国家之列。由此说明，我国教育经费配置上的畸形发展，即三级教育生均经费比例属于人均GNP500美元以下的最不发达国家行列，而三级教育总经费的比例却列入GNP5000美元以上的发达国家的行列。用表3的数字来参考，我国初等教育的投资应该达到国家教育投资的约45%的份额。但是从表4中可以看出，我国初等教育的投资实际上仅达到国家教育投资的约33%的水平，初等教育的投资明显偏低。

我国三级生均教育经费分配的不合理性，又在城乡学生的人均经费分配上进一步表现出来。表5中的数据反映了1993、1994年城乡初中、小学生预算内生均公用经费的差距。城乡小学生预算内生均公用经费的差距从1993年的2.80∶1，扩大到1994年的3.91∶1。而初中生均预算内公用经费差距从1993年的2.59∶1，扩大到3.14∶1。

表5　1993、1994年城乡初中、小学预算内生均经费比较(以农村为1)

资料来源:王玉昆主编:《教育经济学》，华文出版社1998年版。

二、加强教育投入，实现教育的均衡发展

(一)加强中国教育事业的投入

多年来，我们讲“科教兴国”，但是这些年来政府财政性教育投入占国内生产总值的比重却逐年减少，或在低水平上徘徊(参见表1)。

中共中央、国务院1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》提出，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)的比例，到20世纪末达到4%，这个水平也是发展中国家的平均水平。实际情况是，1997年中国的这个指标值仅为2.49%，离4%的目标相去甚远。2000年我国GDP已达1万亿美元，从2.5%提升到4%，意味着要增加1.5个百分点，相当于约1250亿元人民币。严重不足的教育投入不堪支撑中国庞大规模的教育系统。教育投资不足，对初等、中等和高等教育，对城市和农村教育都有负面影响，但是受害最大的是农村，是中西部贫困地区。在城市，中央和地方政府都为教育提供财政保证;但农村教育费用分散由地方(县、乡、村)筹集。在农村，尤其是广大中西部贫困地区，政府缺少资金，本应由财政支付的教育经费负担转移到农民家庭，农民不堪负担，导致他们的子弟失学、辍学，失去了获得个人发展的机会。教育资金短缺导致教师待遇差、教师数量不足和质量不高、教学手段、教学设备和教学环境差，教师流失现象严重，其后果必然是教育发展落后，农村的人力资本维持在低层次水平上。低水平人力资本必然伴随低效率的生产力和低收入，低收入又限制了对教育的投入，从而使人力资本素质也难以提高。其前景就会掉入:农民教育投入不足→农民素质不高→农民生产效率低→农民收入低→农民教育投入不足的低水平恶性循环的陷阱之中。因此，政府加大教育投入，冲破教育投入不足的阀值，是农村跳出这种低水平陷阱的必然选择。这是发展我国农业和农村经济，提高农民收入的一项根本性措施。

(二)实现中国教育的均衡发展

中国教育经费配置结构存在不合理的现象，我国教育中存在严重的城乡差异和地区不平衡。在初等教育和义务教育中，这种差异和不平衡表现得尤为严重。需要特别指出的是，义务教育是一种关系到国民文化和精神素质提高的教育活动，不论贫富人人都应享有这种受教育的权利。实施义务教育的水平和普及程度应该取决于一个国家的整体经济发展水平，而不应仅仅取决于某个地区的经济发展水平和条件。中国作为一个发展中大国，疆域辽阔，由于历史沿袭、自然地理条件、管理水平的差异和政策的因素，各地区的发展还很不平衡。贫富地区由于经济实力差距，对教育投资的能力有很大的差距;而且，贫困地区的家庭对教育负担的承受能力也低，他们的子女可能因为无力交纳学杂费而失去接受义务教育的权利。因此，政府作为义务教育的实施者，应该为落后地区提供必要教育设施与服务，为适龄学子创造一个平等接受义务教育的环境和条件，使社会成员都能接受最起码的教育。

中国教育投资在三级教育中的配量，存在着初等教育投资比例过低、高等教育投资比例偏高的问题。这种状况不符合世界各国教育投资在三级教育投资中的一般趋向，也不符合三级教育的性质和政府的投资行为特征。根据我国当前的经济发展水平，政府对教育的投资应主要集中在义务教育领域。在政府财力有限的情况下，对高等教育的投资偏多，会造成基础教育经费短缺，限制中小学教育条件的普遍改善和教育质量的普遍提高，不利于贫困家庭的子女(尤其是广大农村家庭的子女)接受较好质量的中小学教育，不利于国民素质的提高。

当然，我国在教育投资上出现重高等教育轻初等教育的状况也有其客观需要:其一，我国各类学校所培养的学生，在数量和质量上都还满足不了国家现代化建设对人才的急切需要，尤其是高级人才仍然是社会的稀缺资源。其二，我国要在21世纪中叶实现第三步战略目标，尽快赶上经济发达国家，在科学技术上实现跨越式发展。其三，当前国际国内形势、和平统一祖国，需要尽快提升我国综合国力。其四，人民群众，特别是大城市的居民，对自身及其子女追求更高层次的发展，要求提高教育档次。其五，作为决策者和参与决策过程的智囊均为城里人，他们更易听到城里人的声音，而城里人的声音影响决策者的渠道也比较畅通。其六，高等教育是高级人才培养过程的最后阶段，抓高等教育比较容易在相对短的时期内出成绩、出效果，比较容易迎合社会舆论并得到舆论的称赞。而基础义务教育是人才培养过程的初始阶段，抓基础义务教育距离出人才还有较长的时间，不容易很快出成绩、出效果(但基础义务教育是为培养人才打基础，这项工作做好了，不仅造福当代，而且造福子孙后代)。基于这些因素，改革开放以来，由于对各级教育的性质与特点把握不够，各级政府将有限的教育资金重点投入到了因为历史欠账而发展缓慢的中等及高等教育上，而基础义务教育、基本学科建设投入的资金却相当有限。从短期上讲，这种做法具有一定的合理性;但是从长期来看，它的弊端绝不可轻视。由于初等义务教育投入对发展中国家的社会效益远远高于高等教育，教育经费配置失衡必然导致部分社会资源的无效配置，进而导致“效率与公平”的双倒退。

首先，教育投资偏向高等教育，必然导致基础、义务教育投资不足，造成各级教育非均衡发展，制约了各种初等人才的培养，使得中国面临低素质劳动力存量过大，熟练劳动力，特别是技术人才大量短缺的局面。据1995年全国1%抽样调查的数据，在全国工业企业工人队伍中，初中学历以下者占67%。在7000万全国国有企业青工中，70%的人实际技能为初级水平。技术人才严重短缺，工人、管理人员技术素质不高，严重制约了中国现代化建设。20世纪90年代以来，我国经济生活中的一大顽症——假冒伪劣产品泛滥的现象始终未能得到有效的治理，根本的原因在于政府官员、企业领导和职工的素质不高和社会风气不正。政府公务员素质不高，影响到政策的设计，影响到法律、法规的制定和实施，有些人甚至以保护地方利益的名义，知错犯错、知法犯法，包庇、纵容坏人，以权谋私、贪污腐败。技术工人队伍素质低下导致的直接后果是产品质量低下，生产效率下降。产品质量低又导致原材料和能源消耗高、破坏环境、产品没有竞争力。外商来华投资最看重的条件之一就是当地有没有熟练的劳动力。一些专家甚至认为，我国科技成果转化率低的重要原因之一，就是制造者的技能水平不高。

其次，在国家教育投资总量偏低的前提下，初等教育投资比例的过低，严重影响了我国国民文化素质的提高，继而影响到我国劳动者素质的提高。据1995年全国1%人口抽样调查，全国15岁以上文盲、半文盲人口高达1.46亿，占全国人口比例的12%。其中处于劳动年龄的青壮年文盲、半文盲约占70%。劳动者素质是劳动者自身全面发展的基础，是劳动者适应经济发展的要求，发挥劳动力潜能的综合表现，也是社会民主化、法制化建设的基础。初等教育投资比率过低，受害最深的是农民家庭，由于不堪重负，许多农家子弟被迫在中、小学学习阶段中途辍学，过早流入社会，成为低素质的劳动力，既影响了我国劳动力素质的提高，也给国家的就业造成了很大压力。表6中历年各级正规学校在校学生数字可以解释我国劳动力年轻、低层次的原因。从表6数字可知，改革开放以来，小学生人数在20世纪80年代一直呈下降趋势，1991年达到谷底，此后逐渐缓慢回升到1998年的近1.4亿，但仍少于1978年学生数量。初中生数量在80年代也有下降，1989年到谷底，此后回升到5363万，比1978年学生数量略有增加。但是各年在校初中生数字比小学生数字差额均稳定地保持在8500万左右。他们部分人在小学就学阶段就中途辍学，还有部分人小学毕业后回家务农，或外出打工流向社会。同样，把初中在校生与高中(包括中专)在校生数字相比，两者差距也大约在3000万到4000万之间。我们还惊奇地发现，1978年初等和中等教育在校生合计人数为21261万，而1998年初、中等教育在校生人数下降为20795万，比1978年还少了466万，而且高中加中专的人数(1436.2万)也比1978年的1642万少205.8万。只有普通高等教育在校生人数从1978年的85.6万增加到340.9万，后者是前者的3.98倍。我们把所有三级教育在校学生数加起来比较，发现1998年正规学校在校生规模(21135.9万)比1978年的规模(21347.4万)少了211.5万人。由此我们看到，我国改革开放以来高等教育的发展是以牺牲初等、义务教育、中等教育的发展为代价的。尽管我们的分析仅局限于正规教育，而没有把成人教育、职业教育等考虑进去，但是上述的事实足以证明我们的三级教育投资模式的不合理性，它导致我国教育规模的畸形发展。当前的社会舆论热衷于谈论发展高等教育、增加高等教育的投资，但是对于基础义务教育，特别是对于三级教育的均衡发展却注意不够，我们认为后者应该受到社会更多的重视。发展初等、义务教育，对于提高我国全民族的素质，加快经济建设和社会发展是十分必要的。首先，发展初等、义务教育的经济效果十分明显，据世界银行1991年的《世界发展报告》，劳动力接受前三年的教育与未接受教育者相比，GDP提高27%，年均增长9%;此后再接受三年教育，使GDP增加12%，年均增长4%。其次，也许是更为重要的方面是，发展初等、义务教育不仅能提高我国劳动者的科学文化素养，而且对于缓解我国的就业压力也有极其重要的意义。目前我国就业形势十分严峻，城镇失业和隐性失业人数约有3000万人，农村剩余劳动力约有1.2亿～1.3亿人。如此堪忧的就业压力，若不能及时得以缓解，势必会阻碍改革和发展的进程。如果我国普及义务教育，那么这就意味着上述在校小学生与初中生人数差额8500万就要大大缩小。以小学6年，初中3年平均计算，以表6中1998年数字为准，小学在校生人数13995.8万除以6(等于2332.6万)减去初中在校生人数5363万除以3(等于1787.7万)等于545万。这就意味着社会将会减少约545万人的就业压力。因此，可以说，在我国普及义务教育具有极大的经济和社会效益。如果我国进一步普及高中，用类似的方法计算就能算出，社会将会减少约1475万人的就业压力。其良好的效果着实让人惊喜。由此可见，发展初等、中等教育不仅对提高我国国民素质和人力资源素质有极为重要的意义，而且对于缓解我国的就业压力也有惊人的效果。可以达到人力资源开发效益和公平双赢的局面。

表6　历年各级各类学校在校学生数　　单位:万

注:中专包括了中等技术和中等师范学校

资料来源:《中国统计年鉴(1999)》

第三，我们主张重视三级教育的均衡发展，并非反对重视对高等教育的投资;但是，我们认为，这种不均衡的投资方式再加上不合理的管理体制，也导致高等教育系统中出现资源浪费和教育投资使用效率低的现象。表2中的数字表明，改革开放20余年，高校教师在教职工中比例始终低于40%。教育投资大量开销到人头费上，本来不充裕的教育经费不能真正用到教学上，使得学校教育设备陈旧，教学环境难以改善，教师工作条件差、生活待遇低。现在社会上流行一种说法，中国大学的师生比是1∶7，而西方国家，如美国的师生比是中国的一倍左右甚至更高一些。这个说法并不准确。首先，中国的师生比实际上要高得多，已经达到1∶13以上;其次，美国教授都雇有若干研究生作为他们的教学助手，帮他们改作业、改考卷、答疑和上习题课，要是把这些因素也算上，中国教师在教学上所花的心血远比外国同行多。中国教师的教学工作量并不比外国教师的工作量少，而且中国教师的条件比外国人却要差得多，他们提高业务的机会也比外国同行少得多。就是在如此差的条件下，中国学生的基本功的扎实在国际上都普遍得到好评，我们应该为中国教师的工作成就感到骄傲。现在社会上还流行一种说法，即“中国学生动手能力差”，好像中国学生天生就是动手能力差似的。事实上，学生动手能力不是天生的，这种能力要通过实践来形成。中国学校由于经费短缺以及缺乏先进的教育设备和手段，师生存在教学实践不足的问题。所以，中国学生动手能力差主要是物质条件限制造成的。只要教学条件能得到改善，中国学生的动手能力也一定不会比外国人差。美国高科技行业中的华人科学家的杰出表现就是最好的证明。倘若我们能把大学中的庞大的行政、后勤人员大大精简下来，把一些本来不该由学校来管的工作从学校中分离出去，高等教育的投资的使用效率将会得到很大提高，高等教育的经费短缺问题也会得到一定的缓解，教师的地位也定会得到改善。因此，可以说中国高等教育潜力还有待我们合理地开发。

［参考文献］

1.张国初主编:《人力资源开发管理的理论和实践》，社会科学文献出版社1995年版

2.王玉昆主编:《教育经济学》，华文出版社1998年版

3.胡伟略主编:《近期我国人力资源开发研究》，中国环境科学出版社1998年版

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9.全国人口抽样调查办公室:《1995年全国1%抽样调查资料》，中国统计出版社1997年版

10.国务院人口普查办公室、国家统计局人口统计司:《中国1990年人口普查资料》，中国统计出版社1993年版

(原载《数量经济技术经济研究》2001年第5期)