中国环境政策的宏观评价

中国环境政策的宏观评价_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·数量经济与技术经济研究所卷

中国环境政策的宏观评价

中国环境政策的宏观评价^[1]

张　晓

一、中国经济增长的成就及其环境代价

改革开放政策给中国经济注入了极大的活力。1978～1997年，中国经济总量的增长速度和增长幅度都是空前的，20年间GDP年平均增长速度为9.8%，1997年的GDP总量约为1978年的6倍(从3624亿元到21454亿元，1978年价格)。^[2]在考察了经济的总量增长之后，我们还注意到，过去近20年(1978～1995)中国经济的增长结构是，工业增加值占GDP的比重高于服务业和农业(图1);重工业产值始终高于轻工业2%～30%(仅有两年重工业产值低于轻工业)(李京文等，1995，第7页表2)。与中国情况完全不同的是，发达的工业化国家(以OECD国家为代表)的经济增长结构一般为服务业增加值所占GDP比重大于工业，并大大高于农业(图2)。

中国国民经济诸行业单位产值污染物排放量位于前八位的行业如表1。很明显，单位产值支付环境代价较大者均为工业部门。因而，我们这样的工业化进程必然与环境质量恶化这一衍生物相伴随。虽然中国目前尚未完成工业化，或者说还处于工业化的初期，^[3]但已经为经济增长付出了昂贵的生态环境的社会成本并饱尝环境恶化的苦果，环境问题给中国国民经济造成了巨大的经济损失。表2是国内外关于中国环境污染经济损失估计(不计生态环境退化及其连带损失)的几个主要研究结果。实际上，由于理论框架、估算方法、选取污染项和参数的不同，不便将这些结果直接进行比较。然而，我们从中可以形成这样的基本判断:中国80年代以来经济迅速增长的环境成本大致占GDP的3%～8%(参见图3)。据中国社会科学院环境与发展研究中心1995年的一项研究成果，如果再加上生态破坏以及由此诱发的水旱灾害损失，中国环境问题的年经济损失为2859.2亿～4492.2亿元(1993年)，已占当年GDP的8%～13%(郑易生、徐嵩龄、张晓等，1995)。

图1　中国GDP结构(增加值占GDP比重%)1978～1995年

注:①为了便于与OECD国家数字比较，本表内农业增加值占GDP比重实为第一产业增加值占GDP比重，工业为第二产业比重，服务业为第三产业比重。考察世界银行的估计数(世界银行，1992，第222页表3)，也有类似变动。

资料来源:《中国统计年鉴(1998)》。

图2　OECD国家平均GDP结构(增加值占GDP比重)1974～1990年

资料来源:OECD，OECD Environmental Data 1993

表1　中国若干行业单位产值污染物排放量(1990、1995)

续表

注:产值按1980年价格计算。

资料来源:《1990年环境统计年报》、《中国环境年鉴(1996)》、《中国统计年鉴(1998)》。

表2　中国环境污染损失估计结果比较

注:a基于支付意愿法。b基于人力资本法。c基于混合方法。

资料来源:①世界银行(1997)。②Smil(1996)。③过孝民、张慧勤、李平(1990)。④夏光、赵毅红(1995)。⑤郑易生、王世汶、李玉浸(1995)。

二、改革开放以来中国的环境政策

新中国的环境保护事业以1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点。1982年建立国家环境保护局，1983年在国务院第二次全国环境保护会议上，规定把环境保护作为中国的一项基本国策。80年代中国环境政策的基本内容是，预防为主，防治结合;污染者负担;强化环境管理(解振华，1996)。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等(曲格平，1984)。中国的环境政策建设主要致力于:建立环境标准和法规、加强环境监测和环境统计，这是实施一切环境政策的基础;带有计划经济色彩的指导企业治理污染的“三同时”政策，^[4]即企业生产计划与环境保护技术投资相联系;由独立于生产管理机构的环境保护部门监督企业的污染行为(Lotspeich and Chen，1997)。此外，作为中国环境政策重要成分的还有:“排污收费”，即对排放污染物超过排放标准的企、事业单位征收超标排污费，然后将其中的大部分返还给被征收的单位，用于治理污染;“环境影响评价”，它规定，所有建设项目在建设开工之前，要给出该项目可能对环境造成影响的科学论证和评价，提出防治方案，提交环境影响报告;“环境保护目标责任制”，它规定，各级政府的主要官员对当地环境质量负责，企业家对本企业的污染防治负责，这些将列入政绩进行考核;“企业环保考核”，即将产品质量、物质消耗、经济效益和环境保护同时列为企业考核的指标，避免企业生产经营与环境保护脱节;“城市环境综合整治定量考核”，即对城市各项环境建设和管理的总体水平、综合整治成效、城市环境质量等项目制定定量指标，进行考核，每年评定一次;“排污许可证制度”，它包括排污申报、确定污染物总量控制目标和排污总量削减指标、核发排污许可证、监督检查执行情况等四项内容;“污染集中控制”，即充分发挥环境治理中的规模经济效益，降低污染治理成本;“污染源限期治理”，即对老污染源由各级政府分别做出完成治理的期限(李京文，1995，第411～412页)。在各地的实践中，这些宏观环境政策的原则被不断深化和细化，形成了各具地方特色的环境政策和环境管理制度。上述环境政策的制度建设的总原则可以归纳为:“谁污染，谁治理”(曲格平，1984)。

图3　中国环境污染损失估计结果比较

90年代中期以来，改革开放更进一步深化。其重要标志是，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府提出了与之相应的15年(1996～2010)环境保护工作要求(李鹏，1996)。实现上述目标的两项重要措施是，《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》(国家环境保护局，1996)。

在中国经济体制由计划经济向市场经济渐进的改革时期，这些带有鲜明的时代特色的环境政策与市场经济手段相结合，比较有效地减缓、控制了中国的污染源，特别是工业污染源污染物的排放，较好地完成了自己的历史使命。然而，回顾中国环境保护政策的制定、实施、效果，考察上述环保投资渠道，不难发现:一方面，我们的环境保护政策还带有计划经济的色彩，即行政命令有余，市场手段不足;另一方面，计划对企业行为管得过细，资金过于分散，不仅不利于形成环境保护的规模效益，特别是改善城乡环境的公共基础设施的建设和正常运行，反而因资金的分散削弱了政府对公共环境产品的投入。在公共环境基础设施建设市场手段普遍失效的情况下，政府的公共支出政策应产生特殊效应。此外，我们的投资方向存在着末端治理的明显偏倚，缺乏带有社会经济可持续发展的长期观点的奖励减排、鼓励综合利用的内容体现。

三、改革开放以来中国环境政策评价

(一)政策成效

中国的环境保护政策取得了一定的成绩。特别是在工业污染防治和城市环境综合整治方面成绩较大。到1995年底，中国县以上企业工业废水处理率已达77%;工业废气处理率达82%;工业固体废弃物综合利用率达44%。^[5]1980～1995年间，各种污染物排放的增长速度明显低于经济增长速度(GDP总量年平均增长10.2%，人均GDP年平均增长8.7%(1978年价)，详见表3)。

表3　中国各种污染物排放增长速度(1980～1995)

注:①1985年数据。②1981年数据。③1986年数据。

资料来源:《中国统计年鉴(1990，1996)》;毛永文等(1992，第62页)。

(二)政策成本

作为发展中国家，中国环境保护的上述成绩是在国家经济基础相对薄弱、对环境保护事业的投入相对有限、国民的环境意识普遍相对较差的条件下取得的。在国家的工业化进程中，经济建设与环境保护在资金的使用上存在着一定的矛盾。按照已经完成其工业化的发达国家的经验，环境质量的改善是以很大的资金和技术投入为依托的。据统计，发达国家在20世纪70年代的环境保护投资已经占GDP比重已经达到1%～2%，其中美国为2%，日本为2%～3%，德国(原西德地区)为2.1%(刘大椿等，1995，第6页)。而资金投入和环保技术两者正是中国最为稀缺的。改革开放以来中国环境保护投资(不计生态保护投资)主要渠道有八个，它们是，基本建设项目“三同时”的环保投资;更新改造资金用于老企业污染治理投资;城市维护费用于环境改善的公共基础设施投资;排污费返还用于污染治理;综合利润留成用于污染治理资金;银行贷款;污染治理专项基金;环保部门自身建设经费等(张坤民，1992)。尽管在1980～1995年间，中国环境保护投资从最初的每年几十亿元增长到一年几百亿元，但是这一投资额占GDP的比重仍未达到1%(张坤民，1992，第96页;刘大椿等，1995，第6页;Lotspeith and Chen，1997)。

(三)环境库兹涅茨曲线

自90年代初美国经济学家(Grossman and Krueger，1992和Shafik and Bandyopadhyay，1992)提出环境库兹涅茨曲线的概念至今，越来越多的环境经济学家在讨论国家的环境政策时引用与此有关的数据来支持自己所阐述的观点。环境库兹涅茨曲线试图描述污染问题与经济发展之间的关系。它假定，如果没有一定的环境政策干预，一个国家的整体环境质量或污染水平在经济发展初期随着国民经济收入的增加而恶化或加剧;当国家的经济发展到较高水平(以国民的经济收入超过一个(或一段)值为标志)时，环境质量的恶化或污染水平的加剧开始保持平稳进而随着国民经济收入的继续增加而逐渐好转。即:在国民的经济收入(例如人均GDP)达到转折点之前，经济收入每增加1%，某些污染物(例如大气中的悬浮微粒、二氧化硫浓度)的增加幅度会超过1%;在转折点之后，某些污染物的下降程度会超过收入的增长幅度(Shafik and Bandyopadhyay，1992)。形象地，人均GDP与某些大气或水污染物呈倒“U”字形关系。

根据各自的数据来源估计环境库兹涅茨曲线转折点的具体数值是一项重要工作，引起了诸多环境经济学家的关注。以大气环境质量为例，从污染物存量的角度，有人估计大气中SO₂浓度的转折点在人均GDP(1985年美元)4000～5000美元(Grossman and Krueger，1992)，或在低于8000美元时发生转折(Grossman and Krueger，1994);另有人估计，大气中SO₂和悬浮微粒浓度的转折点分别为人均GDP(购买力平价)3670美元和3280美元(Shafik and Bandyopadhyay，1992)。与此不同的是，从污染物流量的角度，有人估计SO₂和悬浮微粒人均排放量的转折点分别发生在人均2900～3800美元之间和人均4500美元(Panayotou，1993);还有人估计上述两种人均排放量的转折点应发生在人均GDP超过8000美元(1985年美元)之处(Selden and Song，1994)。

值得注意的是，有些环境经济学家已经认识到，环境库兹涅茨曲线并不说明收入水平和某些环境问题之间存在着一种必然的关系(世界银行，1992，第10页)，环境库兹涅茨曲线及其转折点的估计值仅仅是建立在若干跨国数据和时间序列数据上的对经验数据的描述而并不能以此用于预测(胡大源，1998)。而且，环境质量的改善并不会自动地发生，它有赖于全社会环保意识的提高，有赖于严格的限制污染的环境政策的实施，还需要减少单位产出污染物排放的清洁技术和清洁生产过程的引进，即技术进步的支持(Xepapadeas and Amri，1998)。特别是，一个国家环境政策的选定可能带来大大优于(或劣于)处于同样收入水平国家的环境条件(世界银行，1992，第10页)。

(四)中国经验数据分析

考察中国的实际情况我们发现，按照世界银行的算法，1990年中国的人均收入(人均GNP)还在低收入国家行列，仅为370美元(世界银行，1992，第218页表1);国家统计局按世界银行方法计算得出，1995年这一数字比1990年增长67.7%，达到620美元，仍远低于世界平均水平的4880美元。^[6]本文按人民币对美元年平均汇价(中间价)计算，1995年人均GDP为581美元。不论按世界银行的计算还是按本文的计算，中国的人均收入都显然没有达到上述3000～8000美元的转折点水平范围。有事实证明，中国国民的环境意识普遍不高(中华环境保护基金会和中国人民大学社会学系调查中心，1995)。尽管如此，中国的环境质量恶化速度却明显低于GDP增长速度，其中，1980～1995年GDP年平均增长率为10.2%;污染物排放总量年平均增长率未超过4%;污染物人均排放量年平均增长速度未超过3%;而按GDP每元平均污染物排放量年平均为负增长(表3)。这个事实似乎与环境库兹涅茨曲线，特别是与Shafik和Bandyopadhyay所描述的并不一致。数据表明，中国的经济发展状况与环境污染水平的关系呈现较弱的环境库兹涅茨曲线特性(参见图4、图5)。

为了描述中国经济发展与污染水平的关系，作者建立了如下的计量经济模型

y_t=β₀+β_1xt++ε_t

图4　人均收入与人均废气排放量关系

图5　人均收入与人均SO₂排放量关系

其中，y_t为实际人均GDP(元/人，1978年价格，数据来源于《中国统计年鉴1998》)，x_t为全国大气污染物(分为总悬浮微粒，二氧化硫，降尘等)浓度(数据来源于《1986～1990年度中国部分地区环境质量基本状况》、《中国环境年鉴1995～1996》等)或污染物(分为废气，二氧化硫，烟尘等)排放量(分为总量和人均量)(数据来源于《环境统计年报1988～1990》、《环境统计提要》、《中国环境年鉴1990～1996》等)。

利用中国1985～1995年的上述时间序列数据，参数估计结果(如表4)。作者发现，中国的大气污染物(废气和二氧化硫)排放的转折点位于GDP人均1200～1500元/人(1978年价格)这一范围内。而1997年中国人均GDP已经达到1300元/人(1978年价格)，这说明中国大气污染物排放情况目前正开始进入转折期。从总体趋势看，乐观地说，如果宏观环境政策随着国家经济发展和工业化进程被进一步完善，使之运用更加得力，从现在起，中国的大气污染水平会逐渐趋缓并走向改善。

表4　模型估计结果^①(括号内为t检验值)

注:①人均GDP单位为元/人·年，1978年价格;SO₂浓度为年日均值，单位μg/m³;总悬浮微粒(TSP)为年日均值，单位μg/m³;降尘为年月均值，单位吨/平方公里·月;废气排放总量单位为亿标立方米;人均废气排放量单位为标立方米/人;SO₂排放量单位为万吨;人均SO₂排放量单位为公斤/人;烟尘排放总量单位为万吨;人均烟尘排放量单位为公斤/人。

②括号内的转折点值表明曲线上凹。

四、结论

对发展中国家而言，尤其是处在体制转型时期的经济欠发达国家，政府的环境政策可能是减缓环境破坏、改善环境质量最为重要的手段。根据中国数据呈现较弱的环境库兹涅茨曲线特性的事实，我们提出这样的推断(假说):首先，改革开放以来中国政府所推行的环境政策是比较成功的，在经济较高速的发展过程中，它在减缓中国环境质量恶化速度方面发挥了重要作用;其次，全球一体化的经济发展模式加上中国的改革开放政策，给中国的技术进步以良好的外部外部环境和极大的接受技术转移机遇，中国的技术进步，特别是环境技术进步总体水平有较大幅度提高。可以预见，中国未来的宏观环境政策和技术进步水平对21世纪的中国环境的影响将是巨大的。

国家环境政策的制定应该是稳妥和慎重的，既要考虑和满足社会、经济、环境相互协调的可持续发展的长期战略，又要照顾当前增强国家的国际竞争实力、改善并提高人民生活质量的眼前利益，与此同时，必须考虑操作上的可行性。因而，国家的环境政策只能在对立与妥协中不断完善改进。任何的环境政策都具有时效性，当条件变化时，它们可能会部分甚至全部失效。所以，在保持整体环境政策相对稳定的前提下，环境政策需要分阶段调整。

(原载《中国社会科学》1999年第3期)

【注释】

[1]本文的部分研究工作受卡内基—梅隆基金资助，于1997年在美国完成。对在访美期间曾提供诸多帮助的卡内基—梅隆大学的弗洛里格博士(Dr.Keith Florig)作者深表感谢。

[2]资料来源:《中国统计摘要—1998》(国家统计局编)，第12～14页。

[3]见1998年9月28日《经济日报》。

[4]“三同时”政策是所有新建、改扩建项目的防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行的制度。

[5]资料来源:《中国环境年鉴(1996)》。

[6]《文摘报》1997年12月4日。