少数民族生育政策的嬗变

6.2少数民族生育政策的嬗变

1949年以前，中国少数民族的人口再生产基本上处于无政府状态，人口再生产以高出生率、高死亡率、低自然增长率的传统类型为主，有的民族，人口处于极高出生率、极高死亡率、极低自然增长率的原始再生产类型，在某些地区、某段时期，甚至还处于低出生率、高死亡率、负增长率的特殊类型。新中国成立后，经过两次人口普查（1953年和1964年）以及两次民族识别工作（1965年和1979年），我国确认的少数民族为55个，主要分布在5个自治区、30多个自治州、124个自治县、1 700多个民族乡。1949年以来，中央在制定和推行计划生育政策时，一直对少数民族采取谨慎态度和区别对待的政策，少数民族的生育政策与实践经历了四个发展时期。

6.2.1　鼓励人口增长阶段（1949—1970）

1949—1970年，国家对少数民族推行人口增长的政策，少数民族基本没有开展计划生育工作。早在20世纪50年代中期，我国就提出了计划生育问题，但“少数民族地区除外”。1952年10月8日，毛泽东在接见西藏致敬团时说:“西藏地方大，人口少，人口需要发展，从现在二三百万发展到五六百万，然后再增至千几百万就好。”⁽³⁷⁾1953年9月9日，政务院批准并公布中央民族事务委员会第三次（扩大）会议文件，强调内蒙古、绥远、青海、新疆等少数民族地区“贯彻‘人畜两旺’方针”；宣布少数民族地区人口“不仅停止了下降，而且开始增加了”。1956年1月20日，《人民日报》发表的《1956年至1967年全国农村发展纲要（草案）》指出:“除少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育。”1957年10月9日，毛泽东在《做革命的促进派》一文中指出，计划生育在“少数民族地区不要去推广，人少的地方不要去推广，就是在人多的地方，也要进行试点，逐步达到普遍计划生育”。20世纪60年代，国家在汉族地区提倡计划生育，但“少数民族地区……不作普遍宣传”⁽³⁸⁾。1962年2月7日，周恩来在《克服目前困难的主要办法》一文中指出:“从长远来看，我们不仅要减现在的城镇人口，减现在的职工，还要控制人口的增长……至于人口稀的地方，像江西省的农村，或者边远的省、自治区，比如西藏、青海、新疆、内蒙古，那些地方多增加一些人是好的。这也要因地制宜，区别对待。”⁽³⁹⁾

在推行人口增长政策的影响下，我国少数民族人口迅速增长。1953—1964年的11年间，全国少数民族人口数由3 401万增加到3 988万，增长了17.3%。⁽⁴⁰⁾妇女总和生育率由1952年的5.29提高到1970年的6.49。从60年代中期起，少数民族的人口再生产类型由过去的低增长状况转变为高出生率、低死亡率、高自然增长率的类型。⁽⁴¹⁾1949—1970年的20年间，宁夏年平均人口出生率为37.25‰，其中有14年在40‰以上。全区人口由1949年的119万人增长到1970年的227万人，增长了1.3倍。同一时期，宁夏粮食总产量增长了1.25倍，人均粮食占有量由1949年的289.4公斤下降到1970年的259.9公斤。人口增长同经济发展不相协调的矛盾日益尖锐。⁽⁴²⁾

6.2.2　节育政策酝酿阶段（1971—1981）

在周恩来的倡导下，从1971年起，我国在汉族中广泛大力地开展计划生育。对少数民族的生育问题仍采取区别对待的政策。1972年12月10日，中共中央在转发《国务院关于粮食问题的报告》批语中指出:“在城乡人民中，要大力宣传和提倡计划生育。少数民族地区除外。”但随着汉族计划生育的大力开展，国家开始注意少数民族的节育问题。1973年，季龙在联合国亚洲及远东经济委员会第29届会议上指出:“我国在人口稀少的少数民族地区，采取有利于发展人口的政策，为了保护妇女、儿童的健康，也应积极宣传、普及妇幼卫生、节育科学知识，对多子女、间隔密、有节育要求的夫妇给予指导和帮助。”⁽⁴³⁾这为人口稠密的少数民族地区和人口多的少数民族开展计划生育提供了政策依据。在汉族计划生育工作的影响下，少数民族计划生育工作也开始在宣传和组织上进入酝酿准备阶段。

内蒙古自治区从1971年开始在汉族群众中推行计划生育。1979年底，自治区人民政府计划生育办公室成立，内设办事组、宣传组、统计组、科技组。1981年9月21日，《内蒙古自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》提出:“在蒙古族和其他少数民族中不提倡节制生育，对有节育要求者给予支持。少数民族与汉族结婚的，其子女商定为汉族的，则实行计划生育。”宁夏从1972年开始开展计划生育工作，以一般宣传教育为起点，在城市和汉族人口集中地区以及人口稠密地区开展，逐渐向农村和回族地区过渡。1972年9月，宁夏回族自治区计划生育领导小组成立，下设办公室，具体办事机构设在卫生厅妇幼处。随后，各地、市、县（区）也先后成立了相应的计划生育领导机构，办事机构全部设在同级卫生行政部门。1975年，宁夏自治区党委和政府印发《关于贯彻落实中发［1974］32号文件的通知》，提出把计划生育重点放在城市、工矿、机关、学校和汉族居住集中的地区。对少数民族主要进行计划生育宣传教育，迫切要求节育者，给予技术指导。1972年3月，广西壮族自治区计划生育办公室重新成立，隶属自治区卫生局。1979年，自治区下发了《关于计划生育政策的若干规定》，对控制人口数量作出了一系列明确的规定，把计划生育工作的重点扩大到60个县市。1980年9月，以宣传《公开信》为标志，全区开展了计划生育大宣传、大普及活动，成为广西计划生育工作的转折点。1975年3月20日，新疆维吾尔自治区党委在批转区卫生局《关于开展计划生育工作的报告》中指出:在少数民族中，要注意做好妇幼保健工作，对自动要求节育的，热情支持，做好技术指导。1981年4月，自治区人民政府在《关于计划生育工作若干问题的暂行规定》中指出:对新疆少数民族要进行计划生育宣传教育，但不作硬性规定。1975年，西藏自治区党委发出《关于认真抓好计划生育工作的通知》，规定主要在汉族及汉族与少数民族结婚的干部、职工及其子女中实行计划生育，提倡“晚、稀、少”。同年，自治区成立计划生育领导小组，下设办公室，挂靠自治区卫生局。1980年1月，《关于对在藏工作的汉族干部、职工计划生育的暂行规定》正式实行，规定自治区藏族与其他少数民族不实行节制生育……对自愿要求节育的，卫生部门应做好咨询技术指导，提供服务。同年4月，在全区计划生育会议上，明确了针对不同情况采取区别对待的政策:对汉族干部职工严格按规定执行；对世居西藏的少数民族提倡合理生育，发展人口；区内少数民族与汉族通婚的职工可以生育2胎，最多不超过4胎；对内地来藏工作的少数民族，按原籍省区的计划生育规定的要求对待。⁽⁴⁴⁾

可见，少数民族的计划生育与汉族的差异，不仅体现在时间差上，更多地体现在政策的区别对待和运作实践上。1953—1982年，少数民族人口共增长89.27%，其中，人口增长在1倍以上的有蒙古等23个民族，占民族总人口的52.22%；人口增长在50%～99%的有瑶等21个少数民族，占少数民族总人口的41.23%；人口增长在5%以下的有藏、阿昌、佤3个民族，占少数民族总人口的6.2%；负增长的有俄罗斯、景颇、塔塔尔、乌孜别克4个民族，占少数民族总人口的0.16%（其余4个少数民族因缺1953年人口数未列入）。⁽⁴⁵⁾1971—1980年，少数民族妇女总和生育率仍然一直高于汉族。但同比之下，各少数民族的总和生育率都有所下降（见图6.6和图6.7）。

图6.6　我国汉族与少数民族妇女总和生育率对比（1971—1980）

资料来源:王红曼:《新中国少数民族人口的发展演变》，《西北人口》1999年第3期。

图6.7　五个民族自治区的五个民族妇女总和生育率的时期平均值

资料来源:《中国1990年人口普查——国际讨论会论文集》，中国统计出版社1993年版，第32页。

6.2.3　计划生育正式开展阶段（1981—1992）

少数民族人口经过相当长时期的高速增长，民族地区的人口与经济、资源等的矛盾和压力愈来愈大，有的地区相当严重；在耳闻目睹汉族家庭因开展计划生育而出现的生活条件、健康状况和文化素质都有所提高之后，少数民族迫切要求计划生育，甚至自发地行动起来，并有越来越多的少数民族群众变自发为自觉，坚持少生优生。⁽⁴⁶⁾1982年以后，中央和地方都加强了对少数民族计划生育工作的领导，我国少数民族的计划生育工作逐步走上正轨。

少数民族也要提倡计划生育，这是中共十一届三中全会以来，中共中央和国务院的一贯思想。但在少数民族中实行计划生育，第一位的工作，就是要认真做好宣传疏导工作和耐心细致的思想工作，要使广大少数民族人民真正理解，这是一项基本国策；一定要从各民族地区的实际出发，把计划生育真正建立在“合情合理、群众拥护、干部好做工作”的基础上；少数民族实行计划生育，要以避孕为主，采取综合节育措施，加强计划生育的技术指导，做好避孕药物工具的供应；加强优生、遗传学的宣传教育，认真贯彻执行婚姻法。⁽⁴⁷⁾总体来说，对于少数民族计划生育问题，经历了一个从要不要搞、如何搞，到要提倡、但可根据地方实际适当放宽的过程。在中央加强对少数民族计划生育工作的同时，全国五大自治区相继于1989—1992年出台了自治区计划生育条例或政府规章，其他各省、直辖市也在不断探索少数民族的计划生育政策。一般情况是，对散居在汉族地区的少数民族，制定与执行计划生育政策的时间早一些；对聚居在民族自治地区的少数民族，制定与执行计划生育政策的时间晚一些。对散居在汉族地区的少数民族，是国家干部和职工及城镇居民的，提倡一对夫妇只生育一个孩子，有特殊情况，要求生育第二胎的，允许生育第二胎；是农民的，提倡一对夫妇只生育一个孩子，允许生育第二胎，不能生育第三胎。对聚居在民族自治地区的少数民族，是国家干部和职工及城镇居民的，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，有的地方对有特殊情况的夫妇有计划地安排生育第二胎；有的地方允许每对夫妇都可生育第二胎。是农民的，提倡一对夫妇生育两个孩子，个别的可以生育三个孩子，个别的牧民可以生育四个孩子。人数特别少的少数民族或居住在高寒地区、边境地区的少数民族，则只正面宣传计划生育，为自觉实行计划生育的夫妇积极提供避孕药具，提供优生优育服务，但不限定生育孩子的数量。⁽⁴⁸⁾

自从在少数民族群众中开展计划生育以来，少数民族育龄妇女积极响应国家号召，采取节育措施的人越来越多，妇女生育率和人口自然增长率都有所下降。自1982年起，内蒙古自治区盲目生育的局面基本得到控制。1981年以前，内蒙古自治区的少数民族人口出生率在30‰以上，到1989年已降到21.5‰，总和生育率由6降到3。1982年，内蒙古自治区少数民族节育率已达到65.40%，晚婚率为44.24%，妇女总和生育率平均值1980—1984年为3.33，1985—1989年为2.67。1978—1988年，广西壮族自治区人口出生率由24.69‰下降到15.83‰，多孩率由43.40%下降到11.29%，人口自然增长率由18.90‰下降到10.80‰。10年间，全区少生人口400万。1989年，广西生育的94.12万个孩子中，属于一孩生育的有37.25万人，占39.67%；属于二孩生育的有31.54万人，占33.55%；属于多孩生育的有25.22万人，占26.83%，比1981年的45.01%减少了18.18个百分点，但仍高于全国平均水平19.32%。1991年末，自治区采取避孕措施的人数达554万多人，占已婚育龄妇女总数的86.4%，人口出生率为21.89‰，自然增长率为14.65‰，总和生育率由1988年的3.08降到2.7。1972年，宁夏的人口自然增长率是32.56‰，1985年降到13.3‰。总和生育率和一般生育率分别由1981年的6.1和167.20‰，下降到1989年的3.4和122.28‰。1992年底，全区使用避孕药具的人数达22万人，占采取综合节育措施的28.6%，药具应用率为82.21%，药具有效率为96.77%。1986年底，新疆2万人口以上的少数民族、汉族杂居的乡、街道，都配备少数民族、汉族计划生育助理员各一名。据统计，1991年末，新疆少数民族晚婚率为50.91%，节育率达到57.34%，计划生育率达到81.14%，已有44 226对夫妇领取了《计划生育光荣证》（终身只生育两个孩子），有6 434对夫妇领取了《独生子女光荣证》。1984年，藏族干部职工的节育率已达73%，有5%的夫妇自愿领取了《独生子女证》。西藏农牧区的节育率由1985年的17%上升到1986年的18.96%，一胎率由1985年的20%上升到1986年的29.08%。20世纪80年代，我国藏族妇女的生育胎次，一胎由1981年的23.35%上升到1989年的29.63%，五胎以上由1981年的30.25%下降到1989年的21.03%。自1990年以来，西藏藏族干部职工及城镇居民计划生育率为90%，晚婚率为64%，节育率为30%。1990年，西藏自治区的藏族干部、职工及城镇居民共263 824人，其中已婚育龄妇女43 970人，全年出生7 887人，出生率为29.90‰，死亡率为6.93‰，自然增长率为22.94‰。生育第一胎3 574人，占45.35%；第二胎2 703人，占34.30%；计划内三胎343人，占4.35%；超计划生育三胎以上742人；计划生育率为90.58%，采取各种节育措施的有25 911人，节育率为58.93%。⁽⁴⁹⁾

此外，全国其他少数民族和少数民族地区也有效开展了计划生育工作。早在20世纪60年代，朝鲜族就在本民族内提倡和自觉实行计划生育。⁽⁵⁰⁾1982—1990年，朝鲜族人口增长8.8%，人口年增长率既低于其他少数民族，也低于汉族。1992年6月，吉林省延边朝鲜族自治州被国家计生委和国家民委命名为“全国计划生育模范自治州”。云南西双版纳傣族自治州景洪县的基诺民族乡是基诺族聚居的地方。该乡基诺族群众坚决执行计划生育国策。1991年，已婚育龄妇女2 329人，其中，领取独生子女证的23人，采取各种节育措施的1918人，两者占已婚育龄妇女的83.3%，当年出生人口中，一、二孩比重已达85.5%，计划生育效果显著。海南黎族妇女的总和生育率，由1980年的6.56下降到1987年的4.01，生育水平下降到38.87%；黎族育龄妇女的避孕率1970年为2.85%，1980年为17.78%，1988年上升到56.82%。⁽⁵¹⁾1986年，内蒙古自治区阿尔拉镇达斡尔族家庭已婚妇女556人，落实各种避孕措施的有266人，占47.4%，其中上环者114人，结扎者15人，服药者137人。在尼尔基镇东南街、前霍日里屯和伊兰屯3个社区的达族已婚妇女中，1988年采取避孕节育措施的占62.4%，知道一般避孕的约占91.4%。⁽⁵²⁾

各少数民族共同关注计划生育，使计划生育工作得以在少数民族地区和少数民族中先后有序地开展起来。但民族地区的计划生育政策，往往都是在经过试行之后，逐步予以完善的，因而计划生育的效果很不平衡，以至于有的少数民族人口已进入人口现代化行列，人口工作的重点已由控制人口数量型转为提高人口素质型；有的少数民族人口则还处于高出生、高增长阶段，还面临着人口数量、人口素质、人口构成等严峻问题；大多数的少数民族人口还处于由传统类型向现代类型转变阶段。⁽⁵³⁾少数民族地区和少数民族之间计划生育的不平衡性，从1981—1989年各民族育龄妇女总和生育率可以得到反映（见图6.8）。

图6.8　1981年与1989年全国各民族育龄妇女总和生育率比较

注:由1982年人口普查1%户抽样资料和1990年人口普查100%资料按5岁组计算得到。其中藏族1981年数据另行加工处理得到。

资料来源:张天路，黄荣清:《中国民族人口的演进》，海洋出版社1993年版，第39页。

6.2.4　计划生育良性发展阶段（1993年至今）

1993年以后，我国少数民族和民族地区的各族干部以及基层计划生育工作者，把加快民族地区发展、全面提高人民生活水平、促进民族繁荣进步作为工作的出发点和归宿点，坚持在发展中解决人口问题，制定并执行符合民族地区实际的计划生育政策，根据民族特点开展工作，注意工作方法，尊重少数民族风俗习惯，把计划生育工作与推进优生优育、加强妇幼保健、提高出生人口素质结合起来，培养了一支敬业爱岗、吃苦耐劳的各民族计划生育干部队伍，我国少数民族和民族地区的计划生育逐步走上良性发展的轨道。⁽⁵⁴⁾各族群众的人口素质、健康水平，特别是育龄妇女的生殖保健水平显著提高，少数民族和民族地区的经济发展及人民生活的明显改善，促进了各民族的平等、团结、进步、共同繁荣和共同发展。

为使计划生育工作与发展民族经济、消除贫困、保护生态环境、发展文化教育、提高妇女地位、增进人民健康等工作结合起来，促进少数民族与民族地区团结、稳定和繁荣，实现少数民族地区的可持续发展，2000年11月13日，国家计划生育委员会印发《国家计划生育委员会、国家民族事务委员会关于加强少数民族人口与计划生育工作的意见》，提出今后10年，少数民族和民族地区人口与计划生育工作的目标和主要任务。到2010年，民族地区计划生育工作的目标是:育龄群众的婚育观念发生显著变化，基本实现按政策生育，人口总量得到有效控制，出生人口素质明显提高；育龄群众享有基本的生殖保健服务，逐步开展避孕方法的“知情选择”，努力实现孕前型管理与服务，综合避孕率稳定在80%以上，计划生育手术并发症发生率控制在1‰以下；出生婴儿性别比保持基本正常；基本实现工作思路和工作方法的“两个转变”，形成具有民族地区特色的计划生育管理机制、服务体系和综合治理人口问题的局面。今后一个时期，少数民族地区计划生育工作的主要任务是:⁽⁵⁵⁾增强责任意识，进一步控制民族地区人口过快增长，实现人口、经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展。②坚持以人的全面发展为中心，积极推进以技术服务为重点的优质服务，努力提高出生人口素质。③切实加强计划生育技术服务网络建设，不断满足少数民族群众对计划生育技术服务的需求。④深入做好计划生育宣传教育工作，积极建设社会主义生育文化，引导群众树立科学、文明、进步的婚育观念。⑤广泛开展计划生育“三结合”和“兴边富民”行动。⑥积极改革创新，认真落实计划生育“三为主”工作方针，加快实现工作思路和工作方法“两个转变”的步伐。①新世纪以来，各少数民族和民族地区计划生育得到健康发展，并取得了显著成绩。据统计，我国五大自治区计划生育率和育龄妇女避孕率都与全国平均水平大体相当，晚婚率除宁夏外都超过全国水平，但人口自然增长率与全国平均水平仍有相当差距（见表6.1）。

表6.1　我国五大自治区人口变动表（2001年/2009年）

资料来源:中国社会科学院人口与劳动经济研究所:《中国人口年鉴》（2002），2002年版，第386—388页；国家统计局人口和社会科技统计司:《中国人口统计年鉴》（2002），中国统计出版社2002年版，第251、253页；国家统计局:《中国统计年鉴》（2002），中国统计出版社2002年版，第94页；国家统计局:《中国统计年鉴》（2010），中国统计出版社2010年版，第97页。