节制生育的早期制度安排

3.1节制生育的早期制度安排

3.1.1　节育政策缺失的原因

1949年10月1日，中华人民共和国成立，成为中国现代史上划时代的重大事件。由于意识形态的分歧，新生的人民政权处在西方国家的经济封锁和政治包围之中。中国共产党执政伊始，百废待兴，巩固人民政权理所当然地成为其首要任务，还无暇顾及对人口问题的观照。由于经验缺失和对苏联模式的盲目照搬，在1950—1952年三年经济恢复期间，我国实际采取了鼓励人口增长的政策。同时，由于长期的历史影响，我国广大人民节制生育的思想淡薄。节育政策的尴尬缺失，使我国人口在1949—1953年呈现出迅猛增长的态势。

节育政策的缺失，有其深刻的社会根源。

（1）社会舆论上:鼓励人口增长的指导思想

早在新中国成立之前，前美国国务卿艾奇逊就曾大肆散布:“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到不堪负担的压力。人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。”⁽¹⁾针对这种否定、怀疑中国革命的谬论，1949年9月16日，毛泽东发表了著名的《历史唯心观的破产》一文，指出，“中国人口众多是一件极大的好事，再增加多少倍也完全有办法，这办法就是生产。”“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”⁽²⁾在《历史唯心观的破产》一文中，毛泽东热情赞扬人民是历史的主人，人民具有无限的创造力，强调革命加生产便能解决吃饭问题，批判了人口决定论和人口悲观论，驳斥了帝国主义对新生人民共和国的攻击，驱散了人们心头对新政权能否医治好旧社会创伤的疑云，给那些因认为人口太多而感到悲观的人们以信心和力量，鼓舞了中国人民建设新中国的豪情与斗志。《历史唯心观的破产》一文，不仅是驳斥帝国主义的战斗檄文，而且是动员全国人民建设新中国的冲锋号角，但也在舆论导向上间接地埋下了忽视人口控制的潜在因素。

新中国成立初期，旧社会遗留下来的大批失业人口纷纷就业，使人们误认为我国人口问题已经解决，客观上造成人口问题并不难解决的假象。“人多是好事”的思想同千百年来封建社会形成的“多子多福”、“无后不孝”、“养儿防老”等传统观念相互影响，相互依存。在生产方式主要依靠手工劳动的农业国，传统生育观念在经济意义上找到了生存的支点。对人口问题认识和研究的不足，导致人口理论的苍白。社会主义建设经验的缺失，使我国把目光投向社会主义国家普遍迷信的苏联，片面照搬照抄苏联的人口理论和人口政策，把人口增长当作社会主义社会普遍存在的人口规律和社会主义制度优越性的表现，甚至认为中国人口迅速增长是社会繁荣和生活改善的标志。受传统生育观念和苏联奖励多子女“英雄母亲”的影响，又出于保护妇女健康、关心群众生活的考虑，政府在政策和舆论上主张学习苏联奖励多生育的做法，对多生孩子的妇女进行支持和鼓励。这样，中国历史上形成的多生育的传统观念在新的历史条件下获得了政治保障。1949—1953年，“人多是好事，人多不是坏事”的观点，成为当时人口问题的主导思想。

（2）医疗政策上:严格限制绝育手术和人工流产

1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部发布《机关部队干部妇女打胎限制的办法》，规定:为保障母体安全和下一代的生命，禁止非法打胎，并规定了可施行打胎的6种情形。打胎以前，必须经本人丈夫同意并签字。打胎者，或经公立医院妇产科医生证明，申请批准，或经机关首长批准。属中央所属单位的，须经李德全部长审核批准。军事范围的由傅连暲部长审核批准。凡未经批准而打胎者，对其本人及执行打胎者，分别予以处分。⁽³⁾1951年12月31日，中央人民政府政务院文化教育委员会批复了卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》和《婚前健康检查试行办法》两个草案，规定施行绝育手术的条件为:①妇女有重症痨病、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他足以影响生命之疾病者；②妇女因骨盆狭窄、畸形，难产或其他原因剖腹生产两次以上者；③已婚妇女年逾35岁，有亲生子女6人以上，其中至少有1人年逾10岁，如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者。施行人工流产手术的条件为:①孕妇患肺结核、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他重病，继续妊娠将危害母体生命或对母体健康有重大损害者；②发生流产现象，实施安胎无效者；③因骨盆狭窄、畸形或其他原因剖腹生产两次以上者。施行绝育及人工流产手术的批准手续有一些具体规定，在施行绝育手术及人工流产手术之前，必须夫妻双方同意，并经组织批准，违反者以非法堕胎论罪。此外，草案还规定:药房出售节育药具，须向当地卫生主管机关呈报批准等。⁽⁴⁾1953年1月12日，卫生部通知海关:“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口。”在此期间，多次重申对节育用具的制造销售应予登记，严加管理。

（3）社会政策上:补助与救济多子女户

在生产就业上，农村土地既按成份又按人口进行分配，对人口多特别是因子女多而造成的家庭生活困难户给予补助和救济。城市采取低工资、多就业的方针，对多子女的职工实行经常性的困难补助。国家在发展生产的同时，采取各种措施解决失业问题，如:拨救济扶助费扶助失业人员集体所有制生产单位，进行生产自救；拨款举办公益事业和搞城市建设工程，吸收失业人员参加劳动；办短训班，培养失业人员的劳动技能；对一时不能就业的人员发给一定的救济费，等等。劳动力的就业，不是择优录用，而是人人有份，依人头而定。1950年，除老解放区已解决就业问题以外，新解放区约有400万失业工人和知识分子。至1952年已安排200万人就业。

对生活资料的分配，也照顾多子女家庭。劳动部门规定，对多子女的职工困难户给予补助，按家庭人口分配住房。对劳动果实的分配，不是根据每人劳动的多少、表现的好坏而定，而是平均主义。不论什么样的人都有工作，都拿一份工资，都有饭吃。企业还对生孩子的夫妇发给一定数量的津贴，或发若干尺红布，对双胞胎及一胎多婴给予奖励。⁽⁵⁾这种生活资料的配给制度，使干部得到很多好处，“他们儿女多，有保育费，还有一些不计算的待遇，比如房子、水电等等”⁽⁶⁾。这些措施严重制约了社会物质生产的发展，束缚了个人生产积极性的发挥，却刺激了人们固有的生育愿望，导致早生多育现象十分普遍。

3.1.2　节育政策出笼的基础

（1）现实基础:人口数量的激增

新中国成立初期，由于统计资料的模糊，人口总数沿用国民政府统治时期的4.75亿人。毛泽东在当时的几次讲话中，都说我国人口是4.7亿。随着国民经济迅速恢复和发展，我国社会秩序安定，人民群众得以休养生息，人民生活有了明显改善，广大人民群众在政治上、经济上获得解放，具备了较好的繁衍后代的条件。鼓励多生育的行政、经济措施的出台，迎合了小生产者“多子多福”、“养儿防老、积谷防饥”的心理，刺激了人们多生孩子、早得贵子的愿望。1949—1953年，人口出生率一直维持在37‰左右。与此同时，随着医疗卫生防疫工作以及妇幼保健事业的广泛开展，使一些传染疾病得到控制，医疗水平普遍提高，人民的健康状况明显改善。1950年，“全国各地已经改造了将近6万名旧产婆，在推广新法接生上是一项重大的收获，免除了许多婴儿和产妇的死亡与疾病的危害”⁽⁷⁾，死亡率显著下降，由1949年以前的25‰下降到1949年的20‰和1953年的14‰。这样，人口自然增长率迅速上升，由1840—1949年的2.6‰猛增到1949年的16‰，到1953年已达23‰。⁽⁸⁾

1950年，我国建立起常年的户口登记制度。1951年，国家统计局根据综合调查资料，测算出该年年底总人口数为5.64亿。1952年，内政部根据人口资料，测算出当年的人口总数为5.75亿。这些数字虽然不够准确，但反映出我国人口增长过快的现实。为进一步摸清人口底数，掌握我国的基本国情，以适应国民经济有计划、按比例发展，从1953年6月30日24时开始，我国进行了1949年以来的第一次全国人口普查。普查的项目有:总人口（其中，分男、女、育龄妇女），总户口数，各年龄组人口（其中分0～6岁、7～14岁、劳动年龄人口、男60岁女55岁以上人口），市、镇、县人口。这次普查，全国共动员了250万名统计员、记录员、调查员和监察员等，以个人常住所为计算基础，获得了1953年人口总数、性别、年龄、民族构成和城乡人口分布情况等项目的信息，准确度是较高的。1954年11月1日，普查结果公布:全国人口总数（包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内）为601 938 035人，其中，大陆人口达58 060万人，占世界人口的1/4；少数民族人口数为3 532万；城市人口占13.26%，农村人口占86.74%。1949—1953年的短短4年，成为1949年以后我国第一次人口增长高峰期，总和生育率一直在6左右，全国净增人口4 600多万。经过第一次全国人口普查，使人们看到了中国6亿人口的现实，摸清了全国人口的底码，人口增长过快的势头明朗化。与此同时，我国内务部还进行了人口动态统计分析。结果表明，我国人口已出现高出生率和较低死亡率及高自然增长率的发展趋势，人口变迁步入典型的传统型。人口基数之大、增长速度之快，使人口问题不容忽视。人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。人们在日常生活中已感到城市住房有些紧张，青少年升学受到校舍的限制。正如周恩来在《第一个五年建设计划的基本任务》中所言，中国老百姓“对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们一个大负担”⁽⁹⁾。第一次全国人口普查和人口动态统计分析的结果，使人们看到了我国人口基数大、增长快的社会事实，为节育政策的提出提供了现实依据。

（2）社会基础:群众普遍的节育要求

1950年4月13日，《中华人民共和国婚姻法》颁布，规定“实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女的合法利益的新民主主义婚姻制度”。我国广大妇女翻身得解放，成为国家的主人。人身解放与政治自由的获得，使广大妇女释放出巨大的热情。在政府广开就业门路的情况下，大批妇女离开“锅台”，走出家门，投身于社会主义建设的各条战线中，“更积极地参加了新社会的各种政治活动和各种建设事业”⁽¹⁰⁾。越来越多的妇女要求实行避孕节育，可她们不懂得避孕，要求政府给予指导和帮助。

第一，生育繁多的工人、职员、市民因孩子生得多，家庭收入少，孩子上学成问题，女人健康也受影响，家庭负担重，日子不好过，许多家庭要求减轻多子女的拖累，缓和多子女同父母亲的学习、工作、健康以及改善家庭生活之间的矛盾。生育子女过多过密，必然影响妇女们的工作、学习、生活和对子女的教养。许多已婚妇女既要参加工作、学习，又要兼顾家务劳动、照料孩子，早婚多育与工作、学习、生活之间的矛盾逐渐凸显出来。为摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，她们迫切希望晚结婚、少生育。

第二，城市中一部分并非繁生密育的知识分子、干部和爱学习、求上进的青年工人，担心子女多影响教育，贻误事业，内心不想多生孩子，但苦于缺乏避孕节育知识和药具，一些人往往自行采取一些不科学的方法。许多育龄妇女私自采用避孕器具，或者怀孕后私下堕胎。

第三，少数农村妇女也迫切希望少生育，更好地参加生产劳动，但她们多数不知如何避孕，又羞于开口询问，更没有避孕节育的措施，私下堕胎的现象也经常发生。⁽¹¹⁾刘少奇曾指出:“现在乡下人也在叫苦，他们不知道如何节育，也不知道可不可以不生孩子，溺婴的很多，特别在贫困农民中更多。可见农民中也不是没有人要求节育。做妇女工作的同志就应该采取适当办法，告诉他们如何节育。”⁽¹²⁾人民群众迫切要求实行节制生育的强烈愿望，说明节育已成为新中国妇女和家庭生活中的实际需要。人民群众的这种愿望和要求，为节育政策的出笼奠定了较为广泛的群众基础。

（3）政治基础:中央高层的表态

人口激增的现实和人民群众的节育要求，逐渐引起了中央高层的关注。早在1953年8月，中央卫生部就向政务院报告，建议“在三五年内，在卫生机关指导下允许公开制造、发卖和使用避孕器具，并作适当的卫生教育，对人工流产的范围拟作适当放宽”。在邓小平（时任政务院副总理）的指示和敦促下，8月11日，政务院指示卫生部对群众的节育实行帮助和指导，并批准了卫生部修订的《避孕及人工流产办法》，指出国家提倡避孕，但不许做大的流产手术，做节育手术要经有关部门批准，小的人工流产手术休假12天。这是我国人工流产合法化的第一个法规，表明了中央高层对节育问题态度的转变，为节制生育的实行在政治上提供了入口。邓小平成为1949年以后我国国家领导人中提出和倡导节制生育的第一人。

1954年5月27日，邓颖超（时任全国妇联副主席）写信给邓小平，提到:“关于已婚女同志生孩子太多的困难以及避孕的问题……确是带普遍性的。”“有不少已婚男女干部为了避孕，由于得不到指导及适宜的药物工具等而被迫自行盲目解决，采用了一些有损身体健康或引起疾病以致造成不良后果，倘主管及有关方面不及时注意，采取主动的方针和适宜可行的步骤，任其自流，则会使许多干部因缺乏避孕的医药卫生常识而造成不良的后果，将影响干部的身体健康，也影响家庭幸福及女干部的工作与学习。”“有必要提请主管机关及有关方面予以考虑，采取措施才好。按照目前我国人口出生数相当高，首先在机关中的多子女母亲或已婚干部的自愿节制生育、实行避孕者中，推行有指导的避孕，是可行的而又必须的，也不致有何不良影响。国家卫生机关应主动地拟定办法，帮助干部解决避孕问题。”邓颖超的信真实地反映了广大育龄妇女要求少育、节育的强烈愿望和急切心情，也反映了中央领导对避孕节育问题的重视和关切。⁽¹³⁾收到邓颖超来信的第二天，邓小平即在信上作了批示:“我认为避孕是完全有必要的和有益的……应采取一些有效的措施。”⁽¹⁴⁾1954年7月20日和11月10日，卫生部根据邓小平在邓颖超信上批示的精神，先后下达了《关于修改避孕及人工流产暂行办法》和《关于改进避孕及人工流产问题的通报》两个文件，确定“避孕方法可由人民自由采用”，“避孕节育一律不加限制，但亦不公开宣传”。“一切避孕用具和药品均可在市场上销售，不加限制。”“关于人工流产问题:凡医学上认为不宜妊娠或子女稠密，在哺乳四个月内又继续怀孕而哺育有困难者，经夫妇双方签名申请，医师证明，所在机关负责人批准，可以进行手术。”结扎输卵管“应严格根据医学上认为必要时才能施行”⁽¹⁵⁾。12月27日，刘少奇在国务院第二办公室召开的第一次节育问题座谈会上，代表中共中央发表重要讲话，指出:“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”“堕胎、绝育等问题，卫生部应有具体规定。现在，结扎输卵管要生过六个孩子，限额太高了。特别是有病的人，最好一个小孩也不要生。还有难产的，据说上海有剖腹生过三个小孩的人要求结扎输卵管，医生还不干。其实，这样难产的，不必等生第三个就应该结扎了。”“避孕药品与器具的供应，不要从商业问题上着眼，这是个人民需要的带政策性的问题。”⁽¹⁶⁾可见，中央高层开始意识到控制人口盲目增长的必要性，并从政策上、技术上为开展节制生育做了很多准备工作。中央高层的表态，为节育政策的出笼奠定了政治基础。

（4）理论基础:节育先驱们的呐喊

在政府重视节育工作的同时，社会力量也十分活跃。首先发表节制生育主张的是和平老人邵力子。他认为，新中国从旧社会接受下来的是一个生产落后、基础薄弱的烂摊子，有待振兴发展，如果人口增长太快，则是一个很突出的矛盾。当政者如不防患于未然，采取有效措施，切实控制人口过快增长，则不仅影响经济建设，也会影响民生，成为社会发展的阻力。⁽¹⁷⁾“社会主义什么都有计划，生育更要有计划，计划生育，有利于我国经济发展，能使我们伟大的祖国更加富强。”⁽¹⁸⁾在《避孕知识普及概况》和《关于传播避孕常识问题》等文章中，邵力子认为，避孕和人工流产是市民的权利。要实行计划生育，就必须普及避孕常识，人们一旦掌握了避孕手段，就可以减少盲目生育，减少妇女的痛苦。

1954年春，邵力子的同龄老乡、被誉为“中国节制生育之父”的马寅初回到家乡浙江省嵊县，发现农村儿童特别多，开始意识到中国人口问题的严重性。通过实地调查，马寅初掌握了大量的第一手资料，着手酝酿人口理论。5月30日，他赴宁波等地视察，并将视察情况整理成一份“控制人口与科学研究”的发言稿，准备在全国人大一届二次会议上发言。⁽¹⁹⁾1955年春，马寅初从浙江回到北京，与邵力子、李德全（时任卫生部长）交流人口研究的情况。马寅初说:“我此次外出调查，得出的统计数据是浙江每年人口增长率平均是2.5～3%，有的地方甚至高达5%。”“其实，岂止浙江一个省是这样呢？全国其他许多省市都是如此。我手里拿的是上海、江西、江苏、山东、北京等地的有关情况，你们如有兴趣，可以拿去看看。总之，我发现中国人口增长率实在太高了，每年要增长2.2%以上，甚至可能达到3%，这就是说每年要净增人口达1 300多万之多。”⁽²⁰⁾在第一届全国人民代表大会第二次会议上，马寅初作了《实行计划经济的同时必须实行计划生育》的发言，从理论上提出了节育工作的重要性。与此同时，我国社会上围绕绝育、堕胎、人工流产及结婚年龄等问题，进行过公开的论争，并在论争中对节育问题的认识逐步趋于一致。节育先驱们的呐喊与论争，为节育政策的出笼奠定了理论基础。

3.1.3　节制生育政策的出笼

关于节制生育思想的提出和传播，是在同鼓励生育思想的斗争中进行的。中央高层从中国人口变化的实际出发，摆脱了苏联及其教条主义的影响，承认中国存在人口问题，需要控制人口过快增长和实行节制生育。虽然这种准备更多的是在上层人士和学术界进行，群众性的计划生育宣传尚未开展，绝大多数人的生育行为依然如故，但它对中国限制人口增殖生育政策的提出和实践工作的开展，进行了思想上和舆论上的准备。1955年3月1日，中共中央以总号［55］045号文件批转了中共卫生部党组1955年2月关于节制生育问题向中共中央的报告，并发出《关于控制人口问题的指示》，指出:“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委在干部和人民群众中（少数民族地区除外）适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节育问题有一个正确的认识。”⁽²¹⁾1956年9月16日，周恩来在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》的报告中提出:“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和民族繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”⁽²²⁾这是中国共产党第一次在党的全体大会上公开阐述节育问题。11月10日，周恩来在中国共产党八届二次会议上说:“要提倡节育。这个问题的发明权本来是邓小平同志的，后来邵力子先生在人民大会上讲了。我们的党和青年团要用一切力量宣传这个问题，实际上也是广大人民所需要的，首先是城市人民需要的。我觉得甚至提倡晚婚也是有好处的。”⁽²³⁾

1957年2月27日—3月2日，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上两次指出:“要提倡节育，少生一点就好了，要有计划生产……人类要自己控制自己，有时候使他能够增加一点，有时候使他能够减少一点，波浪式前进，实现有计划的生育。这一条马（寅初）老今天讲得很好，我跟他是同志……这个问题很值得研究。农民要求节育，人口太多的家庭要求节育，城市、农村都有这个要求，说没有要求是不适当的。建议设一个委员会，节育委员会，作为政府的机关。人民团体也可以组织一个。我国人口增加很快，对于这个重要问题，似乎可以研究有计划地生育的办法。”这是我国第一次使用计划生育这一新用语。10月9日，毛泽东在中共扩大的八届三中全会上，进一步提出了实行节制生育的规划、步骤和教育问题。“抓人口问题恐怕也是3年试点，3年推广，4年普遍实行……计划生育也有希望做好。这件事也要经过大辩论，要几年试点，几年推广，几年普及。”⁽²⁴⁾10月25日，我国正式公布《1956—1967年全国农业发展纲要》（草案），其中第29条规定:“除少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推行节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会。”⁽²⁵⁾《1956—1967年全国农业发展纲要》的颁布，标志着我国节育政策正式出笼，成为各地制订节育工作规划的依据，推动了城乡节育工作的开展。

在节育政策酝酿产生的过程中，节育宣传工作、人口研究活动和相应的社会政策等都较1954年以前有了一个较大的转变，为我国节育活动的开展准备了较好的舆论和社会环境。

第一，在节育宣传方面，从不宣传到小范围内的有限宣传，再到公开宣传，为节育工作的开展营造了强大的舆论环境。1954年12月27日，刘少奇在中央第一次节育会议上指出:“节育问题怎样宣传？公开登报宣传现在不必进行。但是可以做口头宣传。首先搞一个党内指示，在党刊上发表，先把党内思想统一起来，使干部看法一致。卫生部可以用卫生常识的名义专门编些节育技术指导的小册子，也不用登报。医药公司卖避孕药品和器具，生意好得很，也用不着登广告。”“现在在农村中也不要搞节育的宣传动员运动。”⁽²⁶⁾1956年6月15日，《健康报》发表题为《进行避孕知识的宣传和指导》的社论，强调:“为了做好避孕宣传工作，亟应改变过去不公开宣传的做法，需要积极地、公开地将科学的避孕知识，普及到群众中去。各级卫生医疗保健单位，应该明确地把宣传避孕知识、指导群众列为一项经常的宣传内容。避孕宣传的方式方法要多样。要特别强调避孕自由，不准有强迫行为。”⁽²⁷⁾1957年2月11日，邓小平在关于节育问题的谈话中指出:“节育宣传工作要像爱国卫生运动那样做到家喻户晓，深入人心。”⁽²⁸⁾这样，节育宣传工作不断深入。自1954年开展避孕工作以来，全国印制了500万册宣传指导避孕的书籍、3 000多套避孕挂图和展览图片，制作了700多套避孕幻灯片。⁽²⁹⁾与此同时，卫生部组织了大批医务人员成立小分队，派到县以上的城市宣传避孕节育的科学知识，进行节育技术的指导，并取得了初步成效。部分省市如陕西省卫生厅在1956年向各市县发出了开展避孕宣传指导的通知。应当承认，从政策到宣传，从派出小分队普及避孕知识到帮助群众选择采取避孕措施，都能说明我国群众性的计划生育运动已经兴起。⁽³⁰⁾

第二，在人口政策较为宽松的环境里，人口研究之风也日渐兴盛。在中央的倡导下，20世纪50年代中后期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国的人口问题、推行避孕节育的途径和建议。1957年2月15日，由罗青（北京劳动干部学校校长）主持召开的人口研究座谈会在北京召开。人口学家陈达提出了一份人口问题研究提纲，引用了大量国内外有关人口调查及历史的资料，就出生率的降低提出了两个关键性问题:节制生育和提倡晚婚，并进行了较为详尽的分析。费孝通、吴景超、戴世光、赵承信、李景汉、潘光旦、雷洁琼等14人围绕该问题展开发言。3月，马寅初、邵力子、王历畊、钟惠澜、邓季惺、全慰天、吴景超、叶元龙、陈长蘅、孙本文、陈达、赵承信、王淑贞、林巧稚等医学界、社会科学界的专家、教授先后在全国人大和全国政协会议上发言或在报刊上发表文章，阐述中国人口问题和人口理论，提出控制人口增长、实行节制生育的主张和建议。⁽³¹⁾3月30日，文汇报编辑部召开人口问题讨论会。4月8—9日，胡焕庸等在《文汇报》上以《怎样看我国人口问题》为题发表系列言论。⁽³²⁾1957年，《新建设》、《学习月刊》、《经济研究》、《学习》、《学习与研究》、《中级医刊》、《大公报》、《文汇报》、《光明日报》等刊物刊登了许多有关人口、节制生育和避孕的文章。从1956年到1957年上半年，短短一年半的时间里，就发表了数十篇社论和学术专论。这些论文的研究内容有一个共同特点，即如何通过试行节育和晚婚，有计划地控制我国人口的自然增长率，以期达到物质生产和人口生产实行有计划的协调发展。⁽³³⁾8月，经教育部批准，华东师范大学建立我国第一个“人口研究室”，由创制我国第一张人口密度图、画出从瑷珲至腾冲人口界线的著名地理学家胡焕庸主持研究工作。在众多研究论著中，最具代表性、影响较为深远的当推马寅初的《新人口论》。马寅初根据1953年全国人口普查的资料，客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，对人口盲目增长作了探讨，提出了控制人口数量和提高人口质量的主张，系统地阐述了自己的人口理论观点，受到国内外业界人士的广泛关注。⁽³⁴⁾老一辈专家学者在中国共产党的领导下，遵循马列主义、毛泽东思想的基本原理，发扬了爱国爱民的满腔热情和实事求是的科学精神，坚持调查研究，在我国人口问题研究领域率先开创了“百花齐放，百家争鸣”的喜人局面。

第三，在社会政策方面，从奖励生育到对实行节育的人给予物质帮助。1955年2月3日，周恩来在干部会议上作报告时说:“实行工资制后，对那些子女多的人还给一点帮助，今后新生的子女要是多起来，那就有了限制，三个以内的，他自己料理；三个以上的，最多津贴两个；五个以上的，就不管了。这就要在我们的干部中间提倡邵（力子）老提议的节育的办法……在城市中，国家工作人员与工厂职工，懂得多子女不仅是物质上的负担，首先是精神上的负担，教育不好。多子女的人在这一方面也要讲一点节育。”⁽³⁵⁾1957年10月12日，国务院批转中华全国总工会《关于职工施行人工流产或结扎输卵管、输精管须要休息期间的工资和所需的手术、医药费是否从劳动保险金给予照顾的请示》，发出《关于职工绝育、因病施行人工流产的医药费和休息期间工资待遇的通知》，对实行计划生育的职工给予一定的物质帮助。

3.1.4　节育政策的两次流产

新生事物的出现，从来都不是一帆风顺的，节制生育工作也不例外。1958—1961年和1966—1970年间，由于左倾思想的干扰，节育政策先后两次流产。

一方面，中央高层对人口指导思想出现反复，使刚刚出笼的节育政策陷入难以延续的困境。1958年“大跃进”运动开始后，整个文化教育界迅速受到反右斗争扩大化的冲击，节制生育的指导思想出现反复。毛泽东等国家领导人在人口问题上的矛盾心理，误导了对节育问题的论争，挑起了对人口研究的错误批判，节制生育认识上的误区导致了节育航向的迷失与发展的歧路。1月28日，毛泽东在最高国务会议上指出:“人多好，还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。你现在要人家节育，但我们一是工具不够，二是宣传不够。农民字都不认识，还有早婚的习惯，你强迫他节育，又不行，他又不能控制自己……我看要搞到七亿人口，就会紧张起来……但是我并不是说不要做宣传，不要制造工具。要做宣传，要尽可能做宣传。我是赞成节育的，并且赞成有计划地节育的。”3月23日，毛泽东在成都会议上陶鲁笳发言时插话说:“要破除迷信‘人多了不得了，地少了不得了’。多少年认为耕地太少，其实每人二亩五分地就够了。宣传人多，造成悲观空气不对，应看到人多是好事，实际人口七亿五到八亿再控制，现在还是人少，很难叫农民节育。少数民族地区……可不节育。其他地方可试办节育。一要乐观，不要悲观；二要控制，人民有文化了，就会控制了。”4月15日，毛泽东在《介绍一个合作社》一文中说:“我国在工农业生产方面赶上资本主义大国，可能不需要从前所想的那样长的时间了。除了党的领导之外，六亿人口是一个决定的因素。人多议论多，热气高，干劲大。从来也没有看见人民群众像现在这样精神振奋，斗志昂扬，意气风发。”⁽³⁶⁾这段论述后来在中共中央理论刊物《红旗》杂志创刊号上以显赫的位置发表，成为流传很广的名言。农村合作化运动开展起来后，毛泽东断言中国劳动力不足，认为要靠增加人口来解决劳动力不足的问题，从而逐步形成其“人多一些好”的思维定式。⁽³⁷⁾12月10日，在中共八届六中全会上通过的《关于人民公社若干问题的决议》中指出:“过去人们经常忧愁我们的人口多，耕地少。但是1958年农业大丰产的事实，把这种论断推翻了。只要认真推广深耕细作、分层施肥、合理密植而获得极其大量的高额丰产的经验，耕地就不是少了，而是多了，人口就不是多了，而是感到劳动力不足了。”⁽³⁸⁾9月，《红旗》杂志发表社论指出:“人愈多，就愈能多快好省地建设社会主义，就能愈快地促使社会生产力的发展，就能愈快地促使国家的物产丰富，兴旺强盛，就能愈快地促使人民群众的生活优裕、文化提高。”

另一方面，在中央人口指导思想的基调下开展的“人口”与“人手”的论争，逐步演化为对人口问题的错误批判，为节育政策的中止提供了理论依据。“左”倾错误的影响，造成对工农业生产盲目乐观、不切实际的估计，片面强调人多是好事的一面，忽视人多有困难的一面，形成对节制生育必要性的挑战。1957年10月，《人民日报》发表题为《不许右派利用人口问题进行政治阴谋》、《斩断右派分子伸向人口问题的魔爪》等文，斗争的矛头指向了人口领域。斗争的主要焦点就是“人口论”和“人手论”。把认为我国人口多、增殖快，应该控制人口增长的正确观点当作右派言论进行批判，而把片面主张“人多是好事”的“人手论”当作了正确的理论。人口领域的学术讨论风向突转。从1958年4月开始，报刊上连续发表文章批判马寅初的《新人口论》，把以马寅初为代表的关于人口控制的正确主张，当作马尔萨斯主义进行围攻和批判。⁽³⁹⁾1959年4月15日，《人民日报》载若水文章《人口和人手》，认为“主导的一面是手”，中国要大大发展工业、农业、文化科学事业，“深深感到不是人口太多，而是人手不足”。这样，许多主张控制人口的社会学家也因此被划成“右派”。在“三面红旗”等极“左”思潮的影响下，这场对《新人口论》的错误围剿和批判一直持续到1960年。据估计，参加批判者不少于200余人。错误的批判导致批判的错误，搅乱了是非。以主张控制人口过快增长的正确理论受挫，以增加人口为核心的众民主义人口理论暂时占了主导地位。人口研究领域成了是非之地。人口科学研究被看成是资产阶级的东西进行政治批判，刚刚成立的华东师范大学“人口研究室”被撤销了，人口问题成了“禁区”，人口学理论研究被扼杀在“摇篮”中。1966年，“文化大革命”爆发，节育政策再度流产，直至1971年。